浅析国有企业内部控制

强化国资监管、从严加强党的建设，努力推动国有资本做强做优做大。想要实现这一目标，需要更加有效的内

部治理体系的推动。有效的内部控制可以规范企业的运营，提升经营效率和管理水平，有效增强企业的竞争 力。面对日益复杂的内外部环境，国有企业需要改进内部控制，从而防范和化解风险，为高质量发展保驾护 航。在明确当前国有企业内部控制的基本情况和不足的前提下，剖析国有企业建立和改进内部控制的必要性,

并对当前形势下国有企业内部控制建设提出建议。关键词：国有企业；内部控制；风险0引言的内部控制体系，由此面临战略风险、财务风险、法 律风险、运营风险，并产生利益输送和内部人控制等

国有企业的产权特征决定了国有企业更需要建立 内部控制体系，强化内部控制的作用。当前，我国国 有企业的内部控制处于摸索阶段，许多问题值得关注。

问题，最终导致国有资产流失⑴。2现状和不足通过对这些共性问题进行挖掘，可以更好地建立国有 企业内部控制体系。2.1法人治理结构存在缺陷国有企业面临的独特内部控制环境，使其难以建

1国有企业的内部控制立有效的内部控制体系，导致国有企业相关的内部控

制措施难以实施。现代企业内部控制的基本规范要求

国有企业的产权属于国家，由代表国家行使

企业设立董事会、监事会、经理层，并赋予相应的职 责和权限：董事会负责重大事项的决策；监事会负责 监督企业的经营管理活动；经理层负责企业的日常经

相关的权利并承担义务。现实中，由国有资产 监督管理委员会作为国有企业的出资人并承担监督职 责。因此，很多国有企业没有现代企业中参与直接监

营活动。以上三权相互而又相互制衡。而在国有 企业中，存在权力层不愿建立自身权力的内部控

督和管理的股东会，在这种情况下，如何更好地监管

国有企业成为一个难题。国有企业的产权结构使其在企业架构、运营和管 理等方面更容易引发风险并导致运营出现问题。产权

制制度的情况，或者法人治理结构存在缺陷。很多国 有企业未建立监事会，有的甚至没有建立董事会，仅 有经理层⑷。有的虽然设立了董事会、监事会、经理

结构的使国有企业难以建立一套完整且行之有效 层，但三者之间的职责和权力边界模糊，无法很好地

综述 Overview2019年第2期总第2期 17相互制衡，法人治理结构形同虚设。当下，我国不少 这会使制度执行过程面临一系列冲突，导致执行力度 不够。此外，国有企业利用信息化手段建立内部控制

国有企业存在一把手权力过大的现象，难以建立起有

效的内部控制制度其权力，监事会的作用被弱化， 导致所有者与经营者之间产生“委托-代理”问题，信

制度的意识淡薄，例如对收入支出合同台账登记、涉

诉项目及还本付息风险提示、对可计量物品的领用存 还实行手工登记等。还有一些国有企业制度设计繁杂，

息不对称和内部控制人问题凸显，法人治理机制失效， 难以完成内部控制目标。执行起来耗费大量的人力物力，不符合成本效益原则。 此外，一些国有企业在建立内部控制制度时，仅仅是

2.2缺乏良好的风险意识建立内部控制制度的目标之一是识别、发现和防

为了应对管理层的要求，制度建设流于形式，没有真 正在战略层面引起重视，由此未能发挥实际作用。2.4缺乏有效的内部控制评价机制对控制的监督属于内部控制五要素之一。如果企

范企业的内外部风险，对于重点领域，企业需要予以 重点关注，设立并优化相应的内部控制制度。落实风 险管理的责任制，及时识别、防范和化解风险，切实 保障企业经营的规范性，提升企业的运营效率。随着

业缺乏良好的内部控制评价机制，内部控制制度将难

改革的深入，国有企业将面临更大的机遇和挑战，随 之而来的是更大的经营风险。如果国有企业的风险防 范意识薄弱，将难以意识到机遇背后的风险因素。如 投资项目缺乏可行性论证，没有进行投入产出分析就

