试论我国法治的内涵以及构建
提要：构建“法治”已经成为我国法治建设中最为突出的问题。本文主要阐述三个方面。即一、我国“法治”的应有内涵。二、我国法治建设所面临的主要问题探析。三、我国法治的构建，首先是，从“依法行政”到“法治行政”—— 实践层面的理念升华；其次是，从“立法”到“执法”—— 改革背景下的机制建设，包括改革与法治的冲突与协调、科学民主立法、严格行政执法等。
关键词： 法治；法治行政；机制建设
一、我国“法治”的应有内涵
2004年3月，发布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神,确立了建设法治的目标,明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。《纲要》明确提出,全面推进依法行政,经过10年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治的目标。
总理指出：依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，是法治。关于“法治”的概念和内涵， 在学界以及实践中，往往不尽一致。随着我国“全面落实依法治国基本方略”、“建设社会主义法治国家”进程的不断推进，“法治”建设已经成为我国法治建设最为突出的问题。”值得一提的是，与“法治”和“法治社会”相联系，西方法治社会的形成和发展，是由其构成市民社会的各个人群聚合体之间的冲突、协调、妥协及其所产生的合力作用的产物，现代西方的法治理论及其实践建立在市民社会的理论及其存在的前提之下。由此，西方法治的构建和发展，也必然是在其法治自身的发展框架下得以孕育发展。从走向法治道路的类型来看，我国大体上属于“推进型”或“政党推进型”。这种政党推进型的法治道路之选择，应该也是基于国情的实事求是的选择。与“自然演进型”的法治道路相比，我国的治法建设更多的是在面临西方发达国家经济现代化的影响和巨大压力，在借鉴西方治国经验，充分发挥本国政治资源的前提下进行的。
由此，我国关于“法治”的构建，也是在我们国家的政治制度、以及带有极强“推动”或“政党推动”色彩情况下的“法治国家”，而非总体“法治社会”的前提下提出和进行的。也就是说，在总体“法治社会”尚未完全实现的情况下，我国“法治”建设必然具备一定特殊性。在不否认共性的前提下，这种“特殊性”大体体现为两个方面，即一是我国特定的社会生活背景；二是我国的政治法律背景。前者是我国法治建设的大环境或“土壤”，后者则是直接的推动和关键因素。因此，在界定我国“法治”的应有内涵时，必须考虑到这两个因素。
从目前来看，对于我国“法治”的内涵，至少应该包括以下几个方面：首先，“法治”是和法律至上的，即“由法律产生，由法律控
制，依法管理，对法律负责”；其次，“法治”是人民民主的；第三，“法治”应是与“法治政党”建设相呼应的；第四，“法治”是强调公民权利本位、责任本位，提倡“公民自治”，尊重个人自由，进行“权力制约”的；第五，“法治”是能够实现有效治理的；第六，“法治”是社会主义法治文化下，适应本土法治资源的。
二、我国法治建设所面临的主要问题探析
近年来，我国法治建设区取得了一定的进展。主要体现为：（一）法制建设得到进一步加强,立法工作步伐加快,质量不断提高;（二）行政执法体系逐步健全,执法力度加大,基本保证了法律法规的贯彻实施;（三）行政管理改革稳步推进,职能和管理方式逐步转变,行政监督制度不断完善;（四）各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识增强,依法行政能力有所提高。这些都为加快建设法治打下了良好的基础。
但是，我国构建法治，仍然存在许多不相适应的地方，除了“法治社会”的同步构建因素，及大的社会背景之外，就“法治”建设本身而言，主要是：（一）法制建设还不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济的要求。尤其体现在立法方面，宏观上重要立法尚有缺失，现有法律法规也有的与社会的发展、实践存在一定的差距；微观上，可操作性不强，不能很好的适应经济改革、政治改革的步伐；（二）行政执法不够完善、程序不够规范，执法不到位，有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重,违法或不当行政行为时有存在，监督和制约机制还不够健全，不很好地实现立法目的；（三）行政权力部门化，部门权力利益化的倾向，仍有不同程度的存在，这成为不能有效行政的根源之一；（四）尤其是对经济生活的合法干预和协调，还是较大的薄弱环节，在某些领域的行政能力有待加强；（五）法治意识不强，法治观念淡薄，行政机关工作人员缺乏全面的法治理念，没有树立起和法律的最高权威等。
三、我国法治的构建
（一） 从“依法行政”到“法治行政”——实践层面的理念升华
与总理提出的 “依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，是法治。”相对应，我们所一直提到的“依法行政”的概念，似乎更应该以“法治行政”取代之。对此，已有部分学者予以理论上的阐述。
笔者从实践层面分析，从“依法行政”到“法治行政”，并非只是一个提法的改变，而是应该作为行政领域的理念升华。“法治行政”理念的建立，也必将对我国“法治”的构建，起到更为重要的作用。
首先，“依法行政”的提法，无论从内涵，还是外延来看，具有一定的局限性，表现在“依法行政只要求行政主体按照法律规定办事，但在法律供给相对不足的情况下，行为往往陷入合法性的困境”；“依法行政只要求行政主体的行为不
违反法律，在法律规定的范围内，有可能造成行政主体自由裁量权的滥用”；“依法行政对行政主体提出了合法性要求，而对行政相对人并没有提出明确的规定”。①由此反应到行政实践上，其主要的弊端就是“依法行政”的简单化、形式化，抽象化。而“法治”建设理应是一个纵向、横向全面发展的综合工程，这要求整个行政领域在各个环节上的共同努力。尤其是在基层行政领域，这种“依法行政”的简单化、形式化、抽象化倾向更为突出。这很容易导致行政执法与行政立法在总体理念上的分离，既不利于行政执法能力的内在提升，也不利于行政机关工作人员法治理念的全面理解，从而实际上会影响到“法治”的构建。
其次，“法治行政”的内涵和外延，以及延伸到行政实践领域，与我国构建“法治”的目标更为契合。从“法治国家”、“法治社会”到“法治”再到“法治行政”，更能够体现“法治”基本理念的贯穿和全面理解。这里提到的法治理念自然涵括甚多，但与这里所说的“法治行政”最为关联的一点就是，“法律必须平等地对待和公民”；“法治要求在关系到公民的行为上要以官方的自由裁量范围的规则加以约束。”②“法治行政”所要求的不仅仅是“行政主体按照法律规定办事”，行政主体及行政行为的合法性，还要求行政主体的行政活动要符合“法治”的总体理念和要求，要把和公民、行政和总体法治建设放在同一个框架之内。也就是说，“依法”只是“法治行政”的一个方面，构建“法治”还需要行政领域从推进科学立法、确保法律目的的全面实现、正确协调法治前提下与公民、与社会、与国家的角度来理解和实践。
