第一讲学的发展

第一讲公共学的发展 科学传统（第一条主线） 分析传统（第二条主线） 第一条主线科学传统

第一阶段（1951年到70年代末） 任务一：确立的科学 任务二：确立科学研究的基点 一、科学的确立：从拉斯韦尔到德洛尔 （一）学科背景考察

1、人类的公共实践历史悠久，但公共学的建立和发展却是晚近的产物。严格意义上的科学是

在二十世纪50年代开始建立和发展的。 2、的公共科学的建立的背景 （1）社会背景

社会公共问题的增多与职能的扩张。

二次世界大战的决策系统为公共学的建立提供了技 术和人才支持。

冷战时代的战略和对策研究。 （2）知识背景

当时的知识体系并不能为科学的建立提供有效的范式。 一是追求专门化的倾向 二是追求实用性的倾向 令人难以满意的状况：

一方面，社会科学的专门化变成了一种学科间的分割、对立，原先具有某种统一性的社会科学却变成零碎的、互不联系的各个门类，这实际上是一种片面的专业化。

另一方面，社会科学在追求应用的时候，却将理论与实践割裂开来，企图脱离理论的指导去一味地迎合现存的社会需求。而社会科学

家并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的真实情况，因此，他们只能提出某些不痛不痒的建议，而且这些建议大多不切合实际。

问题：

公共学为什么首先在美国诞生？ （二）拉斯韦尔对科学范式的初步奠立 1、拉斯韦尔对科学的提出

1）1943年，拉斯韦尔就在一份备忘录中提到“科学”这一术语。

2）1950年，在与卡普兰合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书中正式使用了“科学”这一概念。3）1951年，拉斯韦尔与勒纳主编了《科学：范围与方法的新近发展》，在这一著作中，拉斯韦尔第一次对科学的学科性质、研究内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术界，人们普遍认为，《科学》的问世，是科学诞生的标志。

2、拉斯韦尔对科学的设想和规定

1）科学是关于民主的学问，它涉及个人的选择，必须以民主作为前提。

2）科学的目标是追求的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立可检验的经验理论。3）科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的分析模型必须在时间与空间上有明确的纪录。

4）科学具有跨学科的特性，它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系。

5）科学是一门需要学者和共同研究的学问，后者的实践经验对于科学的发展具有重要的意义。

6）科学必须具有“发展概念”，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立动态模型。

拉斯韦尔初步确立了科学的范式要素，使之有别于其他的学科及其研究，从而使得科学成为一门的学科。1951年的《科学》被称为公共学发展史上的第一道?°分水岭?±。

（三）德洛尔的继承和发展 1、背景

虽然拉斯韦尔在50年代初就指明了社会科学中的研究方向，但是此后的十几年里，除了在分析的定量方法及技术方面，特别是运筹学、系统分析、线性规划和成本-收益分析等方法及技术上取得一些成就之外，科学的学科建设并没有取得重大突破。

60年代中期以后，情况发生了改变，科学取得了突破性的进展，对此作出贡献的是德洛尔。

2、德洛尔的三部奠基之作 《公共制定检讨》（1968） 《科学构想》（1971） 《科学进展》（1971）

德洛尔充分肯定了科学的出现是一场，与传统的研究相比，现代科学具有自已特定的范式。

3、德洛尔对现代科学的规定

1）科学主要关心的是理解和改善全社会的发展，因此，它主要关注全社会的指导系统，特别是制定系统。科学的基本目标是更好的制定及产生更好的，它直接关注的并不是具体问题的内容，而是改进了的制定系统的方法和知识。

2）科学所研究的是公共制定的宏观层次，即地方的、全国的和的制定系统。制定系统的次级因素因其在系统中的作用而构成科学的主题。所以，科学处理个人的、团体的和组织的决策过程，并从公共制定的观点上看待它们。因而，科学与公共制定密切相连。3）科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。科学必须整合来自于各种学科的知识，构成一个集中关注制定的跨学科。它特别以行为科学和管理科学的融合为基础，但也吸收来自于其他相关学科的知识因素。科学一方面包含多元的因素，另一方面又是基本统一的。

4）科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在科学中，这两种研究的整合是通过把制定的改进作为最终目

标而取得的。因此，真实世界构成科学的主要实验室，而大部分抽象的科学理论的最终检验是看其是否对制定的改进有所贡献。然而，科学的发展在相当的程度上还是要依赖于抽象理论的建构。

5）科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源，努力提炼实践者不证自明的知识，并将高水平的制定者吸收进来作为科学建设的合作者。这是科学区别于当代常规科学（包括行为科学和管理科学）的一个重要的持征。

