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共危机治理中公民参与机制的建构
作者：侯保龙
来源：《陕西行政学院学报》2013年第02期
摘要： 实现公民参与的有序性是公共危机治理的重要目标与难点。如何建构公共危机治理中公民参与机制是理论和实践中必须回答的问题。基于治理理论视野，提出建构公共危机治理中公民参与的五大机制：推行公共危机治理公民参与的责任机制；建构公共危机治理的公民教育机制；优化重大灾害性公共危机动员机制；建建重大灾害性公共危机沟通机制；建建志愿者及其公民组织制度化参与机制。
关键词： 公民参与； 公共危机治理； 机制建构
中图分类号： D631.43 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）02-0042-03 目前公共危机管理研究，在很大程度上存在两大不足：一是未系统地从公民参与的角度来审视我国的公共危机管理，难以摆脱片面依赖自上而下式的治理的窠臼；二是总体上“未形成制度化、长效性的公共危机治理体系，尚未为多元主体提供具体行动的法律框架和制度平台，尚未将其纳入预期的秩序化、制度化轨道”。[1]实现公民参与的有序性是公共危机治理的重要手段。所谓有序参与，是指公民能够遵循一定的程序，通过制度化的渠道参与灾害治理工作。它需要信任、信息、渠道、管理。故实现公民参与公共危机治理的有序性，就是要通过制度化、机制化构建，实现上述资源的有机整合，从而增强公民参与公共危机治理的效能。 一、推行公共危机治理公民参与的责任机制
公民参与公共危机治理或是利益动因，或是公益精神使然，或是二者结合的选择。为避免消极盲从的公民参与，确保公民参与的有效性、合理性与合法性，首先要回答的是公民参与“该不该”的问题。我国《突发事件应对法》对公民在突发事件应对、包括信息报送中的义务和责任作了明确的规定。第十一条规定：公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。第三十规定：获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地、有关主管部门或者指定的专业机构报告。各级可结合实际情况，开通统一公开的公共危机事件举报电话、短信平台、电子信箱等有效途径，接受社会公民有关突发事件信息的报告，并经核实后进一步报送有关部门。[2]为此，在紧急状态下，为强化公民责任意识，经由一定法律部门和行政程序，颁布明文条规是必要的，其基本内容包括：（1）公民应遵行危机管理的各种规定；（2）按要求如实申报和报告信息，并承担法律责任；（3）不听谣、不信谣、不传谣，配合行政部门对谣言进行揭露和调查；（4）具有战胜困难的耐心、信心，为受灾者提供道义上或物资上的帮助。[3] 通过公民参与责任机制的构建，把公民享有的权利与应承担的责任和义务统一起来，在遭遇到重大灾害性公共危机时，公民就会明白参与是应当的，冷漠和袖手旁观或不知所措都是理性不足的表现。同时，进一步明确了自己的知情权利、报告责任、物资有偿紧急征用的义务等。
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二、完善公共危机治理的公民教育机制
在解决了公民参与公共危机治理的责任问题后，接下来就应该回答公民参与公共危机治理能力“强不强”的问题。公共危机治理是需要一定的技术和技能的。目前我国公民对各类灾害的社会警觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾能力，与发达国家差距很大。从教育的角度分析，国外大中小学都开设有安全教育、急救等方面的课程；从实践上看，国外的与社区、家庭也经常联动做演练。我国公民的安全技能的培养和训练没有得到充分的重视。为此，我国应完善危机治理教育机制：首先，应该把把危机管理知识和技能的教育纳入国民教育体系， 在各级学校开设相关课程， 配备专职的教师和研究人员， 把应对公共危机的基本知识和技能的教育作为公民素质教育的组成部分；[4] 其次， 广泛宣传相关法律法规和应急预案，特别是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，增强公民自救、互救能力；最后，对公民进行经常性的危机培训，进行灾害预防、灾害发生后的自救、互救等基本知识与基本技能的演练，提高应对危机的操作能力和危机处理技能。[5] 三、优化公民参与公共危机的动员机制
在风险社会时代，风险和危机的出现具有极高的不确定性，的政治动员因灵活性不高而在效率上大打折扣。社会动员是公共危机动员发展的趋势。但在我国，动员有余，社会动员发育与建设不够。为此，有必要改革我国社会动员，建立与社会相互呼应、相互结合的危机动员机制，其短期目标是：发挥主导作用，社会各部门联动，公民自发而有序地参与。
（一）实现应急社会动员“自上而下”与“自下而上”的结合
