辽宁省大连市农民工工伤认定研究

辽宁省大连市农民工工伤认定研究

◎马瑄

定而言，农民工工伤认定的情况更为复杂。

一、大连市农民工工伤认定制度存在的问题

（一）工伤认定标准僵化大连市农民工的工伤认定没有单独的标准，采用的是《工伤保险

作者简介：马，女，江苏扬州人，大连科技学院管理工程系副教授。研究方向：劳动法和社会保障法。ᒦᅄॊಢ੓ǖD:24/:!!ᆪማܪဤ൩ǖB!ᆪᐺܠ੓ǖ211:.8835)3127*12.1145.16!!!၃ষ྇໐ǖ3126ฤ:Ꮬ7྇摘 要：大连市农民工大多集中于城市及郊区的建筑、冶金、纺织等行业。这些行业劳动强度高、工作环境差、危险性大的特点使农民工成为了工伤事故的高发群体。而农民工群体的从业特殊性、流动性强、法律意识淡薄等特征，也使得大连市农民工的工伤认定在实际运行中存在着诸多问题。文章通过分析大连市农民工工伤认定制度存在的问题，提出合理解决农民工工伤认定争议的基本方法和有效途径，促进大连市农民工工伤认定制度的完善，更好地保护农民工的合法权益。关 键 词：农民工；工伤认定制度；大连市条例》和《辽宁省工伤保险实施办法》列举的情形，即《工伤保险条例》规定“应当认定工伤”的7种情形，《辽宁省工伤保险实施办法》规定的“视同工伤”的6种情形和“不得认定为工伤或者视同工伤”的3种情形。

用列举式规定工伤认定标准，方式僵化，不适合就业状况复杂多变的农民工群体，很难保障农民工权益。此外，由于列举的条款固定不变，无法适应瞬息万变的经济环境下工伤事故的多样性，无法顺应社会发展的需要。因此，重新确定灵活的认定标准，不仅有利于认定工伤，也有利于对工伤事故的及时处理。

（二）工伤认定程序繁琐有关大连市农民工工伤认定的程序非常复杂。一次普通的工伤认定要经过劳动仲裁、一审、二审等程序。对于工伤认定的仲裁裁决，若当事人不服，可到起诉。适用民事诉讼程序审理案件，经

工伤认定问题与农民工的切身利益有着直接联系，从目前的情况分析，现行工伤认定制度不能适应农民工的工作现状。工伤认定作为工伤保险体系中重要的组成部分，对大连市、社会保险部门以及各个用人单位都提出了一个日益紧迫的问题：如何从当前和长远的角度进一步认识农民工工伤认定制度存在的诸多不足，建立切实可行且行之有效的工伤认定制度。

通过研究国外成功减少工伤的真实案例可以发现，寻找更多方法去促进零事故愿景的实现是很有必要的。新西兰的一家铝冶炼厂有限公司（恩萨斯）一直实行这个“零事故愿景”超过二十年，直到现在，他们始终保持着每年少于10例

34CHINASOCIALWELFARE2016.1工伤的记录。虽然“零”事故还没有完全实现，但恩萨斯已成为当今世界最安全的重型工业工地之一。要达到这种成就，需要加强干预，维持监督机制的效益，逐步完善工伤预防和工伤康复，在法律层面严格维护农民工的合法权益；增强用人单位的法律意识，使企业自觉采取措施避免农民工工伤事故发生，增强企业责任心，促进企业保护农民工生命安全；普及农民工工伤保险知识，增强农民工的维权意识。

从总体上看，大连市的工伤认定制度在不断发展与完善，就农民工工伤认定制度来看，经历了从无到有、从忽略到重视的思想转变。然而农民工工伤认定面临的现实挑战不容忽视，较城镇居民的工伤认

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过二审程序，短则6个月内审结，长则9个月内审结。可见，工伤认定的处理时间过长，将导致农民工无法及时得到赔偿。此外，农民工由于法律意识淡薄，欠缺收集和保存必要证据的想法，导致农民工与用人单位之间的劳动关系无法通过法律程序进行认定，农民工发生工伤事故的事实也会由于时间的推移而很难确定。