6）与当代常规科学一样，科学关心工具、规范的知识。但是科学对于“价值中立的科学”的困难是敏感的。它试图通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行为基础而对价值选择作出贡献。因此科学突破了当代科学与伦理学、价值哲学的严格界限，并将建立一种可操作的价值理论作为科学的一部分。

7）有条理的创造性构成科学各部分的一个重要的构成因素。因此，鼓励和刺激有条理的创造性乃是科学的一个主题和重要的方之一。

8）科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展，又强调未来的方面，以此作为制定的逻辑。9）科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。对于社会转变的条件以及指导变化的制定的强烈关注构成科学的基本模式、概念和方的前提条件。

10）科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共制定的贡献，但是科学明显地认识到超理性过程（如创造性、直觉、魅力和价值判断）和非理性过程（如深层动机）的重要作用。为更好的制定而探索改善这些过程的方法是科学的一个整合部分。

德洛尔的贡献在于在批判、继承和发展了拉斯韦尔关于科学的构想，使得公共学作为一门的学科最终得以建立。德洛尔的贡献被称为公共学发展史上的?°第二道分水岭?±。

二、研究基点的选择：过程

虽然拉斯韦尔和德洛尔确立了科学研究的基本范式和学科构架，但这些只是指导研究的基本战略，人们还必需寻找分析的基点，这个基点就是过程。

（一）拉斯韦尔对过程的划分 1956年《决策过程》提出七阶段模型

情报：引起决策者注意的与事务相关的信息是怎 样被收集并予以处理的？

建议：处理问题的那些备选方案是怎样形成和处理 的？

制定：普遍的规则是如何颁布的（谁？怎样颁布？）？ 适用：由谁决定特定的行为是否违反规则或法律，并要 求对规则和法律加以遵守？

行使：法律和规则实际上是怎样运用和实施的？ 评价：是如何实施的？怎样评价的成功与失 败？

终止：最初的规则与法律是怎样终止的，或经修改以改 变的形式继续存在？

（二）加里﹒布鲁尔(G a r r y D.B r e w e r)的6阶段模型 1974年提出的一个派生流程 创始：确认问题、提出解决方案

估价：对备选方案进行评估（风险的、经济的和规 范的评估），排除不可行方案，缩小选择范围。 选择：在备选方案中选择，或形成一个综合的新方案。 执行：执行方案。

评估：对过程进行评价。

终止：根据评估的结论对进行终止。

与拉斯韦尔相比，布鲁尔的六阶段模型在阶段的分解上更加规范与具有操作性。同时，布鲁尔认为过程并不是一个单向度的从开始到结束的过程，而是一个不断循环的过程。

（三）拉斯韦尔和布鲁尔的贡献

1、从概念角度和操作角度为界定公共过程提供了一个方法。 2、尽管各个阶段之间的边界并不清晰，并且可以相互融合，但每一个阶段都有着各自的特点、风格与过程。

这表明，每个阶段都有其存在的价值。

3、拉斯韦尔和布鲁尔确立了以后被科学家采用的大部分研究议程。

拉斯韦尔和布鲁尔关于过程阶段分解的方法，被称为“过程阶段论”或者过程的“阶段启发法”，或者过程的“阶段启发模型”。

（四）后来的过程阶段分解

安德森（1979，《公共决策》）：1）问题的形成；2）方案的制定；3）方案的通过；4）的实施；5）的评价

琼斯（1984，《公共研究导论》）：1）问题确认；2）形成建议；3）决策过程；4）选定；5）执行；6）评估

瑞普利（R a n d a l l R i p l e y）:1）议程设定；2）目标与计划的形成与合法化；3）计划执行；4）对执行表现和影响的评估；5）对和计划未来的决定。同时指出，过程可能在任何一个阶段终止，也可能被缩减，但同时也可能任何一点时间重新进入。

我国的学者的划分

陈庆云：问题的构建、方案的制定与通过、公共的实施、公共效果的评价。

张国庆：问题的形成(包括公共问题的认定、创立议程、形成决定)、规划、执行与评估(包含终结)

张金马：问题的确认、规划、合法化与采纳、执行、评估、终结。

陈振明：制定、执行、评估、监控、终结 第二阶段（1980年代至1990年代末） 特点：

科学传统的进一步发展

过程阶段论的竞争性理论框架的出现

一、科学传统（拉斯韦尔-德洛尔）的进一步发展与对过程各阶段研究的不断充实

（一）背景

1、科学发展的挑战

1）对拉斯韦尔-德洛尔科学范式的批判 批判之一，是分析，还是意识形态？

特瑞布在美国《哲学和公共事务》杂志（1972年第2卷)上发表论文《科学：分析还是意识形态》，他认为由拉斯韦尔与德洛尔所主张的科学只是一种意识形态，而不是科学，应当用分析来取代科学。

