２０１０年第２期 吉林高等专科学校学报 Ｎｏ．２，２０１０ （总第１１１期） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉｌｉｎ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ａｃａｄｅｍｙ Ａｐｒｉｌ。Ｎｏ．１１１ 机关执法“弱环境’’现状剖析与对策 张续明 （辽宁警官高等专科学校，辽宁 大连 １１６０３６） 摘要：机关执法的“弱环境”．是指影响或潜在地影响机关执法能力有效发挥，对公 安机关执法不利的环境。影响机关执法的环境因素是多方面的，既有社会、科技发展带来的硬 环境挑战，也有法制不完备、导向不规范、警力保障不足等软环境方面的因素。从某种角度上 说．执法环境弱化的现状不但亵渎了法律的权威与法制的尊严，而且严重影响了机关严格、公 正、文明执法，影响队伍建设和机关整体形象的树立。 关键词：机关：执法：弱环境 中图分类号：Ｄ６３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７ｌ一０５４１（２０１０）０２—００４５—０５ 所谓机关执法的“弱环境”，简单地讲， 环境现状进行剖析。并探讨性地提出一些应对之 就是指影响或潜在地影响机关执法能力有 策．以期能为不断改善机关的执法环境尽微 效发挥，对机关执法不利的环境。执法 薄之力。 是一个复杂、开放的系统．涉及社会生活的方方 面面。尤其是在当今经济全球化、信息网络化、资 一、机关执法弱环境现状剖析 源共享化的经济社会稳步发展的时代背景下。影 响社会稳定的不确定因素明显增多．难以预料的 （一）警力严重不足 挑战和风险明显增大。同时，“理性、平和、文明、 警力严重不足，不仅损害了民警的身心健 规范”执法的新执法理念对民警执法要求越 康，而且影响了机关执法的法律效果和社会 来越高，民警执法面临的压力越来越大，警 效果。 务活动日益成为广大群众关注的热点和焦点。虽 以农村派出所为例．值班备勤是其最重要的 然近年来经过普法教育、专项整治、重点打击等 工作，通俗地说，就是群众来办事、报警，派出所 活动的持续开展，机关的执法环境有了较大 得有人接待。由于职业的特殊性，机关 幅度的改善，积累了一些成功经验，但是由于各 实行全天候的２４ｆｌ＇，时值班制度，为了保证有足够 种潜在的复杂社会原因的存在。机关正面临 的警力接处警及处置突发性事件。派出所应当采 着执法环境弱化的挑战与考验。从某种角度上 取民警轮流值班制度。出警最低要求两人。而此 说，执法环境弱化的现状不但亵渎了法律的权威 时派出所必须留有１名民警值守、接待群众和保 与法制的尊严，而且严重影响了机关严格、 卫驻地安全，所以每班不能少于３名民警。一般来 公正、文明执法，影响队伍建设和机关 说，派出所应分为三班进行轮班，如果加上协勤 整体形象的树立。为此，本文对机关执法弱 人员。这就需要每个农村派出所至少要有６名～９ 收稿日期：２００９—１２—１６ 作者简介：张续明（１９６３一），男，辽宁大连人，辽宁警官高等专科学校副教授，研究方向：治安学、行 学。 一４５— 名民警，而现在的多数农村派出所根本达不到此 上降低了机关的威信 标准。机关业务部门出台的每项考核．最终 最近几年，有关佘祥林案件、四川饿死吸毒女 都要落到派出所，再遇到“大清查”、取缔或专项 犯案件、孙志刚事件、哈尔滨铁路处民警致人 行动，加班备勤是常事．有时还得接受上级 死亡案件等诸多质疑机关执法和群体的 机关的各项检查，占用了基层民警大量的时间。 负面报道见诸各种媒体，其中部分媒体为寻找新 民警长期超负荷工作，常常处在高强度、高对抗 闻“看点”、吸引“公众眼球”，刻意炒作涉警“新 和高风险之中。无法保证民警的正常休息时间和 闻”，给执法环境造成较大影响．使机关 必要的业务学习时间。民警不是机器，也需要正 及其人民的形象受到了严重损害。在一些被 常的家庭生活和休息调整。面对繁重的工作任 炒作的沸沸扬扬的涉警事件背后．暴露出某些法 务，加之治安形势的日趋严峻，导致基层民警疲 律制度的不规范性、不适应性，而处在执法一线的 于奔命，执法的法律效果和社会效果也大打折 民警往往为这些缺陷充当“替罪羊”。这些不恰当 扣。 的宣传报道透视出媒体和社会在某种程度上是带 （二）“虚拟社会”与现实社会的互动性进一步 着有色眼镜来看待机关这支执法队伍的。 