（三）工伤认定的申请设置不合理

首先，由于农民工自身的原因，使工伤认定提请存在很大障碍。调查结果显示，大连市的一些农民工不知道工伤保险案件诉讼时效的规定，超过法律规定的时效提请工伤认定，从而丧失了提请工伤认定的资格；有些农民工对工伤产生的危害认识不足，当轻伤害积聚至对身体的劳动能力产生重大影响，意识到要申请工伤认定时，已无法确定是何时、何地在何家用人单位产生的工伤伤害，多种因素导致工伤认定很难提请；还有些农民工害怕用人单位将自己解雇，因此畏惧提出工伤认定申请。

其次，用人单位不会主动为农民工提请工伤认定申请。一些没有为农民工办理工伤保险的用人单位，当农民工发生工伤事故时，一般会选择给农民工一些赔偿金，用私了的方式解决，但不会申请工伤认定。用人单位给农民工的赔偿往往会大大少于通过正规的工伤认定后法律规定用人单位应该赔偿的金额。而缺乏法律知识的农民工却往往觉得用人单位对自己进行了赔偿就完成了对此次工伤事故的解决，却并不了解自己究竟该得到多少赔偿金。这样，用人单位没有为农民工缴纳工伤保险的情况就不会被的劳动保障行政部门惩罚，也侥

二、大连市农民工工伤认定制度产生问题的原因分析

（一）在工伤保险制度的运行过程中存在明显缺位

目前，在大连市的大部分雇工单位中，用人单位与部门之间存在着严重的信息不对称。即用人单位在一段时间内具体雇佣了多少农民工、具体为多少农民工缴纳幸逃过了为农民工付出更多的赔偿金。已经为农民工办理了工伤保险的用人单位，在该农民工罹患诸如慢性职业病等无法确定工伤事故发生时间的情况下，也不会为农民工提请工伤认定。以上的情况可以说明，用人单位为了一己私利往往会千方百计的逃脱承担农民工工伤伤害的后果。

再次，由工会出面为农民工提请工伤认定设定了前提条件。大连市现存的农民工工会为农民工提请工伤认定须满足该农民工必须是该工会会员的前提。现实状况是农民工工作流动性大，频繁更换工作地点，不可能长时间处于同一个城市的工会管理范围内，参加大连市工会组织的农民工人数很少。此外，若农民工未与用人单位签订劳动合同，工会就不会为农民工提请工伤认定。

（四）工伤认定证据收集艰难农民工提请工伤认定的必要准备工作，就是在用人单位的工作地点收集证据，大连市农民工的工伤认定往往会在这一步骤停滞不前。

一是由于劳动保障行政主管部门调查取证时，用人单位为逃脱责任，选择闭门谢客，极不配合；二是受伤害的农民工由于缺乏法律常识，没有事先准备好甚至根本没有能有效证明与用人单位存在劳动关系的有力证据。

了工伤保险，是没有正规统计的。这就给用人单位随意修改雇工人数、谎报保险人数、私吞本该为农民工缴纳的保险金等违法违规行为提供了便利。

大连市相关部门有必要通过行政干预的方法来打破与用人单位之间的信息不对称，防止用人单位隐瞒雇工人数，避免用人单位不为农民工缴纳工伤保险造成的严重后果。充分发挥的监管职能，尽最大可能保障农民工的合法权益，以弥补在农民工工伤认定制度中存在的责任缺位。

