第２３卷第１２期２００９年１２月中国土地科学ＣｈｉｎａＬａｎｄＳｃｉｅｎｃｅｖ０１．２３Ｎｏ．１２Ｄｅｃ一２００９数量质量并重管理的耕地保护研究陈桂坤Ｌｚ，张蕾娜Ｌ２，程锋１，２，郧文聚１，２（１．４－＋－资源部土地整理中心，北京１０００３５；２．国土资源部土地整治重点实验室，北京１０００３５）摘要：研究目的：研究中国耕地保护的现状，构建数量质量并重的耕地保护体系。研究方法：文献资料法和因果分析法。研究结果：（１）中国耕地保护的现状是耕地面积逐年减少、等级不高、分布细碎、后备资源少；（２）数量质量并重管理的耕地保护体系是严守耕地红线、提升耕地等级、稳定耕地布局、严格耕地占补。研究结论：农用地分等成果是耕地质量保护的有力技术支撑。关键词：耕地保护；基本农田；农用地分等；按等级折算中图分类号：１７３０１．２１文献标识码：Ａ文章编号：１００１—８１５８（２００９）１２－００３９－０５ＣｕｌｔｉｖａｔｅｄＬａｎｄＰｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｉｅｓＲｅｅｘａｍｉｎｅｄ：ＰａｙｉｎｇＥｑｕａｌＡｔｔｅｎｔｉｏｎｔｏＣＨＥＮＱｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅａｎｄＱｕａｌｉｔａｔｉｖｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔＷｅｎ－ｊｕｌ。Ｇｕｉ－ｓｈｅｎｌ乞ＺＨＡＮＧＬｅｉ－ｎａｎ，ＣＨＥＮＧＦｅｎｇ比，ＹＵＮ（１．ＬａｎｄＣｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎＣｅｎｔｅｒ，ＭｉｎｉｓｔｒｙｏｆＬａｎｄａｎｄＲｅｓｏｕｒｃｅｓ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００３５，Ｃｈｉｎａ；Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００３５，Ｃｈｉｎａ）２．ＫｅｙＬａｂｏｒａｔｏｒｙｏｆＬａｎｄＲｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ＭｉｎｉｓｔｒｙｏｆＬａｎｄａｎｄＡｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｐｕｒｐｏｓｅｏｆｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｓｔｏｒｅｅｘａｍｉｎｅｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎａ’Ｓｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄａｔｔｅｍｐｔｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈａｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎ，ａｎｄｓｙｓｔｅｍｗｈｉｃｈｐａｙｉｎｇｅｑｕａｌａＲｅｎｆｉｏｎｔｏｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅａｎｄｑｕａｌｉｔａｔｉｖｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎ．Ｍｅｔｈｏｄｓｅｍｐｌｏｙｅｄｉｎｃｌｕｄｅｌｉｔｅｒａｔｕｒｅｒｅｖｉｅｗｉｎｇａｎｄｃａｕｓａｌｉｔｙａｎａｌｙｓｉｓ．Ｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｉｎｄｉｃａｔｅｄｔｈａｔ：（１）ｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎａ’Ｓｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎｈａｓｆｏｕｒｃｈａｒａｃｔｅｒｓ，ｗｈｉｃｈａｒｅｔｈａｔｔｈｅｔｏｔａｌａｍｏｕｎｔｋｅｅｐｓｒｅｓｏｕｒｃｅｄｅｃｒｅａｓｉｎｇａｎｎｕａｌｌｙ，ｔｈｅａｖｅｒａｇｅｇｒａｄｅｉｓｓｔｉｌｌｌｏｗ，ｔｈｅｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｉｓｆｒａｇｍｅｎｔｅｄ，ａｎｄｔｈｅｍａｒｇｉｎａｌｌａｎｄｉｓｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔ．（２）ｔｈｅｐｒｏｐｏｓｅｄｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍｔｈａｔｐａｙｉｎｇｅｑｕａｌａｔｔｅｎｔｉｏｎｔｏｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅａｎｄｑｕａｌｉｔａｔｉｖｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｉｎｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｎｃｌｕｄｅｓｆｏｕｒａｓｐｅｃｔｓ，ｉ．ｅ．，ｎｏａｂａｎｄｏｎｉｎｇｏｆｔｈｅＳＯ—ｃａｌｌｅｄ“１．８×１０８ｍｕ’’ｒｅｄｌｉｎｅｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎ，ｉｍｐｒｏｖｉｎｇｔｈｅｇｒａｄｅｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄ，ｎｏａｒｂｉｔｒａｒｉｌｙｒｅａａｊｕｓｔｉｎｇｔｈｅｚｏｎｉｎｇｏｆｌａｎｄｒｅｓｏｕｒｃｅ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙｔｈｅｐｒｉｍａｒｙｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄ，ａｎｄｓｔｒｉｃｔｌｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇｔｈｅｐｏｌｉｃｙｏｆｂａｌａｎｃｉｎｇｔｈｅｏｃｃｕｐａｔｉｏｎａｎｄｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎｏｆｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄ．ＩｔｉＳｃｏｎｃｌｕｄｅｄｔｈａｔｔｈｅｒｅｓｕｌｔｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｌａｎｄｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎｉｓａｎｅｆｆｅｃｔｉｖｅｔｅｃｈｎｉｃａｌｓｕｐｐｏｒｔｆｏｒｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｑｕａｌｉｔ）ｒｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄｌａｎｄｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎ；ｐｒｉｍａｒｙｆａｒｍｌａｎｄ；ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｌａｎｄｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ；ｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎｂｙｇｒａｄｅ收稿日期：２００９—０８－０５修稿日期：２００９—１１－２３基金项目：国土资源部公益性行业科研专项经费项目“全国统一的按等级折算技术与标准研究”（２００８１１１０６）。第一作者：陈桂坤（１９７７一），女，山东东明人，硕十，工程师。主要研究方向为土地评价、耕地保护等。Ｅ－ｍｉｎｉ：ｇｕｉｓｈｅｎ＠１２６．嗍通讯作者：郧文聚（１９６２一），男，河南南阳人，副主任，研究员。主要研究方向为农业工程、土地整理、土地评价等。Ｅ一耻Ｉｉｌ：ｙｌ｜ｎｗｅｎｊｕ＠啷．ｓｉ咀。咖万方数据 中国土地科学２００９年１２月第１２期１耕地保护现状１．１耕地面积逐年减少（１）耕地总面积减少。２００１年，中国耕地面积为１９．１４×１０ｓ亩，２００８年，耕地面积为１８．２６×ｌＯｓ亩，７年间，中国耕地净减少Ｏ．８８×１０８亩（８８００×１０４亩）。据统计，“七五”、“八五”、“九五”、“十五”期间耕地净减少量分别为５３３３×１０４亩、４９３３Ｘ１０４亩、７２６１×１０４亩、１１３８０×１０４亩，共计２８９０７×１０４亩【１１。２００３年，中国深入整顿和规范土地市场秩序，全面清理各类开发区，暂停半年审批农用地转非农建设用地，耕地数量减少的趋势得到遏制，但每年因经济建设占用耕地的数量仍达３００×１０４亩左右，耕地面积减少不可避免。中国耕地减少的原因主要有４个，一是建设占用，二是灾毁耕地，三是农业结构调整减少耕地，四是生态退耕。