乡村人民调解机制完善对策 口声燕 【摘要】乡村人民调解在灵活、便捷化解民间纠纷的同时，全面、深入地参与乡村事务，是乡村治理中最活跃的元素 之一。但是，受社会组织、村民素质、资源供给的制约，乡村人民调解的社会功能并未完全实现。当前，乡村人民调解 存在吸引力式微、形式化倾向和评价机制矛盾的问题。应基于乡村社会的现实和需要，在适度承认城、乡人民调解差 异前提下，逐步改进并有效促进这些问题的解决。 【关键词】人民调解乡村治理对策 【中图分类号】Ｄ９２６ 【文献标识码】Ａ 人民调解通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协 乡村专职人民调解员通常也是治安（保）员，同时接受司 商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷。关于人民调解的 法所、派出所指导，在调解民间纠纷的同时，负责治安排查、社 研究存在两种基本立场：一种立场是将人民调解视为简易、便 会预警。一些看似与纠纷无关的乡村活动中也有人民调解员的 捷、低成本的多元纠纷解决机制，另一种立场是将其作为“全 身影，如土地整形、道路修建、村民交易等。这些活动中，人 能”向“有限”转向下的社区自治。人民调解不仅承 民调解员受基层党组织、或村委会、或村民小组、或当事人的 ’的身份介入，有时起关键作用。人民调解员 继了传统民间调解化解纠纷的品格，也是国家主导下依托基层 邀请，以“见证人’社会组织（村民委员会、居民委员会）运作的社会治理机制。 人民调解彰显着特有的乡村特色。 广泛、普遍地参与乡村事务，其角色有时是调解员、有时是治安 基于调解所依赖的社会组织、环境资源、人员素质差异，乡村 员、有时是见证人、有时又像小组长，角色多样。 人民调解也是乡村秩序变化的“感知系统”。纠纷是村庄 利益分歧、村民矛盾的外化。调解员在调解民间纠纷中，及时了 人民调解的角色与定位 解、接收了这些信息，其对乡村秩序的变化有直观、深刻的感 受、认知。例如，企业进村后，在村民与企业的博弈中，纠纷频 人民调解是社会治理的重要环节，这在乡村治理中表现得 发，甚至可能诱发件或上访。此时，有经验的人民调 尤为典型。乡村人民调解不仅在纠纷调解中扮演关键角色，而 解员不仅关注涉企纠纷的个案调处，而且主动搭建企业与村民 且广泛、深入地参与乡村事务。 的沟通渠道。因此，人民调解员能及时接收、感知乡村秩序变 乡村人民调解依托调解委员会运行。调解委员会是村民委 化的信号，是重要的“反应机制”（如积极寻求解决对策或向司 员会下设的群众性自治组织，调解委员主要包括基层党组织、 村民委员会成员，有时含司法所、派出所人员。调解委员会主 法行政指导部门提供信息）。 人民调解作为多元纠纷解决机制的地位已经获得普遍共 任多由基层党组织、村委会主任兼任。但是，调解委员会 识。但是，乡村人民调解不仅是解决民间纠纷，他们广泛、全面 主任通常只是“挂名”，即真正专职从事纠纷调解的另有其人。 无疑，这种安排是对调解政治功能理解的延续，继续将纠纷调 解看成是社会控制和管理的手段 。 本文仅关注乡村专职人民调解员，不论其是否兼任其他村 地参与乡村事务，对乡村秩序变化具有敏锐的感知、反应能力。 人民调解员的行动策略 人民调解是乡村治理中最活跃的元素之一，其参与乡村事 内职务，乡村专职人民调解员通常是公道正派、有社会影响力、 热心调解的乡村精英。调解实务中，一名专职人民调解员的责 务（纠纷调解、社会预警、法律宣传、案件回访等）频率高、范 任辖区人数不等，有时一两千，有时多达四五千。即便如此，与 围广ａ具体工作内容如下： 城市调解的陌生人环境相比，乡村调解仍是“熟人，’或“半熟 不断强化调解权威。