大连市还在工伤保险制度的设计上存在责任缺位，对农民工权益的保护主要依据劳动和社会保障部发布的几个通知，难以应对大连市农民工工作的真实状况，缺乏灵活性。例如《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作通知》等，由于这些规定明显缺乏强制性，用人单位给农民工缴纳工伤保险存在着很大的随意性，可以自行决定是否为农民工办理工伤保险，给用人单位逃避法定义务留出了很大的空间。2006年颁布实施的《大连市农民工工伤保险实施办法》，由于缺乏必要的宣传，很多用人单位在雇佣农民工之前根本不了解农民工工伤保险的具体规定，没有法律的约束，用人单位很难自觉为农民工缴纳工伤保险，由此可见，目前大连市保障农民工合法权益的文件仅仅起到了指引的作用，还需进行更好的完善。

（二）大连市农民工工伤保险参保率低

大连市农民工工伤保险参保率低是因为某些用人单位一味追求高额利润，未给农民工办理工伤保险，造成其发生工伤事故后由于

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不符合《工伤保险条例》规定的赔偿标准而得不到赔偿资金，耽误治疗。工伤保险中工伤认定标准的僵化在这一问题上全然体现出来。

大连市部分用人单位为通过业绩考核，片面强调经济增长，追逐利润增长，在安全生产隐患未除的情况下便开始生产活动，导致农民工的工伤事故频发，忽视对农民工劳动的安全保障。同时，在这些一心追求利润的用人单位眼中，工伤保险费是一笔可观的费用，因此，他们通常不会为农民工办理工伤保险。这就造成农民工在缺乏安全保障的工作环境中劳动，不幸受到伤害后，没有工伤保险的救助，用人单位又不承担责任，只能自己负担所有费用，农民工本就拮据的生活会更加贫穷。而一旦要追究放任用人单位进行这些违法行为的责任归属时，大连市相关职能部门都没有承担起该负的责任。这些部门不但没有实施严格监控，而且在农民工遭遇工伤需要得到援助时，部门之间还相互推诿，导致农民工生命安全与职业健康权益受到严重损害。虽然《工伤保险条例》中明文规定工伤保险费需由用人单位缴纳，职工个人无需缴纳工伤保险费，也规定了工伤保险费费率的行业差别，但对于一些追求经济利益的个体承包商来说，不依法给未签订劳动合同的农民工参保，节约下来的费用可以进行更多的生产和买卖活动，尤其在大连市目前监管制度还不健全的情况下，用人单位逃保漏保的可能性大大增加。

（三）农民工与用人单位劳动关系模糊

大连市农民工与用人单位的劳动关系模糊导致在工伤事故发生后，农民工与用人单位的劳动关系难以认定，从而阻碍索赔程序进

36CHINASOCIALWELFARE2016.1行，且难以确定工伤责任主体。这种矛盾主要体现在以下两个方面：

第一，劳动合同的缺失。《工伤保险条例》规定，提出工伤认定时应当提交能够证明受害人与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。我国《劳动法》明确规定，劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系的法律依据。因此，农民工在就业时，应当同用人单位签订书面劳动合同，作为其合法权益遭受损害后维权的法律依据。现实中，大多数农民工与用人单位之间构成劳动关系时，往往并未签订劳动合同，也没有保留工作证、出入证、工资条等证据，来证明自己与用人单位确实存在劳动关系。工伤认定部门在认定农民工工伤时，必须先对此进行确认，这势必会花费额外的时间，从而延误农民工及时获得赔偿金，损害农民工应该享有的合法权益。

第二，对用人单位确认不清。现阶段，大连市大部分农民工是在建设项目中打工，其工作任务具有临时性、流动性和阶段性，项目完成后，就会离开转而去寻找下一家用人单位。在这期间，农民工通常只与直接雇用自己的包工头打交道，并不知道自己所属的工作单位，更不要说签订劳动合同。因而在这种情况下，农民工一旦在劳动过程中发生意外，用人单位对此一般都不予负责，这既不利于农民工与用人单位劳动关系的认定，也不利于工伤认定工作的顺利开展。

（四）工伤事故发生后“私了”率高

大连市大部分农民工在发生工伤事故后往往选择与用人单位“私了”，导致工伤认定的证据收集困难。缺乏法律知识的农民工并不明确自己在受到工伤伤害后应该得到

何种赔偿，在用人单位的施压下，往往都选择进行“私了”，即用人单位象征性地付给农民工一些赔偿金，工伤事件便不了了之。但是，在解决农民工工伤赔偿的过程中，由于农民工身处劣势地位，实际获得的赔偿远远低于其依法应当获得的赔偿。