增强，对民警执法素质要求越来越高 （五）传统安全因素与非传统安全因素相互影 在飞速发展的信息网络条件下．逐渐在网络 响、渗透、交织在一起，民警执法难度加大 上衍生出“虚拟社会”这一新的社会形态。“虚拟 在经济社会不断发展的进程中。影响社会治 社会”与现实社会之间的影响和互动性更加直 安稳定的传统安全因素有增无减，非传统安全因 接、明显，现实社会中的思维方式、生活方式和表 素日益凸显。机关不仅要防范和打击传统意 现形态，在“虚拟社会”中同样存在。如涉及治安 义上的盗窃、诈骗等多发性侵财犯罪、带有 问题的网络诈骗、网上贩“黄”、网络、网络群 性质的严重刑事犯罪，而且要防范和打击暴力恐 体性事件等。使机关维护社会稳定工作面临 怖等各类新型犯罪。近年来，非法传销、非法集资、 的形势更加复杂。随着信息化社会的快速发展， 合同诈骗、地下钱庄等经济犯罪突出，再加上影响 网络在为社会和全人类造福的同时，也有副作用 我国足球事业发展和社会治安稳定的波及全国的 产生。如何趋利避害，进一步强化网络防范与控 大宗赌球案件等，对社会治安构成严重威胁。如 制．加强对“虚拟社会”的管理，是机关面临 何妥善应对挑战，有效避免和防范发生连锁反应， 的新执法环境的一个严峻考验。 切实有效地维护社会稳定，是机关面临的一 （三）非警务工作的参与导致警民鱼水关系弱 个新挑战 化。影响民警在群众中的形象 （六）民警的正当执法权益遭受侵害的现象时 因为我国社会正处于经济转型期，各阶层利 有发生，且有蔓延、升级的趋势 益也在调整之中，势必影响既得利益者的再分配 人民作为具有武装性质的国家治安行政 问题。所以引发社会矛盾的潜在因素不断增多。 力量和刑事司法力量，处于强势位置。但由于目 如城市拆迁补偿纠纷、下岗失业人员生活保障不 前大量侵害民警正当执法权益行为的频发，民警 到位、拖欠农民工工资、农村土地经营承包和山 执法权益屡屡受损，于是就有了所谓“正成为 林权属纠纷、再就业问题等，引发了大量群体性 新的弱势群体”之论。据统计，２００８年，全 事件。机关作为党和的一个重要职能部 国机关在执法过程中因公牺牲４８６人，负伤 门．在缓和、处置各种社会矛盾中充当先锋队的 ３ ０５９人。袭警手段也不断升级，从侮辱谩骂、围攻 角色。因此，机关作为执法主体，站在维护社 阻挠，到暴力抗法、殴打伤害民警，甚至打砸基层 会稳定的最前沿，极易成为社会矛盾的焦点，使 机关。可以说，侵害民警正当执法权益的行 一些群众把不满情绪发泄到民警身上，有的 为是对法律尊严的藐视、挑衅和践踏，是对社会正 甚至无视法律，对民警进行谩骂、围攻和殴打。公 义的严重亵渎。此类案件的发生，不仅助长了违 安机关稍不谨慎，就会激化矛盾，扩大事态，造成 法犯罪分子的嚣张气焰，使人民群众对机关 人民群众对机关的不信任。 维护社会治安、打击违法犯罪的能力产生了疑虑， （四）部分媒体不负责任的炒作，在某种程度 而且严重损害了民警的人身安全和身体健康，影 ・－－——４６—－－—— 响了民警执法工作的积极性。 开．营造良好的环境 （七）局部社会环境的不佳，造成机关执 要通过正面的宣传报道，采取一些切实可行 法受阻甚至出现消极对抗 的工作方法，及时通过在媒体上公布情况或召开 从我国改革开放开始，社会转型就不可避免， 新闻发布会、听证会等形式，加强自身宣传， 各种利益群体之间也就不可避免地发生碰撞与 引导社会，倡导主旋律，取得各级领导、社会 冲突，到社会主义市场经济迅猛发展的今天，各种 各界、广大人民群众对工作和民警的理 社会矛盾也就凸显出来。由此产生的件 解和支持．提高机关的公信力和亲和力。与 逐渐增多，范围逐渐扩大，尖锐和对立的程度加 此同时，要积极做好面向社会的宣传、协调与沟 剧，影响了社会稳定。据２ｏ０５年发表的《社会蓝皮 通．构建积极向上的社会导向，改善社会舆 书》透露，从１９９３年至２００３年，中国“件” 论环境，引导社会公众对机关及其人民 的数量已由１万起增加到６万起。参与人数也由７３ 作出正确的认识和公正的评价。如杭州飙车案， 万增ＪＪＥＩ￣Ｊ３０７万。由于有些地方在处置这些 在当地甚至是全国范围内引起了极大的反响。对 事件时信息不公开，方法、措施不得力，加之其他 机关的执法造成了很大的压力。在这个案件 失误的存在，在一定程度上加剧了矛盾的激化， 的处理过程中．机关和媒体能够将工作情况 增加了机关执法的难度。据笔者了解，有些 和案件进展情况及时公之于众，使人民群众对该 地方发生件时。周围的群众不但不协助 问题能够有一个清醒的认识。 