社会普遍认为，乡村人民调解是民 人”社会中的活动。纠纷发生后，村民诉诸人民调解的“驱动 间权威的体现，即调解委员会通过聘请处事公道、能办事、具 力”是：“息事宁 ’的熟人逻辑、习惯化的行动偏好、对调解 有较强社会影响力的村民担任人民调解员，完成纠纷调解。然 员的信赖、基于便利经济的考量。 而，单一依赖调解员的个人影响力不足以有效支撑乡村民调的 Ｉ２０１４／１１／￣总第４６０期１ １ ０ ３ ｌ 法治视点 Ｔｈｅ ｒｕｌｅ ｏｆ Ｌａｗ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ 运作，这种影响力是“个威”，其与传统社会中以家族、宗 人民调解存在的问题 ￣２０１０年《人民调解法》颁布以来，人民调解在法律上的 地位得到了确认和提高。然而，制度设置的理想目标与乡村人 民调解的实际运行存在差距。整体而言，基层民调的作用和社 族缩合后表现出的民间（组织、系统）权威具有本质区别。乡村 人民调解依赖调解员“个人影响”获得的民间权威是“柔性” 制约，构成整个调解权威的基础。 但是，当调解员的“柔性”制约与国家权威模糊“叠加” 后，其在乡村中便获得了普遍认同。这种“叠加”的权威正是 会功能实际上并未真正实现 。 通过备受诟病的准司法、准行政活动实现的。在乡村，许多村 吸引力式微。乡村人民调解员的年龄多在４０岁至６０岁之 民认为人民调解员是“公家人’’。这种误解源于司法、行政部门 间，有的甚至接近７０岁。乡村女性调解员比例低，因为女性村 与人民调解员的频繁交互活动。 乡村民调的权威是动态变化的，在乡村行动逻辑中，村民 不仅考虑调解的权威，而且倾向于选择自己信任的人解决纠 纷。因此，人民调解员需要在乡村事务、纠纷处理中不断展示其 “办事”能力和公平、公道的处事风格，即不断强化这种认同 与信任。 积极寻求合作、支持。如同人民调解员仅参与纠纷调解在 乡村社会中不能成立一样，纠纷调解仅由人民调解员实施 也不成立。事实上，纠纷调解是村庄内部（人民调解员、基层 党组织、村委会主任、村民小组长、党员、家族长辈、亲属 等）与外部（司法行政部门）人员合作的结果。应该说，在乡村 纠纷调解中，人民调解发挥着基础性、关键性的作用。 乡村社会中，人民调解与其他村庄自治机制、主体广泛合 作。例如，在纠纷调解中，基层党组织、村委会主任、村民 小组长或直接参与调解，或提供物资、伙食、场地等协助。根 据个案处理的需要，党员、家族长辈、当事人亲属也可能参与 调解。在案情复杂（涉企纠纷）、当事人多（坟地纠纷）、矛盾 尖锐（宅基地纠纷）的乡村纠纷中，司法所和派出所人员也可 能参与调解。因此，来自乡村内、外的支持在复杂、疑难民间纠 纷调解中发挥了重要作用。这些来自乡村内外的合作、支持通 常参与调解的某个或某些环节，只有专职调解员完整地参与、 跟踪纠纷调解全过程（事实调查、达成并签署协议、督促履 行、文书制作、法律宣传）。当然，人民调解员通常调解简 单的民间（如婚姻、家庭）纠纷。 纠纷预防与巩固调解并举。乡村人民调解以解纷为中心向 两端延伸，即在纠纷产生前注重社会预警、纠纷排查；在调解 协议达成后敦促履行、回访当事人、宣传法律和乡间伦理。乡村 民调并非简单、被动地调解纠纷，而是具有灵活的“能动”特 质。例如，调解员在农闲时到村庄走访，在与村民交流中获取 大量信息，为及时发现矛盾、消除分歧垫定了基础。一些调解 员朴实地表达了这种行为的价值：“调解员要经常与老百姓接 触，要让老百姓看得见”。随着专职人民调解员责任辖区的扩 大，开展社会预警、纠纷排查、法律宣传、案件回访等活动缩短 了调解员与乡村、村民的身份距离，而“近距离”的交往在乡村 熟人社会中具有天然的亲和力。 １ ０４ Ｉ１ 人民论坛‘Ｐ 。Ｐ ’ｓ ＴＲ旧ｕＮＥ 民较少参与村务管理，一些年轻（４０岁以下）或从事调解时间 短（２年以内）的村民，常有退出调解队伍的打算或想法。在乡 村，年轻村民多选择外出务工，这是影响调解员年龄结构的重 要原因。同时，乡村调解工作量大，有的调解员一年处理的案 件多达四五十件，加之同时承担治安排查等工作，对调解员的 家庭生产有影响。事实上，农ｆ亡时节往往也是乡村纠纷事件的 高发期，担任人民调解员的村民，其外出活动（如走亲访友、务 工、旅游）受到一定。 另一个掣肘村民担任调解员的关键因素是补助偏低。调 解员的收入由两部分组成：基本补助（每月３００元～８００元）和 案件补助。在西部省份中，每年解纷较多（如四五十件）的调解 员可获得一至两干元的案件补助。此外，司法行政部门对表现 突出的调解员以个人表彰的形式给予奖励。虽然人民调解员通 常同时接受司法所（人民调解员）、派出所（治安员）的双重指 导，但派出所不单独支付报酬。工作中，调解员需要自行承担 的费用较多，如交通费、电话费、人情往来费（如购买烟酒、操 办伙食）、务工损失等。 综上，基于从事民调所需的时间、精力、经济成本，许多村 民望而却步。当然，担任人民调解员是对村民品质、能力的认 可，其社会地位、声誉在工作中能得到提升，这些附着于调解 员身份的“隐性利益”对村民有一定的吸引力。 权威模糊。人民调解的权威根本上是调解员的个人影响 力与“国家权威”混合的模糊状态，即村民对人民调解的群众 自治属性普遍存在错误认知。调解实务中，司法行政部门、人 民调解员有意或无意地营造出人民调解与的“亲密”关系 是乡村缺乏自治意识、组织和资源的表现。如果说公力救济和 私力救济的并存契合了国家与社会的二元结构，那么在公力救 济与私力救济之间存在的人民调解纠纷解决方式，国家和社会 相互渗透其中，模糊了私人领域与公共领域之间的界限＠。这 种模糊的权威状态短期内有利于增强人民调解的认同，使得 大量民间纠纷在基层消化。但是，随着村民受教育程度的提高 和外出务工经历的增加，年轻村民对人民调解性质的认识渐趋 清晰。调解权威的模糊使得乡村对国家正式资源过于依赖，为 准司法、准行政行为提供了便利。 形式化倾向。近年来，一些富有新意的社会治理理念、模 式、调解举措被引入乡村，但运行效果欠佳。例如，有的乡村 选拔农户代表，如十户代表、百户代表、千户代表，并把农户代 表吸纳到调解委员会。该做法有利于实现网格化的社会治理， 当前，可以采取的举措有：基层司法（司法所）、行政（派 出所）人员全面退出乡村人民调解委员会；制定司法行政部门 （司法所）对人民调解的业务指导实施细则（法律培训、调解 弊端是缺乏充足的资金保障，难以为继。有的乡村引入“调解 方法、文书制作、卷宗管理等）；公开人民调解资金的使用情 工作室”，但最终只沦为乡村或司法行政部门的“业绩单”。毕 况，减少人民调解中的“无知之幕”，即保障调解委员会、调解 竟，乡村纠纷多在田间地头现场调解，遵循调解员“走下去（＋－ｌ－ 员对调解资金使用的知情、监督权。 庄）”，而非当事人“走上来（调解室）”的乡村逻辑。此外，调 完善评价机制。科学、合理的人民调解评价机制能充分调 解委员会主任多由基层党组织、村委会主任兼任，他们通 动调解员的积极性。基于当前现状，首先，完善案件补助评价 常不从事专门的纠纷调解，一些调解委员也只是“挂名”。 评价机制矛盾。司法行政部门每年对人民调解员的工作、 业绩进行考评，评价结果与调解员的补助、奖励挂钩。