三、完善大连市农民工工伤认定制度的对策建议

（一）应进一步加强其管理职能

1.完善农民工工伤保险的法律体系完善农民工工伤保险法律体系是构建和谐社会的必然选择。改进农民工工伤保险法律体系的首要任务就是要求健全工伤保险监督机制。必须向用人单位明确，工伤保险是一种强制性保险，农民工个人不需要缴费，工伤保险费需由用人单位承担。用人单位若出于逃避责任和降低成本的目的减少保险缴费、隐瞒雇工人数，除了要求用人单位补交保险费和滞纳金外，还要追究其法律责任。农民工若在为用人单位劳动时发生工伤事故，可以通过工伤保险获得相应的救济。另外还有很重要的一点，大连市的城市建设中，一些基础设施的建设大多是由农民工承担的，保障他们的合法权益更能促进他们致力于城市建设，为大连市创造更好的未来。

有关农民工工伤认定相关法律法规，尤其是农民工工伤认定条件相关规定的制定和完善，是工伤认定工作中最关键的部分。《工伤保险条例》中的规定相对抽象，为用人单位的违法、违规行为提供了操作空间。大连市应补充制定更多专门处理农民工工伤认定的实施办法，尤其应加强制定有关农民工

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异地工伤认定的相关法律法规。

2.强制用人单位与农民工签订劳动合同

大连市必须加大执法检查和违法惩罚力度，监督用人单位与农民工签订劳动合同，对拒不签订合同的用人单位，应给予应有的处罚。大连市劳动执法部门应加强对农民工劳动合同的管理，对合同中出现的违法条款及时予以纠正，并不得以此作为农民工提请工伤认定时的依据。

3.简化工伤认定和索赔程序为了切实地维护农民工的合法权益，简化大连市农民工的工伤认定和索赔程序迫在眉睫。针对恶意拖延工伤案件处理的用人单位，有必要建立简易工伤认定程序，减少部分工伤认定环节，降低程序运行成本；也可以采取一方躲避责任，依据单方证据裁定的办法，增强工伤事故双方当事人的责任感，降低证据收集的难度。

日前，住建部、、国家安监总局联合下发的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》，对扩展建筑企业工伤保险参保覆盖面、简化工伤认定和工伤鉴定程序、落实工伤保险先行支付、建立健全工伤赔偿连带责任追究机制等作出了明确规定。《意见》要求，对不能按用人单位参保的用工特别是农民工，可按建设项目参保，并可在各项社会保障中优先办理工伤保险手续。应该说，住建部等四部委联合出台的这份文件，是维护建筑业农民工合法权益的新举措，是给全国3600万建筑农民工奉上的一份厚礼，令人鼓舞，值得期待。

尽管如此，希望一纸文件就能解决农民工工伤保险的所有难题，显然不切实际。在过去，经大连市

出台的多个都在实际运行的过程中遇到了或大或小的难题，但大连市农民工依然期待着可以借助这只看得见的大手强化治本之道，完善长效机制，确保好的法规不再止于“最后一公里”。

（二）用人单位应自觉维护农民工的合法权益

1.用人单位应积极协助参保农民工获得工伤保险理赔

由于农民工的身份特殊性决定了其在各城市间频繁流动，当雇用的农民工发生变动时，所在用人单位应及时申报人员变动名单，工伤保险经办机构要对参保人员实行动态管理。用人单位为农民工办理工伤保险手续后，应当告知参保农民工发生工伤后享有的权利及理赔程序。发生工伤事故后，用人单位应在24小时内向工伤保险部门报告，并按照有关规定送受伤农民工到工伤保险协议医疗机构就医。对农民工的工伤认定、劳动能力鉴定，按照《工伤保险条例》《辽宁省工伤保险实施办法》《大连市农民工工伤保险实施办法》的规定执行。

