实务 ｌ ｜ｌ ｌ｜ ｌ ： ｜ ｜ｌ ２０１１年ｌ５ ｌ ｉ｜ 基层财政监督的实践与思考 一郑家毅 国的县（市、区）级财政监督专职机 构，大部分成立于１９９７年以后。县 级财政监督机构成立十多年以来，认真履 行职能，为保证财政的落实、财政资 金的安全，维护财政经济秩序起到了重要 作用。从十多年的基层监督实践来看，有 可喜的成效，也有不容忽视的问题和困 难，需要我们冷静分析、理性思考。 一监控、事后专项检查相结合。贯穿于财政 运动的全过程。特别是事前审核调查和事 中跟踪监控，是属于过程中的监控，它在 违法行为发生前介入，并及时纠偏，具有 相当鲜明的防范功能．形成了财政违法行 为的“第一道防线”，这是财政监督与社会 监督体系中其他形式监督的显著区别和 魅力所在。其他形式的监督往往是事后监 督为主．偏重于对已形成事实的违法违纪 事项的事后查处与惩罚，起不到事前、事 、基层财政监督的特色 （一）基层财政监督是财政的“末梢神 经” 中的预防作用。特别是县、乡财政，处于财 政工作的最底层、财政资金使用的最终 端、财政执行的最末端，这种财政监 国家财政为实现其资源配置、收入分 配、发展稳定经济的基本职能，需要省、 市、县、乡各级财政部门逐级贯彻落实，在 这个庞大的组织系统中，县、乡级财政处 于最基层．国家财政收入的筹集、财政支 出的安排、国民经济监督管理和宏观 等需要基层财政去执行，执行情况到 督与财政管理紧密结合，使得基层财政监 督的面较宽，“第一道防线”更长、更坚固。 （三）基层财政监督是就近就便的“经 济卫士” 由于财政监督与财政管理同步进行， 紧密结合，这就为基层财政监督就近就便 提供了其他执法部门不可比的优势。从财 政收入监督来看．税收收入解库情况基层 底如何，需要基层财政通过日常管理和监 督去衡量。整个财政监督系统好比是财政 的“神经系统”，基层财政监督就是“末梢 神经”，只有通过大量的基层财政监督 “末梢神经”去感应这些信息并及时反馈 到“大脑”．“大脑”才能进行全面系统的分 财政反映最直接，掌握动态最及时，非税 收入实行了“收支两条线”，全额纳入预算 管理，并且基层财政可以以票控管；从财 政支出监督来看，基层财政在部门预算编 析，客观评价绩效，实施科学决策。 （二）基层财政监督是财政违法行为 的“第一道防线” 制、预算执行、预算调整全程介入，专项资 金的拨付时间、数额、用途以及相关的政 策规定，基层财政掌握得最全面；从单位 财政监督将事前审核调查、事中跟踪 强 誊 ｌ＿０ ｔ ２０１１年ｌ５ ００ｌ ｇ ０ ０■ ｔ ｜ 实务 起，使得一些财政违法行为逃避财政监 督的处理处罚。 财务信息来看：基层财政实行了国库集 中支付，且各单位的银行账户开设由财 政审批，会计信息基层财政掌握得最具 体。特别值得一提的是，涉农资金、社会 保障资金等各类专项资金，需要基层财 政发到千家万户或每个享受对象。基层 财政在这些收、支、管的过程中，第一时 间掌握相关信息，所以，基层财政监督 是就近就便的“经济卫士”。 意见。基层财政监督的客体就是那么多 基本固定的部门和单位，这些部门、单 （二）财政监督地位低、手段软，惩 戒作用难发挥 从财政监督执法的主体来看：目 位大都同财政部门一样，行政级别是对 等的，如果在实施处理时，不考虑被检 查部门的意见，“树敌”过多，财政的工 前．县级财政监督机构普遍作为财政局 的内设机构，有的是分局、有的是局属 作、财政部门的形象建设就会受到一定 的影响。三是共性问题难处理。俗语说， “法不责众。”基层的一些共性问题绝大 业务科室。不具备执法主体资格，无法 单独行文、无权下发处罚意见。由于位 部分事出有因，合情合理，但不合法。如 果处理，就都要处理，否则失去了公平。 如果不处理．不管是羁束裁量还是自由 裁量的财政执法行为，执法的主体本身 就违了法，也应追究法律责任，财政监 督处于两难境地。 （四）财政内部监督比较薄弱，有效 二、基层财政监督的困惑 （一）财政监督与财政管理脱节，互 补作用难发挥 置低．