批判之二，构建大一统的知识体系是否可行？

建构一门大一统的新知识体系的尝试，使科学陷入了危机。 2）分析的兴起 （二）德洛尔的贡献

1、发展一个更具现实性与普遍性的政 策科学框架；以及2、应对科学研究中 的挑战。

（三）德洛尔（1986）《逆境中的制定》

1、提出制定的一般条件：逆境是制定的普遍条件和现实特征，逆境对的制定具有约束作用，

制定是逆境之下的制定。

1）制定条件的三种纯类型：繁荣、逆境和灾难。逆境实质上是一种紧张状态。

2）德洛尔把逆境作为制定的一般条件。 2、逆境的一般化命题

1）逆境十分复杂，也就是说，包括许多相互作用、无法明确地简化为几个原因的能动因素。

2）根据现有的备选方案，大多数困境似乎都是难以摆脱的。这是不可避免的吗？也就是说困境在本质上就是“不可解决

的”吗？在多大程度上这是一个持久的还是暂时的制定缺陷问题？对此现在还没有答案。

3）部分困境是统治机制外生的，由社会、技术、经济、文化等各个方面的因素造成；另一部分困境是统治机制内生的，例如与政治的主要特点关；还有一部分困境是超社会的，其性质具有多国性和全球性。

4）目前对逆境的归类受到世界观的严格制约。 3、逆境的产生原因

1）问题的转变和跃迁：问题性质的变化使得人们对传统的规范、假设、习惯和原则以及大政方针产生怀疑。

2）政治基础的侵蚀： 超验正当性的消失 缺乏敌人 武力垄断减少 信誉降低 政治资源 政治经济综合症 3）缺乏可靠的指南

4、对逆境的主要初始反应模式

1）决策系统中对逆境概念的形成：否认、简单化、客观外化以及认知图式保持一致。

2）影响政治公众心目中逆境概念的尝试：降低期望、自我指责、客观外化。

3）逆境常规化。 4）逆境美化。

5）名义性和表现性行动主义。 6）制定责任的再分配。 7）渐进主义和偶发性跃变。 8）大规模的行政改革。 9）削减公共开支。

10）复活的或新的神学。 11）非教条性革新。 5、几种不常见的反应

1）很少会有高层的制定者会放弃权力或或采取停止不干的态度；

2）在民主国家，还没有采取应急制度，很少会采取措施加强的合法权力以便应付日益沉重的逆境；3）寻找替罪羊。

4、应对逆境的原则 1）社会改造原则 2）临界质量原则 3）有选择的激进主义原则 4）准备承担风险，避免万一原则 5）产出价值优先原则 产出价值与形式（程序）价值 6）能动乃至强制原则

5、高质量制定的具体要求：

诊断、议程安排、备选方案创新、广阔的视野与长远的眼光、复杂情况的处理、模糊的复杂化处理、应用社会科学、集中社会力量、危机决策、强大而受制约的统治、事业家、悲剧性抉择、执行指导、执行机构的改革、精英的素质与发展、公众启蒙、思想的多元化、及时的学习、元的制定和统治方式的重建等。

6、科学需要突破 十四项改变：

1、为制定和科学提供哲学与思想基础； 2、加强历史和比较的认识； 3、现实主义的处理实际； 4、探求宏观理论； 5、范式批判； 6、探讨范式创新；

7、探讨元制定及统治方式的重建；

8、考虑制定改进的方法； 9、探讨制定的输入； 10、扩大学科基础； 11、发展的方法； 12、方和技术； 13、避免过于分散；

14、加强和提高教育和培训以及采取坚韧的态度。 （三）对过程各阶段研究的不断充实 制定、执行、评估、终止 二、过程的竞争性解释范式：

对过程阶段理论的批判及解释范式的重建 （一）金登的多源流分析模型

（二）萨巴蒂尔与史密斯的支持联盟框架 （三）特鲁、布赖恩和特纳的间断-平衡理论 （四）过程的制度经济学视角 第三阶段（二十世纪90年代以来）

新困境、民主的回归与与科学传统中研究转向

这一时期与科学传统的发展关系最为密切的是两个问题，一个是民主价值的回归，另一个是科学传统在新的时期又遇到了发展困境。前一个问题与建立一门民主的科学的要求有关，而后一个问题则暗示着科学传统正在失去一些学科基础。