从我国目前的国情来看，危机社会动员还应该以各级的自上而下动员为主，公民参与还具有一定程度的被动性。同时，需要鼓励、扶持社会公民以及社会组织的建设，引导与支持公民组织在应急管理中，在一定范围内和程度上进行必要的“自下而上”的社会动员。实际上，这两种社会动员与参与模式各有优势，应把二者协调起来，即社会动员是指社会组织凭借着自治自律的特点，配合行政动员、政治动员，处理一些政治动员所无法处理的一些事务，从而达到事务处置的最佳状态的一种动员方式。社会动员既包括社会单位的动员，又包括社会团体的动员，指非营利组织或非组织。[6]
（二）实现危机动员的常态动员与非常态动员的结合
笔者认为，危机处置中非常态动员的有效实现应以常态社会动员为基础。在日常社会管理中，就应该对公民进行公共安全教育、支持与帮助公民组织加强组织与管理能力建设、推行基层与社区的民主管理，这样在危机处置中，社会动员的积极性就会提高，动员的阻力就会减少，就会多一些软性动员方式，少一些硬性动员方式。如此，公民参与的有序性就不难达到。我们以罗伯特·希斯（Robert Heath）提出的危机管理的4R模型来绘制公共危机动员图式。如下图：
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四、推动公民参与公共危机的沟通机制
公民参与公共危机治理的一个必要条件是公共信息的公开，特别是掌握着最重要信息权力和信息资源的更有责任开放信息。信息公开是一个成本低廉、操作简单但效果奇佳的提高公共危机治理绩效的良方。“有效的公民权和参与的要求之一就是进一步开放”。[7] 社会传染理论认为，“危机问题、目标与行为越引起人们的普遍关注，人群越容易受到感染，参与可能性则越大”。[8] 在全球风险社会和信息社会的环境里，垄断信息是不明智的。对于一个开放的透明来说，首要的问题是建立起有效的信息、利益沟通机制。应建立统一的信息共享和指挥平台，在公共危机重大决策前广泛征集、建议，在决策时允许公民或社会团体代表旁听，在决策执行过程中和执行完毕后，应及时向社会反馈。 五、建构志愿者及其公民组织制度化参与机制
公民参与作用与效能的发挥有赖于制度化机制的保障，在汶川地震救灾中我们发现，凡是制度化渠道参与救灾的公民组织或志愿者，其作用往往能得到更好的发挥；有组织的志愿者比无组织的个体志愿者更容易管理，而且更有序、有效和可持续；日常就有合作和信任关系基础的网络，比临时组建的联合体更可持续，效果和影响更好。但是，在公共危机管理的实践层面还缺乏公民组织和志愿者有序参与的机制设计。 （一）公民组织有序参与公共危机治理的组织架构
根据我国救灾工作的方针和合作治理模式，我国在公共危机治理中应该密切与社会的合作，包括与官方公民组织与的合作、官方公民组织与一般公民组织的合作以及一般公民组织之间的合作，最后是广大志愿者与官方公民组织和一般公民组织的合作。
在层面，在内部或在民政部之下设立“国家公共危机治理委员会”，以适应公共危机常态化以及领导全国公共危机治理的需要。在社会层面，如中国红十字会等主要官方公民组织由于有与长期合作背景，理所当然地被包括在国际公共危机管理委员会的内（称之为“全内参与”），一般社会组织特别是草根公民组织由于与的关系较远，在我国公民社会发育不太成熟以及与社会关系还未真正理顺的情况下，只能间接地进入国家公共危机治理的内（称之为“半内参与”）。为了便于一般公民组织参与国家公共危机治理，我们有必要成立一个全国性的“民间公民组织总会”以统筹、协调与和广大一般公民组织的关系。该组织的宗旨是实现4C，即合作（Cooperation）、沟通（Communication）、协调（Coordination）、协作（Collaboration），实现非组织之间的整合，避免任务重叠、资源浪费。应该给予“民间公民组织总会”以必要的法律地位和权利等资源支持，让其拥有与官方公民组织同样的权利，可以进入“国家公共危机治理委员会”的内。这样，在正式的内，“国家公共危机治理委员会”的成员就由民政部、交通部、建设部、财政部等部门，总参、总队和主要官方公民组织和民间公民组织总会组成。 （二）志愿者及其公民组织有序参与重大自然灾害治理的操作化机制
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1. 建立国家公共危机治理委员会与国家公民组织总会定期沟通与交流机制。在应对重大灾害性公共危机时，邀请民间公民组织总会参加相关会议，听取他们的意见和建议。同时，通过民间公民组织总会这个平台，将紧急救援、过渡安置和灾后恢复重建的救灾需求信息反馈给一般公民组织。根据公民组织的专业技能与优势，统筹安排或协调公民组织有序参与救灾工作。一方面，可以根据不同时期的救灾需求，由公民组织认领救灾任务；另一方面，可以将接受的社会捐赠通过民间公民组织总会委托外包给公民组织承担。
