英、美社会救助制度的比较及对我国的启示

锴

渊苏州大学社会学院江苏苏州215123冤摘要院社会救助作为社会保障制度中的一项重要内容袁承担着保障野底线公平冶的责任袁而生活社会救助由于其保障的是国民的基本生活袁因此普遍成为各国社会救助的核心内容袁为各国重视遥英尧美两国在生活社会救助的制度建立和发展尧救助对象资格认定和救助标准尧保障项目和方式以及的作用等方面有很多成功的经验值得我们借鉴袁我们应以救助理念尧待遇尧水平尧制度设计和运行尧配套制度的完善以及法律保障等方面进行综合意义的改进和提升袁以保证社会救助制度的健康袁稳定运行袁真正休现出公平尧正义尧共享的原则袁提高全民福利遥关键词院社会救助曰最低生活保障曰借鉴中图分类号院C913.7文献标识码院A文章编号院2095-0438渊2014冤11-0028-04法国启蒙思想家卢梭在其著作叶论人类不平等的起源曳比较袁找出其经验教训袁为我国低保制度的改革提供思路遥中说院野随着我们能力的发展和人类智慧的进步袁不平等才获得生长的力量袁最终由于私有制和法律的建立袁不平等变得一尧英美两国社会救助制度的比较

根深蒂固并且合法化了遥冶历史中袁对于不平等所造成的差距有着多种应对策略袁其中的救济和民间的慈善是应用最广泛的手段遥但这与现代意义上的社会救助有着本质的会救渊助一制度冤制度的国的家初袁创拥与有发展悠久遥的英救国作济传为统世界遥在上中第世一纪个袁教建立会举社区别遥传统救济体现的是野仁慈冶袁而社会救助体现的是野正办的慈善救济占有重要地位曰宗教改革前袁英国教会什一税义冶袁或者说野权利冶遥亚当窑斯密在叶道德情操论曳一书中写到院的1/3用于慈善事业遥一些有条件者特别是商人,往往将自己野的一部分财产捐献给社会慈善事业袁或者直接建立社会慈善慈对袁于社会社会仍的可存存在而在袁虽然言袁仁不慈是不存像在正的义最那舒样服根的本状态重要曰遥但没是有袁仁普机构遥[1]1601年袁英国国内由于圈地运动等因素袁城市中出现遍失去正义袁肯定会彻底摧毁社会遥冶因此袁世界各国的社会了大量流民袁严重影响了城市形象和治安遥对此袁英国不得不救助普遍基于野正义冶而建立袁但在具度实践中却有着明颁布了叶伊丽莎白济贫法曳袁规定由地方向贫困者提供最显差异且各具特色遥本文基于艾斯平窑安德森对于福利资本基本的生活帮助袁从而奠定了英国社会救助的基础遥简言之,主义的划分袁选取英尧美两国在生活社会救助制度领域进行民族国家的兴起与行会制度的衰落,特别是贫困人数迅猛增收稿日期院2014-05-11

作者简介院王锴渊1991-冤袁男袁江苏镇江人袁苏州大学社会学院社会保障专业硕士研究生袁研究方向院社会保障遥基金项目院中国秦惠与李政道大学生见习进修基金渊CURE冤(21315003冤遥