以有效运行。内部控制在我国推行较晚，在国有企业 中尤其如此。为了顺应现代企业的发展，国有企业纷

纷建立内控监督部门，但在现实中，很多企业的审计 部门都依托财务部门建立，由相应的副总经理分管⑸。

盲目跟风等，这些情况难免会造成闲置、浪费等效益 这种设计的内在缺陷在于，审计部门很难保持应有的 性，难以公正、客观地开展工作，对企业高级管

低下问题。例如，前些年不少融资平台公司忽略自身

的偿债能力而大肆举债，由此形成了潜在的金融风 险⑶。一些国有企业的风险管理机构形同虚设，没有

理人员的监督力度不够。这种依托企业财务部门人员 构建起来的审计部门，其局限性还表现在对风险导向

从战呛层面设计风险治理体系并有效执行，无法有效 治理风险，还有一些甚至没有专门的风险防范和评估

审计、绩效审计、内部控制审计缺乏理论知识和相关 实务经验，难以应对内部控制机制运行中出现的各种 问题。长此以往，将弱化内部控制监督部门的职能，

机制。如果企业年度考核和内部控制体系建设中缺乏

对风险的考量，无疑会加大经营中的不确定性，与内 部控制的初衷渐行渐远。使内部控制监督失效。2. 3缺乏有效的内部控制制度和执行力度企业内部控制需要考虑5个方面的因素：内部环

3建议境、风险评估、控制活动、信息与沟通、对控制的监 督⑷。在建设内部控制制度的过程中，忽视任何一个 环节都会影响企业内部控制活动的开展。目前，我国 很多国有企业存在内部控制制度不完善、不能满足实 际工作需求的问题。例如，内部控制制度照搬其他企

3.1构建完善的法人治理体系完善的法人治理体系需要顶层设计，从战略层面

引起足够重视，这需要监管部门的大力支持。完善的 法人治理体系对国有企业转型升级具有助推作用，因

此，加强企业内部控制体系需要完善的法人治理结构。 此外，如果没有高层管理人员的亲自参与，完善的内

业，或者没有深入考察本企业的实际情况，与本企业 的实际情况不吻合，制度建设缺乏系统性和针对性等。

部控制管理体系将很难实现，或者即使建立起来，也

18 2019年第2期总第2期Overview 综述难以保证有效执行。国有企业在建立完善的法人治理 体系的建立必然包含一系列新的制度和流程，在运行

结构过程中，可参考和借鉴国内外的先进企业，扬长 避短，结合自身业务发展，建立适合的法人治理体系 和内部控制体系。此外，企业还需建立健全董事会、

中难免引发矛盾和冲突，暴露内部控制体系的缺陷。 企业经理层必须以风险为导向，狠抓新制度、新流程 执行中的突出问题，形成良好的问题解决机制，保证

监事会、经理层的职责权限，使三者之间相互制衡， 防止出现内部控制人。同时，建立良好的议事决策机

内部控制的有效运行。3.3加强对控制活动的管理内部控制活动体现在企业经营的各个方面。首

制、重大事项决策机制，以及适合企业的激励机制。 在此过程中，企业需要考察各职能部门职责权限的合

先，需要全面梳理日常经营活动中的控制活动，对企 业内部控制制度及流程进行梳理并持续改进和全面优 化。其次，国有企业应根据自身业务的发展，建立合

理性，做到权责分明，凡事有依据，科学合理地设置 岗位。对于不相容的岗位，提前做好防范程序和相应 的制度设计，形成事权匹配的体系，加强责任落实，

理的内部控制制度，根据控制活动中出现的问题，建

强化内部监督力度和效果。立相应的解决机制。最后，积极应用信息化手段解决 内部控制中出现的问题，其中企业各层级的授权和审 批可优先考虑使用信息化手段，精简流程并科学合理 地设置审批流程，加强对重点业务、重点环节控制活 动的关注，在制度层面设置各项决策的流程和依据，