2.促进安全生产，从根本上减少农民工工伤率

用人单位完善自身的生产制度，促进安全生产，可以从根本上减少农民工在劳动过程中受到工伤伤害的概率。

促进用人单位安全生产的方法之一是提高用人单位自动化水平。据调查，大连市农民工压倒性地认为自动化冶炼厂可以在大连长期保持较低的工伤率，最重要的原因在于职工急性损伤率的降低。从逻辑上讲，这就意味着如果危险可以通过自动化生产方式来消除，那么它就不再是危险。具备两个或两个以上避免员工在接触机械时发生危害的方法，是用人单位较少工伤率的

好途径。

其次，在有条件的情况下，用人单位可以为农民工分发个人防护装备，以此减少工伤事故的发生。在通过对国际范围内的工厂进行研究后发现，把防护装备的隔离效果视为农民工从危险装置中逃脱的最后一道防线，是极为重要的。例如，当工人在起吊重型货物时，通过强制佩戴的钢铁安全靴保护工人。

促进安全生产，从根本上降低农民工工伤率，对、用人单位和农民工个人来说是“三赢”的选择。把农民工与危险装置隔离开来，不仅避免了农民工受工伤伤害，同时也提高了用人单位的生产效率，增加了用人单位的经济利润，还从根本上减轻了大连市工伤保险体系以及工伤认定制度的压力。

3.小微企业通过商业补充工伤保险抵御经营风险

小微企业由于规模小，抗风险能力相对一般企业而言较差，一旦因工伤事故需要支付大额的经济补偿，企业的正常发展极易受影响，有可能还会面临倒闭的命运。为了帮助小微企业应对此类经营风险，大连市从2012年7月起，由人保健康大连分公司与大连市人力资源和社会保障局合作，正式在全市范围内启动了商业补充工伤保险。商业补充工伤保险具有低缴费、多补偿的特点，能够有效降低工伤事故带来的经营风险，有助于企业尤其是小微企业的持续健康发展。

（三）加强对农民工的普法宣传由于农民工的生活条件有限，受教育程度普遍不高，对工伤危害往往认识不足，认为只要自己还能够继续进行劳动，受一点小伤没有大碍，殊不知一旦这样的伤害逐渐积聚至足够对自身劳动能力产生重大影响时，再意识到要申请工伤却

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为时已晚，因此时已无法确定到底是在何时何处造成的工伤，从而无法提请工伤认定。

大连市人力资源和社会保障部门应针对农民工群体，加大工伤认定制度的宣传力度，使农民工明确自己在为用人单位付出劳动前必须签订一份劳动合同，且在与雇主签订劳动合同时确认雇主会为自己办理工伤保险，以及在发生工伤事故后要及时申请工伤认定，以更好地维护自身的合法权益。

大连市可以通过新闻媒体宣传教育，针对性地对农民工进行工伤认定制度的宣传、工伤保险法的宣传、劳动合同法的宣传、职业病危害和防护知识的宣传，使农民工知法懂法，提高农民工的参保意

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两者其实是一个事物的两个方面，“公办民营”是对已经办起来的公办养老机构进行改革，建立适应市场经济要求的管理和运行机制；“公建民营”是对准备新建的公办养老机构投资方式的一种改变，由以前的直接投资调整为由遴选出来的其他社会力量来投资兴建并管理②。这两种类型的养老机构可以减少的投入，缓解财政负担太重等问题；能够促使经营者改善管理，提高工作积极性和服务水平；促使职能由原来的包办包管转变为指导、监督工作；可以实现社会效益和经济效益的双赢；同时也可以调动民营养老机构的积极性。

38CHINASOCIALWELFARE2016.1文章注释：

①张金马.公共分析[M].北京:中国人民大学出版社,1992:19.

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[8]黄莎莎.民营养老机构的发展困境与未来策略分析[J].学术评论, 2012(3).

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