机关，反而起哄。而且不作证。这是典型的 《信息公开条例》的施行，在很大程度上 “无直接利益冲突”理论的例证。 为治理社会提供了一个良好的契机。依照此 社会稳定不仅是和谐社会的重要内容。而且 规定。应当严格、依法、主动地公开的信 是实现社会和谐的基本保障。因此，如何充分发 息。知情权是公民依法享有的、要求义务人公开 挥机关的职能作用。积极预防、妥善处置群 一定信息的权利和在法律允许的范围内获取各 体性事件，全力维护社会安全和稳定，以稳定保 类信息的自由。及时、准确地公开信息既是 障社会和谐，成为机关面临的紧迫课题。 的义务，也是一种责任。互联网等现代信息载体 的兴起，已大大降低了信息公开的成本，信息公 二、优化执法环境的对策 开不存在技术上的障碍，真正的阻力来自部 门的观念层面。 （一）健全、完善法律制度，充分保律赋予 当今社会，现实社会的问题往往通过虚拟社 的权力 会在放大，在聚焦，而且在不断扩散，再反过来作 机关是专政机关。不是服务部门． 用于现实社会。本来很小的问题通过互联网的炒 机关的职责是打击犯罪。维护人民群众的合法利 作极有可能“变形、走样儿”，因此所造成的影响 益不受侵犯，维护社会安定团结，不能因为某些 不可估量．尤其是机关在执法过程中很容易 地方出现了件或者袭警的情况，而对公 引起社会关注。贵州石宗源在接受记者 安机关的职能定位产生怀疑。要通过对法律法规 采访时说，事件有三个方面的经验、教训：其 的逐步完善，明确袭警行为的法律责任，为解决 一是坚持信息透明。要在第一时间把真实、准确 袭警问题提供法律依据和支持；通过完善和细化 的信息全面地让媒体知道，并借助媒体力量披露 现有的法律法规和制度，对人民依法使用武 事件和细节。事件发生之初。网上有许 器、警械的权力给予充分的保障，全面解决每一 多谣言，群众也认为官方是自圆其说，但是通过 名的后顾之忧；要把维护民警正当执法权益 媒体披露事件后，群众的质疑得到回应。坚 作为重要职责。加快设立人民正当执法权益 持信息透明是迅速平息事件最重要的原因。 保护组织，对打击报复、诬告陷害、殴打辱骂民警 其二是启动监督系统。事件发生之初， 的非法行为，坚决查处，为基层民警正当执法撑 网上提出了许多问题。例如，死者的叔叔被人打 腰壮胆 了，是谁打的？通过调查，发现确有其事，是一个 （二）改善公共关系，坚持信息透明、公 基层民警指使别人所为。部门立即在网上回 —－——４７・－－—— 答了这些疑问，平息了。石宗源说：“说到底， 度、高负荷的工作，这对“工作无小事，责任重 监督就是人民的监督。我至今仍然这么认 于泰山”的基层民警来说，承受着很大的压力。仅 为。”其三是问责制。 靠惩戒制度是远远不够的，还应当善待民警，让他 （三）强化民警的业务培训。规范民警的执法 们切实感受到岗位的重要性。必要的劳逸结合、 行为 必要的身心保养、必要的后顾之忧的消除都是公 近年来，我国一些地方接连发生重大群体性 安机关领导者的责任。按照从优待警的要求．提 事件和暴力袭警事件，如重庆出租车司机罢运事 高民警的待遇，要提高政治待遇，激发基层民警的 件、上海杨佳袭警案等。不仅造成了人员伤亡和 上进心。对在基层工作中作出贡献的，要予以重 财产损失，而且直接影响了当地社会稳定，对公 用和表彰，给其他民警增添信心。 安机关的形象造成了负面影响。之所以出现多起 解决民警的实际困难，缓解基层民警的心理 袭警事件．多是因为民警在处理问题的时候．没 压力，是关系到队伍长远建设的一项系统工 有依法办事，耍或滥用权力，引起人民群众 程，它包括对民警政治上关心、人格上尊重、精神 的反感，甚至引发对社会的敌视。执法中，只有规 上鼓励、工作上爱护、业务上培训、生活上体恤等 范执法，真正做到法治，而不是人治，才能使 内容。加强和提高基层民警待遇是工作和公 机关执法立于不败之地。深入分析这些事件，不 安队伍建设的迫切需要，是政治工作的一项 难发现，其中相当一部分都与机关和民警执 重要内容，对建设一支政治坚定、业务精通、作风 法行为不规范有关。加强和改善民警教育培 优良、执法公正的队伍具有十分重要的意义。 训工作是素质强警的基本要求。针对基层执法中 （六）强化监督、制约机制，确保执法活动阳光 存在的各类问题，法制等部门要创新形式，适时 化 开展专题培训。通过组织法制培训班、到 只有建立行之有效的监督、制约机制。才能确 和实地学习、集体会诊、以案释法、相互交流 保执法权的规范化运行。一是强化内部监督。