3.2建立有效的风险管理体系企业的经理层需要意识到企业面临的内外部风险，

树立风险意识，防患于未然，并将风险意识融入制度

建设之中，由此建立有效的风险管理体系。首先，企业管理当局要树立风险意识。只有管理 当局充分重视，才能保证企业各级人员都意识到防范

做到奖惩分明、追责到底，保证各项控制活动的有效 运行。3.4建立完善的内部控制评价体系风险的重要性。风险意识可融入企业文化，在日常经

营中不断加以宣传。其次，明确风险的最终承担者是企业的管理层。

良好的内部控制体系离不开评价监督。国有企业 应建立内部控制评价体系，监督内部控制制度运行的

明确企业的管理层对企业经营活动中的最终风险承担 有效性，并发现其中出现的问题。国有企业应根据自

责任，有利于管理层加强风险意识，促使他们尽快建 立相应的风险管理体系。身情况设立内部审计部门，并在制度层面保证其 性和客观性。企业的内部审计部门应向审计委员会汇 报工作，树立内部审计部门的权威性。加强内部审计 部门人员的专业性，部门不仅要有财务、审计方面的

再次，国有企业需建立风控部门或风控小组。风 险控制是内部控制的重要一环，设置专门的风险控制

部门应对风险，了解公司日常经营过程中存在的风险 人才，还应纳入了解业务运行流程的人员。对于部门 人员，应通过培训工作加强其业务能力，由此改进内

并向管理层报告，形成系统的风险管理日志，将大大 提升企业的抗风险能力，在风险来临前提前预警并采

部审计部门的工作流程和工作方式，建立全方位的内

取有效措施。风控小组应坚守判断的原则，客观、 公正地面对公司的一系列风险，充分利用各项内外部

部控制监督体系。首先，在设计内部控制制度时，内部审计部门应 主动参与其中进行指导和监督；其次，在控制活动中

检查所暴露的内部控制风险点，努力做好风险的应对 并强化监督，将责任落实到人。开展内部控制的监督，评估各项业务流程的合理性， 判断内部控制运行的有效性；再次，对内部控制运行

最后，持续推进并完善内部控制制度。内部控制

综述 Overview飲勿々理慌2019年第2期 总第2期 19结果出现的问题及时处理，并有针对性地改进内部控 机制不能完全照搬国内外其他性质的企业。建立适合

制制度；最后，提升内部审计部门的合法合规性审计、 经济效益审计、风险审计能力，按照企业的内部控制

中国国情且具有新时代中国特色的国有企业内部控制 治理体系，需要部门强有力的指引和支持，企业

评价体系评估内部控制活动的有效性，提升企业运行 效率。也需要有胆量、有魄力地实施改革，在内控体系建设 方面实现创新。通过不断完善国有企业法人治理体系 并有效提升风险意识，关注控制活动并建立有效的内

3.5充分利用信息化手段利用信息化手段，建立一整套智慧管控系统，将

部控制评价体系，可以帮助国有企业建立有效的内部

企业的日常生产经营活动和各项经济管理工作进行流 程再造，通过量身定制实现个性化开发。良好的智慧

控制管理体系，进一步增强企业的竞争力和活力，推 动经济的发展。参考文献管控系统能够大大节约人力成本，将一些人员从简单、 烦琐的劳务中解脱出来，更多地去分析和思考，从而 提高效率、降低风险。同时，智慧管控可有效降低人 为因素及可能存在的“扯皮”现象，包括资金预算的

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管理与科技(下旬刊),2018 (12)： 131-132.党的十九大报告对国有企业提出了新的要求，企

业需创新发展机制以适应新形势下的复杂环境。国有

收稿日期：2019-10-31作者简介：企业想要在改革浪潮中有所作为，离不开有效的内部 控制制度。国有企业特殊的产权结构决定了其内部控制

黄玉莲，女，1973年生，注册会计师、管理会计师，主要研究方向: 企业财务管理。