关于公共事业用地供给方式的思考

AREALRESEARCHANDDEVELOPMENTVol.23　No.4Aug.2004

关于公共事业用地供给方式的思考

朱　青,高　慧

(武汉大学公共管理学院土地资源管理系,湖北武汉430072)

摘要:长期以来,我国公共事业用地一直采取行政划拨的方式供给,使土地资产的价值一直没有得到体现。随着我国社会主义市场经济的建立和运行,国土资源部于2001年10月22日颁布实施了新的《划拨用地项目目录》,克服了原来按“行业”和“用地主体”为标准进行划拨存在的许多弊端,大大缩小了无偿划拨用地的范围,但仍存在一些问题,文章试图从产权分析的角度,对公共事业用地供给方式进行再思考。

关　键　词:公共用地;供给方式;产权分析

中图分类号:F301.23　　　　　文献标识码:A　　　　　文章编号:1003Ο2363(2004)04Ο0118Ο03

　　建国以来,我国公共用地一直是以行政划拨方式提供,即用地单位取得的是一种划拨土地使用权,划拨土地使用权相对于出让土地使用权具有无偿性和不定期性等特点,大大降低了公共设施的建设成本。可以说,这一供地制度作为一项重要的保障措施,一度有力地推动了我国公共事业的发展。但是,随着市场经济的深入,我国公共事业的经营管理开始打破传统的“国有国营”局面,出现了以下2个变化,即“公有私营”和“私有私营”,开始运用市场机制来经营和管理城市基础设施和公共事业,并按照市场方式进行融资,然后通过营利来收回投资。这样就不可避免地出现投资主体多元化,实际中也出现了完全按照市场运作的私人投资和外资入股等形式的公路、桥梁、医院、学校,并开展了面向社会的营利性服务。

然而,在市场经济条件下,没有“免费的午餐”,非国有资本和非国营方式的进入,必然要求有相应的回报。因而,公共设施、公共事业作为一种营利性的经营对象也就在所难免。在这种情况下,如果继续以行政划拨方式供地,土地的价值在整个经营资本中没有得到体现,而它却是利润的有机组成部分,这样,私人资本分享了国有资产的收益,显然有失公平。2001年10月,国土资源部发布了新的《划拨用地目录》,新规定指出了划拨供地的范围,今后的公共事业用地和公共设施用地将分为两部分:营利性的应当以有偿方式提供土地,非营利性的继续以划拨方式提供土地。在这里,它主要以列举的方式罗列了4个方面的用地:国家机

收稿日期:2003-08-05;修回日期:2004-05-10

作者简介:朱青(1974-),男,江西上饶市人,在读硕士,主要从事土地资产管理研究。zhuqing713@tom.com

关用地和军事用地;城市基础设施用地和公益事业用地;国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;法律、行规规定的其他用地。1　当前供给方式存在的问题目前,公共事业供地方式是否有偿提供是以用地项目“是否营利”为依据来划分的,这同以前简单地以“行业”和“用地主体”为依据来划分,显然是进了一步。可以说,以前我们的划拨土地使用权设立依据是模糊的和多元的,这造成了实践中划拨供地范围过宽,以致于影响到国有土地使用权市场的健康发展。但是,以项目是否营利性来确定划拨土地使用权设立范围也存在问题。

1.1　“是否营利”不能成为国家扶持的唯一依据

划拨供地方式是国家对公共事业的一项重要扶持措施,对社会公共事业进行扶持并大力完善,可以说是一个对社会公众应尽的义务。但是,我们并不能因为某一公共设施能够营利,国家就可以不去扶持,甚至从中收取土地收益。相反,国家作为整个社会的管理者应通过优惠提供土地税收等各种手段来对公共事业项目进行干预,以便降低其对外“服务价格”,使社会公众从中受益,从而最大限度地发挥公共设施项目的社会效益。

1.2　公共事业用地是一个整体概念

当前的《划拨用地目录》仅列出了部分基础设施和公共事业项目及某些公共设施中的部分用地可以通过行政划拨方式提供,并试图将营利性部分公共设施用地从划拨供地方式中剥离出来,但是在实践中如何划分将是一个难题。首先,随着市场经济的发展,基础设

第4期朱　青等:关于公共事业用地供给方式的思考

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施、公共事业的经营和管理将是一个整体的行为,也就是说,我们无法分清公共设施的哪一部分是营利的,哪一部分是非营利的。营利不营利指的是管理或经营人的某一“行为”,而不是公共设施本身,况且是否营利是动态的。其次,随着经济的发展和土地利用程度的提高,每一块土地的用途将不再是单一的,在多数情况下土地用途是复合型的。