挑选 以及下派到一线办案单位锻炼等多种形式，坚持 综合素质好的民警作为本单位（基层派出所）的专 理论与实践相结合，学中干、干中学，不断提升民 （兼）职法制员，对本单位承办的案件进行审核、把 警适应新工作、新任务的能力。从而提高执法办 关。《机关法制部门工作规范》第７９条规定， 案质量。 机关应当在基层执法单位设立专职或者兼职 （四）合理划分和依法规范各级行政机关的职 法制员。法制员承担所在基层执法单位的执法咨 能和权限 询服务、法律学习培训等职责。所以，法制员就是 社会治安综合治理不仅是机关的工作， 具有执法职责的单位设置专职或兼职的法制工作 而且是全社会的责任。有时往往把社会治安综合 人员，其职责是对基层执法工作实施监督、指导、 治理工作等同于工作．部署、开展综治工作， 服务．提出改进意见和建议，防止执法中出现违法 基本由机关承担。庞杂的社会问题，基本依 现象。二是强化部门监督。区、县级以上机关 靠机关一家、一个渠道来解决，是社会不良 应组成由相关部门人员参加的联合执法检查组。 发展的表现，只有通过完善、健全联动机制，才能 对所属基层执法单位的案件办理、涉案财物处理、 使社会发展最终走向健康发展的道路。对某些非 特业管理等业务进行重点抽查，集体评议。三是 警务活动重新定位，明确该由其他职能部门 强化社会监督。有条件的地方和部门，可聘请人 管理的事项应及时划归其他职能部门，让大 大代表、政协委员、德高望重的群众、居（村）民委 量的非警务活动远离警方，全面减轻民警的 员会的成员等参加办案的全过程，尤其是在案件 工作负担。剥离各级附加在民警身上的 的处理阶段（但特殊案件除外），以增强办案的透 非职能。这样不但可以提高机关的工作 明度。已经推行警务公开制度。要完善警务 效率和战斗力。而且可以缓解警力不足的窘境。 公开制度，推行执法告知制度，扩大警务公开的范 （五）从优待警，切实善待执法人员 围和层次，及时向社会公开涉及公民权利和义务 社会运行的快节奏，执法的高效率、高 的执法依据，提高执法工作的透明度。案件调查、 难度，使基层民警长期面对高风险、高责任、高强 处理过程中的有关文书和资料，除法律法规另有 一４８— 规定外．应当向违法嫌疑人、受害人以及其他与 强学习．在执法办案中严格按照法律法规的具体 案件有利害关系的人公开．不得有所隐瞒或者以 规定办事．力求做到程序公开、公正，实体合法， 各种理由拒绝公开。 严格依法行政，努力营造一种文明、和谐的执法 综上所述，优化执法环境是一个系统工 环境。 程，必须经过全社会长期、共同努力。要从思想上 树立法律的权威性，必须从法制、道德、伦理、正 参考文献： 义、文化知识等方面对公民进行全方位的宣传、 ［１］Ｈｔｐｐ：ｌｌｇｏｖ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ——中国人 教育，务必使人人知法、懂法、守法。加强全民教 民网． 育、引导，提高广大人民群众的法制意识。现实执 ［２］余凌云．机关办理行政案件程序规定若干 法环境并不乐观，可能在一定时期内难以改善， 问题研究（第二版）［Ｍ］．北京：中国人民 基层民警执法办案的风险或大或小。也将长期存 大学出版社。２００７：２７４￣２７８． 在。执法环境的建设与改善、优化是一项长期的 ［３＂ 州：事件有三个方面经验教 工程，需要立法机关、司法机关、执法机关和广大 训．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ，２００９－０３－０６． 公民的共同努力，才能为执法规范化营造一个和 谐、稳定的氛围。机关作为国家法律的实施 者，社会治安秩序的维护者，要不断提高认识、加 （责任编辑孙秀娟） Ｃｕｒｒｅｎｔ Ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｌａｗ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ＇ｓ“Ｗｅａｋ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ” ＺｈａｎｇＸｕｍｉｎｇ （Ｌｉａｏｎｉｎｇ Ｐｏｌｉｃｅ Ａｃａｄｅｍｙ，Ｄａｌｉａｎ Ｌｉａｏｎｉｎｇ １１６０３６） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ＳＯ—ｃａｌｌｅｄ ＬａＷ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ Ｓ “ｗｅａｋ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．”