其中， 对最重要的案件补助实行“双向”考评，即根据调解纠纷的数 量、类型给予补助，称“以案定补”或“以奖代补”。例如，每 件简易案件补助１０元～３０元、一般案件３０元～５０元、重大案件 １００元～３ｏ０元，各地补助标准不统一，存在地区差异。这种看 似简单、公平的“业绩”评价机制在乡村调解中广泛适用。“以 案定补”或“以奖代补”的评价逻辑是：纠纷越多，补助越多， 业绩越突出。在那些乡村秩序良好、纠纷少的村庄，调解员获 得的补助也相应较低。这种评价方式过于简单（数量）、笼统 （类型），难以客观、全面地反映乡村民调的社会效果，削弱了 调解员的积极性。 完善人民调节的对策 乡村是人民调解运作的重要场域，完善乡村人民调解应充 分考量其社会组织、村民素质、资源供给，即基于乡村的现实 和需要。 准司法、准行政的逐步剥离。基层司法行政部门、与 人民调解具有指导关系，然而，在乡村人民调解实务中，“指 导”常被误解为“领导”，或实质上按照“领导”关系运作，这 种“准司法”、“准行政”现象弱化了调解的“自治”品格，甚至 反向强化了司法行政部门对调解、对乡村的控制。于此背景下， 人民调解员把自己当做“公家 ’，把调解理解为是“为公家办 事”，遵循“不出事”的乡村政治逻辑。 表面来看，司法、行政因素从乡村调解中全面退出是解决 的出路，其实不然。这种思路仅关注到人民调解的一个侧面， 是对当前乡村“自治”的误解。应当明确，乡村自治是在国家治 理需求下的自治。换言之，国家在乡村民调中有自己的利益诉 求，即高效率、低冲突、低成本地实现乡村治理。在乡村缺乏真 正意义的“自治组织”背景下，国家不愿意、也不可能彻底从民 调中退出。当前的目标是，逐步剥离基层司法行政部门对乡村 人民调解的直接干预，将国家的“管理”、“控制”克制在经济 保障、业务指导范畴内。 机制，即在数量、类型评价标准中增加对解纷“过程”的评价， 如增加对调解难度、调解周期、文书、社会影响等的实质性考 评。其次，增加乡村秩序整体考评项目，对村庄秩序良好、案件 少的调解员给予补助或奖励。再次，完善表彰机制，司法行政 部门对辖区内有突出贡献的人民调解委员会或调解员给予表 彰、奖励，并公开表彰程序、方式。 适度承认城、乡人民调解的差异。因所处的地域优势，城 市人民调解获得了更多的社会关注和资源，城市是民调创新 的“试验田”。正因如此，一些在城市有效的措施被盲目引入 乡村。当前，乡村人民调解在机制创新和资源整合方面较为薄 弱。虽然人民调解应从国家层面进行整体的制度构造，但可 在具体运行机制和措施上适度承认城、乡差异。因为，一些看 似良好的城市民调举措（如调解队伍年轻化、专业化、调解工 作室等）不宜急于在乡村推行。适度承认乡村与城市民调的差 异，能消除因盲目模仿导致的资源浪费。与此同时，乡村人民调 解应立足于自有资源，积极探索乡村经验（如民间规则在人民 调解中的运用）。 综上所述，人民调解自产生之初就被赋予了调解纠纷和社 会治理的双重任务。乡村是人民调解运作的重要场域，其运作 中呈现出的依赖性和发展瓶颈都需要从乡村社会整体出发，进 行系统性考察。厘垦量团 （作者单位：曲靖师范学院；本文系２０１ ３年云南省教育厅 “基层人民调解的实证研究：以曲靖为例”的阶段性成果， 项目编号：２０１３Ｙ００６） 【注释】 ①张勤：《当代中国基层调解研究——以潮汕地区为 例》，北京：中国大学出版社，２０１２年，第２４１页。 ②范愉：“《中华人民共和国人民调解法》评析”，《法学 家》，２０１１年第２期，第１～１２页。 ③宋明：《人民调解纠纷解决机制的法社会学研究》，北 京：中国大学出版社，２０１３年，第１０４页。 责编，于岩（实习） ｌｌ ２０１４／１１，中总第４６０期 １ ０５ １