民主价值丢失的原因（德利翁的归纳）：

“第一，一些人认为除了“混日子”外没有做更多的事情，并强调的渐进方法可以平衡可能发生的任何规范性要求；

第二，还有人认为定量方法在本质上是价值缺位的，因此不会关注伦理或者价值问题，对杜威实用主义、韦伯式官僚制以及实证主义的信任又强化了这一假设；

第三，相当数量的分析家认为价值是被制定者排除在外的领域，进入这一领域的分析家也是不被承认的。”

（P e t e r D e L e o n.T r e n d s i n p o l i c y s c i e n c e s r e

s e a r c h:d e t e r m i n a n t s a n d d e v e l o p m e n t s.E u r o p e a n J o u r n a l o f P o l i t i c a l R e s e a r c h,1986,14:3-22.）

民主的回归：

随着人们对实证主义研究方法弊病认识的深入和批判的进展以及后实证主义研究的广泛进入，民主价值才重新得到强调并回到科学传统的中心位置上来。因此对于科学传统的研究者来说，一

个重要的任务就是重新声张民主对于科学的重要意义，使民主的价值得以回归；另外一个重要任务是寻找和塑造民主的科学的“概念抓手”，这个抓手就是公民参与。

比如：德利翁在1994年的《重塑科学》一文中，更把发展一个更加民主或更具参与性的程序作为实现拉斯韦尔式科学目标的三大措施之一。（D e l e o n P.R e i n v e n t i n g t h e P o l i c y S c i e n c e:T h r e e S t e p s

B a c k t o t h e F u t u r e.p o l i c y s c i e n c e,1994,27:77-95.）

瓦格尔：“民主的科学概念只有当公民们作为公共的最后掌管者在制定过程中说出他们的声音时才是有意义的。”（U d a y a W a g l e.T h e p o l i c y s c i e n c e o f d e m o c r a c y:T h e i s s u e s o f m e t h o d o l o g y

a n d c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n,P o l i c y S c i e n c e s,2000,33:207-223.）

新困境

第一，批评者认为科学的可信度是有问题的。

第二，科学的学科性质依然受到质疑，认为它并没有一个清晰的学科特征。

第三，甚至有些学者认为科学传统的可持续性也是不容乐观的。

研究的三大转向：

第一个是实证主义向后实证主义的转向，实证主义的主导地位被动摇，越来越多的研究者开始采用后实证主义的研究方法以及更加多

元化的研究方法。

第二个是科学传统向民主传统的转向。与第一个转向有关，民主的价值重新回到科学传统的中心位置，与之前研究者注重科学的科学价值不同，现在的研究者更强调科学的民主价值及其实现途径。

第三个是知识目标的转向。虽然科学的目标是产生有用的社会相关知识，但对于产生什么样的知识，现在的研究者们显然有了不同于以往的见解。拉斯韦尔原初设想的知识是建立在实证主义基础之上的，而现在的一些研究者则认为基于定量分析和严格的数据调查基础之上的知识对于问题的解决来说是不可靠的。早在1991年布伦纳就指出，科学的未来将更少的取决于它对自然科学模式的坚持和它在经验上产生可以证明的真理的能力，而更多取决于它以直接的追问服务行政和政治界知识需求的能力。

第二条主线分析 拉斯韦尔

科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的分析模型必须在时间与空间上有明确的纪录。（《科学（1951））

过程的知识与过程中的知识。（《科学展望》，1971）

把学家界定为那些“关注掌握公共和市政的秩序中启发性决策技巧的人”（c o n c e r n e d w i t h m a s t e r i n g t h e s k i l l s a p p r o p r i a t e t o e n l i g h t e n e d d e c i s i o n i n t h e c o n t e x t o f p u b l i c a n d