Ｓｉｍｐｌｙ ｐｕｔ．ｔｈａｔ ｍｅａｎｓ ｔｈｅ ｉｍｐａｃｔ ｏｒ ｐｏｔｅｎｔｉａｌ ｉｍｐａｃｔ ｏｎ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｒｇａｎｓ ｔｏ ｐｌａｙ ａｎ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｃａｐａｂｉｌｉｔｉｅｓ，ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｒｇａｎｓ ｔｈａｔ ｗｅａｋ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ｆａｃｔｏｒｓ ｗｈｉｃｈ ａｆｆｅｃｔ ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｏｆ Ｌａｗ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ａｒｅ ｍａｎｙ．Ｔｈｅ ｈａｒｄ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ ｂｒｏｕｇｈｔ ａｂｏｕｔ ｂｙ ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｉｃａｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｄｅｆｔ— ｃｉｅｎｃｉｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ，ｔｈｅ ｎｏｎｓｔａｎｄａｒｄ ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ ｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔ ｐｏｌｉｃｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，ｅｔｃ．ａｒｅ ａｌｌ ｔｈｅ ｓｏｆｔ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｆａｃｔｏｒｓ．Ｉｎ ｓｏｍｅ ｗａｙｓ．ｔｈｅ ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｉＳ ｎｏｔ ｏｎｌｙ ｗｅａｋｅｎｉｎｇ ａｎｄ ｄｅｓｅｃｒａｔｉｎｇ ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ａｎｄ ｔｈｅ ｄｉｇｎｉｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｌｅ ｏｆ ｌａｗ，ｂｕｔ ａｌｓｏ ｓｅｒｉｏｕｓｌｙ ａｆｆｅｃｔ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｒｇａｎｓ ｓｔｒｉｃｔ，ｊｕｓｔ ａｎｄ ｃｉｖｉｌｉｚｅｄ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ．Ｗｈａｔ，ｓ ｍｏｒｅ，ｉｔ ｅｖｅｎ ａｆｆｅｃｔｓ ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｅ ｃｏｎｔｉｎｇｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｏｖｅｒａｌｌ ｉｍａｇｅ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｒｇａｎｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｒｇａｎｓ；ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ；ｗｅａｋ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ －－－——４９・－－——