根据２００１年到２００８年《国土资源公报》数据，８年间，中国建设占用耕地４１９．４４Ｘ１０４ｈｍ２，灾毁耕地６８．０１×１０４ｈｍ２，农业结构调整减少耕地１３９．４×１０４ｈｍｚ，生态退耕５８５．５２×１０４ｈｍ２，共减少耕地１２１２．３７×１０４ｈｍ羽。（２）耕地面积隐陛减少。农用地分等成果在全国测算并确定了５２片耕地集中分布区域，耕地面积约１０亿亩，其中６亿亩可灌溉。中国８３个５０×１０４人口以上的大中城市中有７３个分布在这５２片耕地集中分布区域内，其中还分布有１０００多个县城【１ｌ。中国最强劲的经济发展区域与最需要保护的集中连片的优质耕地分布区域在空间上重叠，形成面对面的冲突。这些区域经济建设占用的多为优质耕地，而补充的耕地则分布比较零散，从而在一定程度上加重了耕地的细碎化和耕地整体质量的降低，造成耕地面积的隐性减少。１．２耕地等级不高（１）耕地等级总体偏低。１９９９年开展的新一轮国土资源大调查将农用地分等定级估价列入土地资源监测调查工程，在全国逐步部署开展。历时１０年，全国农用地分等工作已经完成。从全国农用地分等（耕地）成果可以看出，中国耕地质量总体偏低。全国农用地（耕地）划分为１５个等别，１等农用地质量最好，１５等最差。其中以７—１３等农用地为主，占全国农用地评定面积的７８．１０％。采用等别面积加权法，计算得到全国农用地（耕地）平均等别为９．８０等。与平均等别相比，高于平均等别的ｌ一９等地占４２．９５％，低于平均等别的ｌｏ—１５等地占５７．０５％。将全国农用地（耕地）按照ｌ一４等、５—８等、９—１２等、１３—１５等划分为优等地、高等地、中等地和低等地，优等地占全国农用地（耕地）评定总面积的２．６７％；高等地占２９．９８％；中等地占５０．６４％；低等地占１６．７１％。（２）补充耕地等级低。通过实施耕地占补平衡制度，中国耕地总量保持相对稳定，但是补充耕地的质量令人担忧。根据山西、浙江、福建、海南、宁夏５省区补充耕地按等级折算试行工作成果可以发现，２００８年度５省区７８个建设用地试行项目中，补充耕地等别高于占用耕地等别的项目面积占占用耕地总面积的３１％；补充耕地等别与占用耕地等别相同的项目面积占２２％；补充耕地等别低于占用耕地等别的项目面积占４７％。补充耕地的土地整理复垦开发项目虽然有规划，有项目设计，也有严格的验收程序，但是缺乏后期管护和培肥地力，也是导致补充耕地的等级低的原因之一。１．３耕地分布细碎中国耕地分布细碎，主要原因有３个：（１）自然细碎化。这是由自然地形条件差异造成的，这种细碎化耕地多分布在中国南部及西南部，尤以贵州最为严重。（２）经营细碎化。耕地畸零不整、等级差异和长期农户分散经营造成耕地使用分配上的细碎化，即一户多田。（３）补充细碎化。占用耕地多分布在耕地集中分布区，而补充耕地分布零散，造成补充耕地细碎化。１．４耕地后备资源少中国耕地后备资源潜力只有２亿亩左右，６０％１）５【１－＂分布在水源不足和生态脆弱地区口ｌ，开发利用难度较大、使用管理不便，基本不具备补充高等别优质耕地的条件。通过开发耕地后备资源，即使补充了耕地、守住了红线，但会降低总产能、恶化大布局，导致耕地重心向西北干旱、半干旱地区转移。万方数据 陈桂坤等：数量质量并重管理的耕地保护研究４１２耕地保护从数量管护转向数量质量并重管护２０００年１１月，同志在全国国土资源工作会议上指出：“发达国家管理保护土地资源，已经跨过了数量管护、质量管护两个阶段，正向生态环境管护的更高层次发展，而我国耕地数量管护还处在初级阶段。”中国耕地面积逐年减少、等级不高、分布细碎、耕地后备资源少的现状使耕地保护从数量管护转向数量质量并重管护成为必然。保证国家粮食安全，保障经济发展，保卫１８亿亩耕地红线，耕地保护数量质量并重管护是全面落实耕地保护国策、稳定粮食综合生产能力的必然选择。要保证中国粮食产量稳产、增产，必须保有一定数量和质量的耕地。耕地总量动态平衡应当是在保证耕地质量基础上的数量稳定，因为耕地质量的降低实质上是耕地数量的相对减少，并直接导致粮食减产或无产。当前，耕地保护应该从数量管护转向数量质量并重管护。耕地资源数量管护是质量管护的前提，质量管护是数量管护的保障，没有质量的数量是靠不住的。中国人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少的土地国情，决定了中国的耕地保护必须严管占用“闸门”，走“内部挖潜”的道路。耕地保护数量质量并重管护是稳定粮食综合生产能力的需要，是由中国的土地国情决定的。３数量质量并重管理需要的科技支撑条件３．