1.3　营利的标准难以确定

成本极小化的压力,导致管理混乱、浪费严重、供给效率低下,并且经营者通过制定垄断价格,使消费者的福利受到损失,其结果是产生X非效率[2]。再次,垄断容易导致效率递减和“官僚寻租”。官僚是由政治家任命的公共和公共项目的执行人,也和其他人一样,是有限理性的经济人,他们也会追求自身利益的最大化,而垄断就给他们创造了极好的条件。

2.2　公共物品的私人产权安排

1974年,罗纳德・科斯发表了《经济学上的灯塔》,

营利与否是市场对某一行为的价值反馈,而且是动态的,受诸多因素的影响。如果我们单纯按照投资主体和经营主体来确定是否营利,显然是不全面的。

科斯以翔实的史料研究了英国早期的灯塔制度。科斯在这篇论文中旨在说明灯塔的私人收费是可能的。“科斯的灯塔”表明,即便是纯粹的公共物品由私人提供不仅是可能的,而且是更有效率的,可以解决“搭便车”问题。但是,如果由市场提供公共物品,就必须遵循“看不见的手”的游戏规则。“看不见的手”范式经斯密创立,由新古典经济学家瓦尔拉斯和帕累拖完善发展后,形成了现代福利经济学中有名的第一定理。在这个日益被精致化的范式中,不存在外部性、完全竞争、经济信息完全和对称、生产规模收益不变、不存在交易成本、交易当事人完全理性。然而,现代市场的庞杂,生产者之间、生产者与消费者之间的信息严重不对称,生产和消费过程普遍存在的外部性,交易费用的大量存在,在经济发展中已逾来逾显著,整个市场因此越来越偏离经典市场模式,福利经济学第一定理的条件已很难实现,市场失败是不可避免的。其存在的问题在于:首先,无论何种收费方式都难以彻底解决公共物品的收费问题,这是由公共物品使用上的“非排他”性决定的。其次,公共物品的客观属性也决定了完全由私人经营会存在效用实现不足和可能出现的供给不足。第三,将公共物品完全私有化对于社会资源的合理配置来说会导致资源重复建设,造成过剩的浪费。

2.3　俱乐部物品的产权分析

2　对公共事业用地的产权分析

由于公共事业用地是公共物品中的一种,它也具有公共物品的一般特性。公共物品指的是这样的一种物品“,它一旦被生产出来,生产者就无法决定谁来得

(弗里得曼,1986)。换句话说,公共物品一旦被到它”

生产出来,生产者就无法排斥那些不为此付费的人,或者排他的成本太高以致排他成为不可能的事情。即公共物品的消费具有非排他性。萨缪尔森认为,公共物品是“每个人对该产品的消费不会造成其他人消费的减少。”即公共物品的消费具有非竞争性[1]。按照其生产和消费的特性,它被分为纯公共物品和准公共物品两大类。下面,我们通过产权理论来对公共物品的产权安排进行比较分析。

2.1　公共物品的公权安排

鉴于公共物品具有消费的非排他性和非竞争性,从而在公共物品的消费上存在“搭便车”的问题,即公共物品的提供给每个人带来了好处和利益,但是,每个人都不希望为此支付费用。恰恰由于这种“搭便车”的行为,从而使提供公共物品的私人成本和社会成本、私人收益和社会收益发生偏离,使得私人生产者不愿意提供公共物品,扰乱了市场机制的功能,不能实现社会资源的最优配置,造成了所谓的“市场失灵”。所以,公共物品理论认为:具有公共性的资源或物品由于“外部效果”和“搭便车”等原因,其产权不易私有,因为私有产权的履行和保护费用过高。所以,这一类资源或物品的公权安排是最有效的。但这种方式存在许多方面的问题:首先,由于资金的有限性,而公共物品的供给不会产生收益性,巨大的资金缺口也会导致公共物品的供给不足。其次,供给效率低下。不以利润最大化为目标,同时,公有产权中存在事实上的所有者主体缺位,其决策者和经营者不具有对经营成果的剩余索取权,从而缺少提高效率的激励机制,缺乏