c i v i c o r d

e r）。这个“技巧”就是分析领域的主要内容。（《科学展望》（1971））

德洛尔也强调了科学的应用取向：

科学的焦点主要有：分析、备选方案创新、重大

（基本）、评估和反馈、重大的改进等《科学的冒险》（1971）

《逆境中的制定》（1986）同样也强调了科学在方法和技术上的发展。

一、分析传统的兴起 （一）社会背景

1、新的分析机构、分析技术和模式的大量涌现。

2、现实生活中分析活动的发展，促使学者从理论的高度对分析进行概括。

3、大量的分析专家为分析研究的出现和发展提供了人力上的支持。

（二）学科背景

1、学科发展的规律：从宏观的学科架构到具体的操作应用。 2、分析本来就是拉斯韦尔—德洛尔科学传统的一个组成部分

3、科学研究中存在一种应用性研究取向。 4、人们对拉斯韦尔-德洛尔科学传统的批判。 （三）查尔斯.E2林德布洛姆的推动

1953年对全面理性的批判，并提出“渐进主义”的主张（《政治、经济和福利》，）

1958年，林德布洛姆在《美国经济学评论》杂志上发表了题为《分析》的论文，将分析界定为是将定性与定量研究结合起来的一种渐进式的决策模型。

1959年，林德布洛姆在美国《公共行政管理评论》杂志上发表了《“竭力对付”的科学》一文，将分析概括为两种方法：完整的理性方法和连续有限比较法，进一步完备了分析这一概念。

1963年，在《决策的战略》一书中，他把传统的理性模式称为“全面分析”，把自己的决策模式称作“连续渐进主义”。

1965年，在《民主的智慧》一书中他又把他的方法称作“党派的相互调适”。

1979年，又在《公共行政学评论》上发表《尚未达成，仍需调适》一文对其决策思想进行辩护和补充。

二、什么叫分析？（名词解释）

奎德：分析是应用研究的一种形式，旨在获得对社会技术问题的更深刻的了解，并提出更好的解决办法。分析试图利用现代科学技术去解决社会问题，寻求可行的行动过程，产生信息，排列有利证据，并推导出这些行动过程的可能结果，以便帮助决策者选择最优的行动方案。

邓恩：分析是一种应用性的社会科学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变相关信息，以便政治组织解决问题。

小麦克雷：分析可以定义为，凭借推理和证据的运用，在一组备选方案中选择出最好的。

人们关于分析含义的看法存在一致性：

它是一种关于实践的社会应用型的学科，通过使用各种研究方法和技术以产生和传输关于问题的信息和知识，以帮助更好的解决问题。

在总体上看，分析是关于制定、执行直至终结过程中的知识运用问题，但目前人们关于分析的研究主要集中在制定环节，在评估的研究上有较大的进展。

三、学科意义：的科学研究范式

与拉斯韦尔、德洛尔所确立的科学传统不同，分析不再将一般性的选择理论、人类社会的发展问题以及系统的改进作为自己的研究对象，而是关注解决具体的问题。与之相对应，分析方法和技术居于研究的核心地位。就学科性质而言，分析不再是一门统一的社会科学，而是一个应用社会科学。

正确看待科学与分析的关系

分析不是对科学的替代和超越，而是对科学在应用领域的进一步发展，是在科学内部发展起来的社会应用学科范式。

四、分析发展过程中的方争论

（一）两种相互争论的路径（林德布洛姆的归纳）

1、综合路径（s y n o p t i c） 1）特征：

以系统分析为元理论，以统计经验主义为方，以价值最大化作为决策标准。

2）实质上是完全理性决策模式 a.面对一个存在的问题；

b.一个理性的人首先澄请他的目的、价值或目标，然后在头脑中将这些东西进行排列或用其他方法加

以组织；

c.然后列出所有可能达到他目的的重要手段； d.并审查每项可供选择的会产生的所有重要后果； e.这时他就能将每项的后果与目的进行比较； f.最后选出其后果与目的最为相称的。 2、反综合路径（a n t i-s y n o p t i c） 1）特征：

强调综合路径的不可能性，以多元主义为元理论，以脉络背景和案例分析作为方，以社会合理性为决策的标准。

2）没有形成统一的共识

①达尔和林德布洛姆对全面理性的批判，并提出?°渐进主义?±的主张（《政治、经济和福利》，1953）

②西蒙和马奇的?°有限理性?±模式 渐进主义的主要内容

1、按部就班。林德布洛姆认为决策过程只是决策者根据过去的经验对现行的修改过程，而非剧烈的变

动过程。林德布洛姆说，“按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许看来不像个英雄人物，但却是个正在清醒地认知到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。”林德布洛姆把决策过程看成一个按部就班的过程，要求决策过程的连续性。

2、积小变化为大变化。的变化是一个渐进的过程，看上去变

化缓慢，但是不停的改变则可以积小变化

为大变化，实际的速度大于一次大的变革。在林德布洛姆看来，渐进决策要求通过一点点的变化从而实现根本变革的目的。

3、稳中求变。在林德布洛姆看来，上的剧烈变化是不可取的，它会导致社会的不稳定，往往欲速则不

达。为了保证决策过程的稳定性，就要在保持稳定的情况下经由一系列小的变化实现大的变化。

（二）争论的结果

在60年代，综合路径占优势，但到后来反综合路径成为主要的分析路径。