１条件２００４年，《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发Ｅ２００４１２８号）要求，“严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣”，“土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低”。《全国土地利用总体规划纲要（２００６—２０２０年）》规定“调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级”。国土资源部于２００５年７月、２００７年８月下发文件在全国范围内部署开展了按等级折算基础工作和试行工作１４１。应该说，国家非常重视耕地保护数量质量并重管理，有有部署。３．２技术条件耕地质量评价理论、技术和成果是耕地保护数量质量并重管理的基础，但是一直缺乏全面、系统的耕地质量评价成果支撑耕地质量的保护。１９９９年，国土资源部将全国农用地分等定级估价工作纳入国土资源大调查项目计划，开展全国范围的农用地分等定级估价工作。２００３年颁布的《农用地分等规程》（ｒＩ＇Ｄ厂Ｉ＇１００４—２００３）确立了一套以作物生产力原理、生产要素理论、级差地租原理、土地适宜性理论为基础，在测算作物光温（气候）生产潜力，形成覆盖全国的、连续的“土地质量背景值曲面”的基础上，分区域选取土壤、地形、土地利用等因素，通过逐级修正，评定农用地（耕地）等别的技术方法。目前已形成了全国农用地（耕地）分等成果，全面摸清了中国耕地等别与分布状况，实现了全国等别统一可比。农用地（耕地）分等可以为数量质量并重管理提供理论、技术和成果。３．３方法条件按等级折算是按照农业综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级成果和方法，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实现耕地占补数量和质量平衡。根据中国生态环境建设的需要，受后备耕地资源不足的制约，不宜倡导用直接增加补充耕地数量抵顶质量，也不允许以质量抵顶数量。全国（不含港、澳、台地区）除外的３０个省区市已测算了行政辖区内的等级折算系数，形成了一套简便易行的补充耕地数量质量按等级折算的方法和成果，在占补平衡中实行按等级折算的科技支撑条件已经具备。农用地（耕地）分等的理论、方法和成果以及补充耕地按等级折算的方法和成果可以服务于基本农田划定调整、耕地占补平衡、土地整理复垦开发等耕地保护工作，可以为耕地保护数量质量并重管理提供科技支撑。万方数据 ４２中国土地科学２００９年１２月第１２期４构建数量质量并重的耕地保护体系４．１严守耕地红线《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线”。１８亿亩耕地红线，是保证中国的粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定的警戒线，不可逾越。耕地的面积保护是第一位的，是保障的屏障，要严守１８亿亩耕地红线。４．２提升耕地等级在基本农田数量保持稳定的同时，应积极提升基本农田等级。目前全国各地正在编制新一轮市县乡级土地利用总体规划，应抓住这次机会，利用农用地（耕地）分等成果，将等别较高的耕地划入基本农田保护区，使调整后的基本农田平均等别高于调整前的平均等别同。中国现有的１８亿亩耕地中，坡度在１５０以下的有１５亿亩，而这些耕地中的一部分由于过量施用化肥、农药，存在不同程度的污染，等级遭受破坏Ｉ”。应将这１５亿亩耕地作为重点，集中实施基本农田等级提升战略工程，建成集中连片的、适应现代农业生产体系需要的基本农田保护基地。顺应经济发展要求，不断推动基本农田集中布局，发挥集聚效应，促进农业发展战略转型，即从以依赖良种、化肥和劳动密集型为主的农业生产技术体系向以经营规模化、田块标准化、农田水利化、耕作机械化的省力型、资本密集型农业生产体系转变。４．３稳定耕地布局基本农田是一项十分有效的管理手段，由于种种原因，中国基本农田的分布现状不尽如人意，加上调整补划基本农田的积累效应，使基本农田的分布现状呈现“劣质、分散、细碎”格局，与“优质、集中、连片”的方针相背离。新一轮土地利用总体规划，应该采取有效措施，解决好基本农田“划劣不划优、划远不划近、划零不划整”问题，更应该制定有效措施，逐步引导基本农田优化、稳定布局。国家和地方确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，集中连片、水利设施齐全的耕地，水田、水浇地等高等别耕地，土地整理复垦开发新增的优质耕地，应划入基本农田并稳定其布局。城镇周边要切实加强对高等别优质耕地的保护，划出一定宽度的基本农田绿色隔离带，不允许市镇之间形成所谓的建设走廊。