公共物品是非排他性和非竞争性的物品,这意味着增加一个人对此类公共物品的消费,不会影响、也不会减少其他人对该物品的消费,同时也不会增加生产该公共物品的边际成本。但是,有的公共物品在被消费时,人员超过一定数量,该公共物品消费的非排他性就会显现出对抗性,多一个人消费就会妨碍其他人的消费,减少其他人消费的效用,造成拥挤。针对此种现象,詹姆斯・布坎南提出了俱乐部理论,布坎南利用俱乐部产权制度来解决由于使用者之间的交易费用所带来的拥挤现象,这类公共物品因此被称为“俱乐部物品”。

俱乐部理论认为,出于相同个人偏好而参加到同一俱乐部的成员,对集团提供的俱乐部物品的评价大

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地域研究与开发第23卷

表1　公共用地供给方式选择依据体系

致相同,在制度上就存在一种激励,这种激励能够消除各成员的“搭便车”动机,同时,在集团俱乐部物品不能满足成员的情况下,成员也会离开该集团,从而使集团蕴含特有的激励和制约机制,促使集团高效提供公共物品[3]。布坎南的俱乐部理论从产权角度解决了由提供此类公共物品时人们的“搭便车”行为,事实上,我们现在的社区和住宅小区的绿地和娱乐场所就采用了这种模式。

类别竞争性

Tab.1　Thereliancesystemforchoiceofthepubliclandsupply

　　　　排他性

A可排他可竞争的土地:纯粹私人用地,如:房地产、商场用地

　　　非排他性

C不可排他可竞争的土

地:公共资源用地,如:草地、道路、广场、交通设施用地

D不可排他不可竞争的土地:纯粹公共用地,如:党

非竞争性B可排他不可竞争的土

地:俱乐部物品用地,如:社会福利设施用地、公共文化设施用地

政机关办公用地、国防军事用地

3　关于公共事业用地供给方式的再思考

通过上面的分析,我们可以得到一点启示,那就是,要使公共用地的配置或供给更有效率,我们就应该将公共用地的产权明确化、具体化,使所有者与经营者目标一致,做到责任与利益同在,交易各方力求降低交易费用,达到资源的最优配置。我们认为,在选择公共用地供给模式时有必要以物品的特性为依据进行定性分析,并选择科学的供给方式,使公共用地的供给接近甚至达到最优的效率。所以,我们可以根据公共用地的两大基本特性非排他性和非竞争性为依据对土地进行分类(表1)。

显然,通过以上分类,我们可以发现,完全行政划拨用地的主要是D类,理论上讲,B类用地和C类用地都可通过市场手段配置给公益法人或集团组织。但在现实中,由于受到诸多客观因素的制约,C类中有部分用地也可以考虑采用行政划拨,比如,如果一种公共物品的供给能够惠及很多人,同时这种公共物品的供给费用又相当昂贵,那么,由提供此类公共物品会更

有效率,因为它能够在消费无竞争经济原则基础上更好地实现资源配置,同时也能增进国民福利[4]。但在实施中,应认真审核,严格界定。因此,我们认为采用以公共用地的自身基本属性,即非排他性和非竞争性为依据来确定行政划拨用地的供给更具有科学性和明确性。参考文献:[1]　黎常.公共物品的产权分析及供给安排[J].经济

改革,2002(4):41-44.

[2]　孙钰.公共物品的经营效率研究[J].南开经济研究,

1999(6):28-32.

[3]　[美]乔・B・史蒂文斯.集体选择的经济学[M].上海:

上海三联书店,上海人民出版社,1999.139-162.

[4]　文启湘,何文君.“看得见的手”范式的悖论及悖论困

境———试共物品的供给模式及其选择[J].理论经济学,2002(1):33-39.

SpeculationofMannerinPublicLandSupply

ZHUQing,GAOHui

(DepartmentofLandAdministration,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Abstract:Ourcountryadoptsgovernmentallocationmethodtosupplypubliclandforlongtime.Thismethoddoesnotdemonstratethevalueofthelandresource.Withtheestablishmentandimplementofsocialismmarketeconomicmechanism,departmentofnationallandresourceenforcesthenew”projectcatalogoflandallo2cation”inOct.22th.2001.Newstandardovercomemanyshortcomingsoftheoldallocationstandardwhichbasetheallocationoflandon”industry”and”landuseentity”,thusreducetheextendoffreelandallocation.Buttherearestillsomequestions.Weattempttousethetheoryofownershiptospeculatethemannerofpubliclandsupply.

Keywords:publicland;supplymanner;ownershipanalysis