2. 加强（包括国家各级公共危机治理委员会）和公民组织日常的合作关系，增进彼此的合作能力和相互信任。特别是基层地方要切实落实《国家自然灾害救助紧急预案》的有关规定，“培育、发展非组织和志愿者队伍，并充分发挥其作用”，“不定期开展对各类专业紧急救援队伍、非组织和志愿者组织的培训”。这是紧急状态下与公民组织成功合作的基础。各级应在日常工作中，允许公民组织吸收和培训志愿者，或通过项目外包的方式，密切与公民组织的联系与合作。
3. 公民组织要加强内部管理和自律。为避免公民组织在公共危机治理中的失灵问题，增强公民组织管理的能力以及对社会的公信力，公民组织自身应当加强建设，充分发挥理事会、会员大会等机构的监管作用，健全与落实内部民主制度；要建立公民组织信息披露与发布机制；要规范公民组织的财务管理制度，提高公民组织资金使用的透明度；应提高草根公民组织的运作能力，例如项目运作能力、组织治理能力、财务管理能力等；公民组织还应培育公民参与的组织文化，培育出能够长期扎根社区的志愿者。[9]
4. 以国家公民组织总会和信息资源协调类公民组织为主体，构建公民组织之间的协调平台。国家公民组织发挥总体统筹协调依赖信息资源类公民组织的配合与支持。公民组织之间的协调平台主要有信息服务型、资源协调型。清华大学2008年7月的调研显示，有71.5%的民众认为建立综合信息平台对灾害救援和灾后重建工作具有非常重要的意义。[10]没有专职收集、发布信息的公民组织，分散的公民、志愿者和公民组织就无法有效地参与救灾活动。所以在汶川救灾中自发产生了四川“5·12”民间救助服务中心和社会组织救灾信息服务中心。无论是紧急救援阶段还是灾害重建阶段，如果缺乏资源整合，就会出现资源的不合理配置，造成资源利用效率低下。这就需要公民组织的资源在不同地区之间的资源整合，同一地区的不同公民组织之间的资源整合，以及公民组织与之间的资源整合。汶川地震中四川绵竹出现的遵道志愿者协调办公室（后改为遵道社会资源协调办公室）和联席会议制度就很好地发挥了资源整合的功能。
5. 打造公民组织参与能力快速孵化的平台。中国快速的社会变迁带来公民组织数量的大发展，但其中90%的公民组织属于地方性组织，规模小、实力弱、能力低。如何培育众多弱小的公民组织是一项艰巨的任务。如果有一些公民组织的任务就是充当其他公民组织快速成长的孵化器，这个难题就化解了。其主要职能：一是通过项目对接的方式解决草根公民组织的资金难题，锻造“基金会专心散财，NGO专心花钱办事”的公益事业产业链；二是通过各种能力培训来提高草根公民组织的整体水平；三是通过行业自律建设营造公民组织自律文化，促进公益组织的发展，并逐步树立公民组织良好的社会形象。[11]
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6. 公民志愿参与重大灾害性公共危机管理的保障机制。我们应当为公民志愿者提供切实的各类保障：（1）法律保障。很多国家有民间组织振兴法和促进法，我国也应该积极效仿，及时制定《结社法》。明确规定公民组织登记的方式和程序、享有的权利、承担的责任、运行的规则、注销的条件和程序等，保障公民组织各个方面行为都有章可循。（2）技能保障，公民志愿者需要或非组织进行选拔、培训；（3）安全保障，要为其购买人身保险；（4）物资保障，需要为志愿者提供救灾设备等方面的支持；（5）组织保障，利用各类和非组织吸纳志愿者，使其活动有所皈依。上述保障内容都应该制度化、机制化，使公民参与实现常态化、有序化。 参考文献：
[1]刘霞，向良云.公共危机治理[M].上海：上海交通大学出版社，2010：95. [2]陈佳贵.危机管理：面对突发事件的抉择[M].广州：广东经济出版社，2002：80. [3]秦德君.公共生活的地平线[M].北京：中国社会科学出版社，2007：357. [4]唐雪梅.浅论危机管理中的公众参与[J].法制与社会，2008，（9）. [5]石路，蒋云根.论危机管理中的公众参与[J].理论导刊，2007，（1）. [6]徐家良.危机动员与中国社会团体的发展[J].中国行政管理，2004，（1）.
[7]Overman， E.S.， A.G. Cahill. Information， Market Government，and Health Policy： A Study of Health Data Organizations in theStates[J].Journal of Public Policy Analysis and Management，1994，（13）：435.
[8]胡宁生.中国形象战略[M].北京：党校出版社1999：198. [9]侯保龙.公民参与公共危机治理问题研究[D].苏州：苏州大学，2011：153-154.
[10]NGO参与5.12地震灾害重建形式与传播效果调查[EB/OL].清华大学媒介调查研究室，2008：26-28.
[11]萧延中，谈火生，唐海华，杨占国.多难兴邦：汶川地震见证中国公民社会的成长[M].北京：北京大学出版社，2010：163.
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