交通干线、河道两侧不允许大搞路边、水岸、江景建设，提倡大力发展亲水、安全的农业生产体系。各项建设更不允许采取“大切小、小转了”的方式随意切割基本农田，而应逐渐归并“小斑块”基本农田为“大板块”基本农田，适应基本农田基地化管理的需要，优化基本农田布局。４．４严格耕地占补“占多补少、占优补劣、占而不补、补而不用、用而不养”是导致耕地等级不高、产能下降的重要原因。只有实施建设避让耕地、发展少占耕地、占用补充高等耕地的战略，才能落实最严格的耕地保护制度，做到面积、产能双平衡。严格占补平衡，必须量化考核：（１）量化补充耕地等别。按照农用地（耕地）分等技术标准对补充耕地项目进行设计，明确补充耕地的设计等级，按照规划设计实施管理和验收，通过保证工程项目等级来确保补充耕地的等级。（２）量化占补平衡考核。在各省区市开展的按等级折算基础工作和试行工作的基础上，完善有关和制度，推行按等级折算工作，将其纳入补充耕地考核的范畴。（３）依据农用地（耕地）分等成果，量化、细化相关，研究耕地开垦费“按等核收”、耕地保护补贴“按等补贴”，把耕地等级提升战略落实到主要管理环节。５进一步思考５．１增强耕地保护意识城市发展“摊大饼”、土地规划求大、基本农田“保劣不保优”、占补平衡“占优补劣”等现象的发生都与耕地保护意识淡薄、不能正确认识发展经济与保护耕地的关系有关。应该在全社会，尤其是国土系统内部开展耕地保护万方数据 Ｉ冻桂坤等：数量质量并重管理的耕地保护研究４３系列培训和宣传，增强耕地保护意识，并将耕地保护的意识贯穿于土地管理的每个环节。５．２落实耕地保护目标责任制地方各级主要负责人应对本级行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责，将耕地保护成效作为衡量政绩的重要指标，定期进行耕地核查，严控违法违规的耕地占用行为，切实将耕地和基本农田保护目标责任逐级落实到地方。５．３发挥农民在耕地保护中的作用农民作为耕地的直接使用者，在耕地保护中扮演着重要角色，尤其在耕地质量的保护上，农民是关键因素。耕地质量保护的实质是保护耕地的生产能力，而耕地生产能力与土壤培肥、农田基础设施、耕作制度选择等行为密切相关，这些都离不开农民的直接参与。因此，应通过经济、、公共设施建设等措施，充分发挥农民在耕地保护中的作用，使耕地质量不下降、有提高。５．４依靠科技实现监管应在第二次全国土地调查、“金土工程”、农用地（耕地）分等的基础上，逐步建立耕地保护数据库，实现国家、省、市、县４级数据库系统的互通和数据的网络传输。利用遥感监测、信息技术等手段，实现耕地保护“天上看、地上查、网上管”。参考文献（Ｒｅｆｅｌ＇ｅｎｃ岱）：［１］郧文聚，张蕾娜，王洪波．保红线：量化约束也有质量要求［Ｎ］．中国国土资源报，２００９—０４—２４（８）．［２］国土资源部．２００１年国土资源公报［ＥＢ，ｏＬ］．ｈｔｔｐ＇．／／ｗｗｗ．ｍｌｒ．ｇｏｖ．ｅｎ／ｚ：ｗｇｌｄｔｊｘｘ／２００７１０／ｔ２００７１０２５—８９７３９．ｈｔｍ，００３—１０－０２２／２００９—８－４．［３］韩俊．为什么要坚持最严格的耕地保护制度？［Ｎ］．中国社会科学院报，２００８—１２—１２（５）．［４］陈桂坤，程锋，等．补充耕地数量质量按等级折算研究进展［Ｊ］．资源与产业，２００９，１１（２）：５—７．［５］郧文聚，程锋，张蕾娜．基本农田调整是为了提等级、优布局和永久保护ＩＮ］．中国国土资源报，２００９—０７—２４（５）．关于开通《中国土地科学》和《土地科学动态》网站的通知《中国土地科学》和《土地科学动态》编辑部已于２００９年１１月１５日开通编辑部办公自动化及期刊网上发布交流平台，网址是ＷＷ＇Ｗ．ｃｈｉｎａｌａｎｄｓｃｉｅｎｃｅ．ＣＯｒｎ．ｏｎ。该平台采用ＪｏｕｍａｌＸ系统，可实现作者在线自助投稿、修稿、查询稿件编审进展，专家在线审稿。从２０１０年１月１日起，《中国土地科学》和《土地科学动态》全文电子版将只在本网站发布，实现期刊全文上网，读者可以在线自助订阅。网站的开通将大大方便作者、读者、审稿专家及编辑等相关人员，欢迎大家登陆并订阅。《中国土地科学》编辑部２００９年１２月２９日万方数据 数量质量并重管理的耕地保护研究
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：
陈桂坤， 张蕾娜， 程锋， 郧文聚， CHEN Gui-shen， ZHANG Lei-na， CHENG Feng，YUN Wen-ju
国土资源部土地整理中心,北京,100035;国土资源部土地整治重点实验室,北京,100035中国土地科学
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