在具体进行财政违法行为处理处 罚时，对一般违法行为怎么处理、对严 重违法行为怎么移送，要顾及到多个层 财政监督与财政管理，它们既有相 同之处，又有不同之处。不同之处主要 体现在财政监督属于行政执法，必须严 面的意见；从财政监督的依据来看：主 要执行三个层次的法规。一是立法机关 制定的有关法律，如《预算法》、《会计 格依据法律、遵循一定的原则、按照一 定的程序进行。 从理论上讲，财政监督实施的主体 是财政部门。包括各级财政部门的专职 财政监督机构和其他业务机构。财政监 督贯穿于财政管理的全过程，监督与管 理同步进行．相辅相成，财政监督促进 法》、《税收征收管理法》等。二是 颁布的行规，如《财政违法行为处 开展难度较大 基层财政内部监督的对象是县本 级财政，仅就这项工作，从行政级别和 隶属关系上讲，属于下级监督上级或是 罚处分条例》、《事业单位财政规则》。三 是财税主管部门颁布的规章，如 财政部颁布的《关于行政性收费、罚没 同级监督同级，即使明确内部监督检查 由财政部门“一把手”负总责，在具体工 收入实行预算管理的规定》等。涉及约 束财政监督执法行为的“程序法”很明 晰，涉及财政监督执法处理处罚的“实 作中，也很难排除干扰，这种小马拉大 车的结果使内部监督检查大打折扣。近 几年，我国财政系统违法事件时有发 财政管理的完善，而有效的财政管理为 财政监督提供更好的环境。财政部门的 各业务机构主要负责日常财政管理，发 现的薄弱环节和“风险点”及时反馈到 体法”较模糊。虽然《预算法》、《预算法 实施条例》、《会计法》等有关法律法规 对财政部门履行监督职能作了一些规 定，但是并不系统。而且这些法律都有 其自身独特的调整对象，对财政监督仅 限于原则性规定，财政监督的处罚标准 也不科学。 财政监督的权威性和震慑力来源 于处理力度和打击效果，由于财政监督 生，严重影响财政部门的形象，这和财 政内部监督不力不无关系。 （五）人少事多、缺乏激情。监督工 作难作为 财政监督专职机构，财政监督专职机构 通过开展重点检查或专项检查。并依法 处理处罚，可以大大地促进财政管理。 因此说，没有监督的管理．是低效的管 县级财政监督机构人员配备较少。 业务骨干更少。每年要围绕上级财政监 督主管部门安排的重点检查、专项检 查，还要完成县本级的财政监督检查计 划以及上级领导安排的其他工作任务， 理，而没有通过管理反馈信息的监督， 同样是低效的监督。 在基层财政监督实际工作中，财政 执法地位不高，又缺乏有力手段，同类 问题常常屡查屡犯，既不利于维律 的严肃性，又助长了违法者的侥幸心 监督与财政管理严重脱节。基层财政部 门的各业务科室重拨款、轻监管的现象 工作量大，任务重。同时，基层财政监督 是一个“冷门”、也是一个易“得罪人”的 职业，时间长了，干部对工作缺乏应有 的热度，特别是县级机构改革后，很多 地方的财政监督干部的身份是“参照公 务员管理”，人员定编定岗，不能合理流 动。此外，财政监督的地位、作用．没有 不同程度地存在，即使在预算编制、预 算执行，以及专项资金的拨付使用中发 现了问题，也不可能及时将信息反映到 财政监督专职机构。还有人认为财政监 督是专职机构的事，事不关己，高高挂 理，基层财政监督的惩戒作用还远未发 挥。 （三）干扰因素多、实施处理难 一是人情因素多。领导、同事、同 学、亲戚打招呼，难以招架。二是单位的 实务 得到社会的广泛认同．衡量财政监督工 作好坏，仍或多或少地用罚了多少钱、 室要明确“监督联络员”。业务上由县财 政监督专职机构负责指导，形成区域监 督网络。二是监督与管理紧密结合。大 前提是，财政监督专职机构和业务机构 ２０ｌ１年ｌ５ 策、重点的财政专项资金、敏感的行业 部门开展有针对性的监督检查，并进行 系统的汇总，将详细的基础数据和详实 的问题上报给相关部门和领导，为领导 检查了多少单位来衡量，在这样一个背 景下，基层财政监督工作很难出成绩。 三、基层财政监督的理性思考 为了进一步加强基层财政监督工 都有财政监督和财政管理的共同职责。 但在实际工作中有所侧重：财政部门的 各业务科室主要侧重于日常财政管理。 在财政收支管理活动中。发现问题及时 纠偏，把违法行为消灭在萌芽状态，并 将相对人的薄弱环节和“风险点”及时 反馈到财政监督专职机构；财政监督机 构负责拟定财政监督制度，牵头拟定并 组织实施年度监督计划，并对预算管理 科学决策提供完整的依据。三是查处个 案，以震慑为主。坚持处理人与处理事 相结合，对性质严重，触犯法纪的，坚决 按程序按规定移送监察机关、司法机关 作，财政部在２０１０年先后下发了《关于 加强财政监督基础工作和基层建设的 若干意见》、《关于切实加强县乡财政监 督工作的通知》，这是做好基层财政监 督工作新的契机。结合基层实践，笔者 认为，基层财政监督还应在以下几个方 面着力。 进行打击处理。实践证明，财政监督将 处理人与处理事相结合。可以极大地提 高“警示”作用。 （四）加强财政监督的成果利用 一是监督成果要为整改服务。要让 （一）基层财政监督专职机构主职 由上一级派出 机构履行日常监督、管理职责进行再监 督。建立高效顺畅的工作协调机制和信 息共享制度，形成相互协调、紧密衔接 的综合监管机制。三是整合力量。县级 财政部门绝大部分设有国有资产监督 管理、非税收入管理、会计管理等职能 被检查单位知道有哪些问题、错在哪 里、应该怎样纠正。二是监督成果要为 财政管理服务。及时将财政监督信息反 建立一个专门的、权威的财政监督 机构是实施有效监督的前提。在财政监 督检查中，被检查部门、单位都有可能 追求利益最大化：有的项目在申报时就 有“水份”，有的专项资金改变用途经过 部门，在具体操作上。要整合内部执法 力量。完全可以将这些监督内容列入一 个计划。财政监督专职机构派人参与专 当地认同，有的资金挪用经过领导 同意。这些问题在基层带有一定的普遍 性。财政监督如何认定？部门的一些违 法行为和当地财政部门有着千丝万缕 项检查，一头对外．避免重复检查。 （三）找准位置。突出重点 的联系，如何公正公平地处理？这些问 题仅靠要求财政监督干部铁面无私、从 严执法是不够的，需要从财政监督机构 设置层面去考虑。理想的机构设置是， 在目前我国财政监督体系尚未构 馈给财政部门相关领导和对口科室，以 便有针对性地采取措施加强管理。三是 监督成果要为领导决策服务。采取“财 政监督信息”、“要情专报”、典型案例分 析、监督信息公示等多种形式将财政监 督的成果反映上去，扩大影响面，提升 影响力，促进各项工作。 （五）在用人机制上给力 建成熟的情况下，基层财政监督的问题 很难在短期内得以解决。基层财政监督 干部不能等待观望，要立足现有位置， 突出工作侧重点。—．是突出特色，以 “防”为主。新时期财政管理模式主要是 “预算编制、预算执行、监督管理”互相 协调、互相制衡，主要特色是就近就便 监督，以预防为主。在部门预算编制时 上一级财政监督专职机构向县级派出 专职监督干部。并与县级财政监督专职 机构合并办公。事实上，部向省派、省向 市（州）派已有成功通行做法，再延伸一 级，市（州）向县级派，完全可行。同时， 县级财政监督机构主职由上级财政监 督机构派出。这样，许多问题就迎刃而 解了。 切实把会用财会知识查账、会准确 用法律法规找问题、会撰写财政监督公 文、会用电脑办公的“四会”干部放到财 政监督岗位，并保持干部的合理流动， 要参与，重大决策要告知，专项资金的 拨付要留网络端ＩＺ：ｌ，确保知情权、查询 权。在一个区域内，财政违法行为发生 （二）整合力量。构建“大监督”格局 一越少，恰恰说明当地的财政监督作用发 挥得越好。二是围绕中心，以“参”为主。 基层财政监督要根据不同时期当地政 坚持正确的用人导向，对财政监督工作 业绩突出的要予以重用，或者职务高 ●是扩大基层财政监督网络。各乡 镇财政所均要成立“财政监督检查组”、 县级财政部门具有预算管理职能的科 配。★ 府、财政的工作中心，围绕重大财经政 （作者单位：湖北省大悟县财政监督局） ０