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.com.cn. All Rights Reserved.加和贫困程度加深,导致原来由教会和行会承担的慈善救济已无法满足社会需要袁社会救济责任转向国家则成为不可逆转的趋势遥当时的英国承担社会救助责任是勉强尧有限和被迫无奈的遥[2]但叶济贫法曳的施行带来了诸多的社会问题袁英国不得不在1834出台了济贫法修正案袁缩小了救济对象的范围袁同时废除了以教区为单位的救济遥二战后袁英国出台叶国民救助法曳袁同时废除了之前野济贫冶的内容遥殖民地时期的美国人袁受到了英国济贫制度的影响袁于17世纪初各个殖民地上通过了立法袁为那些无力维持自己生计的人提供生活保障遥但由于自由主义对济贫制度的批判袁认为救助阻碍了劳动力和资本的自由流动尧扰乱了优胜劣汰的进化法则袁因此对济贫救助的批判和要求改革之声从没有停止过遥随着20世纪30年代的经济大萧条袁罗斯福总统推行了野新政冶袁并于当年5月袁签署了叶联邦紧急救助法曳袁建立起第一个全国性的救助机构野联邦紧急救助署冶袁开辟了社会救助的新纪元遥[3]1935年国会通过了叶社会保障法曳袁标志着美国现代意义的社会救助制度建立遥随后美国不断对社会福利进行扩张袁20世纪60年代的总统约翰逊喊出了野向贫困宣战冶和野伟大社会冶的口号袁至此美国的福利保障达到最大化遥20世纪70年代的野滞涨冶使美国不得不改革社会福利袁突出强调个人责任和就业袁缩减日益庞大的福利开支袁尤其是1996年的克林顿改革可以说是对美国福利改革中幅度最大的一次袁改革后的新政强调个人责任和社会福利袁并最大限度地减少福利依赖遥助是国渊二家冤无社会偿向国救助民对提象供的生资活格保认定障和的救制度助标袁针对准遥的由对于象社会是所救有该国公民袁这必然会导致大量野搭便车冶的现象出现遥因此袁为了解决这一类问题袁将有限的资金用到最需要的人群身上袁国民申请救助时必须证明自己是个野冶的人袁由进行核查遥英国的家计调查最早以法律的形式出现是在1922年叶在失帮业助保那险些法保曳中险以制度不失业救能助满足的形其式需提要出而袁实它施的发展的地方取代救了济方旨案遥[4]英国的社会救助采取目标定位与家计调查相结合的方式袁首先确定的目标群体包括院渊1冤凡是没有固定职业或就业不充分尧无力上缴保险费而领不到社会保险的人曰渊2冤虽然可以领取社会保险金袁但数额不足以维持最低生活水平的人曰渊参3冤加领社会取社会保险保只险能领金期取限微薄已满社会仍无补其贴他的人收入遥来[5]源而的人后袁由曰野渊4补充冤未津贴委员会冶对目标群体按照事先制定好的标准对家庭经济进行调查遥在英国袁需要进行家庭经济调查的津贴项目种类繁多袁达到50多项袁几乎覆盖了英国所有最困难和最需要帮助的人口遥严格年轻的失业人员尧单亲父渊母冤和长期失业人员袁并通过一系列措施袁使那些依靠福利生存的特殊人群走上工作岗位袁摆脱对福利的依赖遥[6]美国则在1965年根据家庭规模和家庭经济总收入确定了一条贫困线袁凡是家庭经济总收入低于规定的贫困线袁则可以向申请救助袁贫困线全国统一袁且每年都会进行重新测定和调整遥美国目前普遍采用野恩格尔系数冶法确定贫困线袁通常恩格尔系数规定在0.3~0.4之间袁官方贫困线的划定就是将最低日常食物的成本乘3遥在进行家庭经济调查时袁有一些项目是需要被剔除后形成野调整后的个人收入冶来确认是否具有救助资格的遥这些项目一般包括个人退休账户或自雇者养老金计划的缴费金额袁向前配偶提供的扶养费袁自雇者购买的健康保险缴费,50%的自雇者工薪税等遥[7]在接受家庭经济调查的同时袁申请者还被要求去努力寻找工作袁而非一直依赖救助金遥2000年起美国要求接受援助的单亲父渊母冤两年内每周工作至少30小时袁核心家庭每周至少工作35小时遥由于其渊野三冤非社会商品救化助冶的内程容度及较方式高袁遥福英利国的与国社会民个救人的助项目义务关很多联袁度较低袁因此带有福利色彩的救助项目较多遥这从家计调查的津贴项目上就可以看出袁针对不同的群体建立了不同的津贴体系袁涉及年老尧失业尧伤残尧疾病尧单亲等各个方面袁这也是英国社会救助的一大特点袁即细分救助对象遥这些项目包括针对低收入家庭的野家庭给付冶尧针对老年人的野收入援助冶尧针对失业者的野社会基金冶等遥除了这些现金津贴以外袁例如针对低收入者还可以取得一部分取暖费袁有子女的可取得学校免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费袁还可以享受房租补贴等遥[8]美国的生活社会救助主要有现金救助和非现金救助两类袁现金救助包括野补充性保障收入冶野未成年孩子家庭援助计划冶渊AFDC冤野困难家庭临时援助计划冶(TANF)曰非现金救助有院食品券计划尧儿童营养尧社会服务和儿童福利服务尧低收入家庭能源补助计划以及一般援助等遥相比于英国的高水平普惠式社会救助袁美国的社会救助体现出的是典型的野补救型冶福利袁主要体现在低标准尧广覆盖和救助项目的有限救助性尧临时性这两点上遥会救渊助四中一冤直起着的作用主导遥作用英国袁自尤叶其在济贫法19曳世颁纪布末至袁今随袁着资本在主社义经济的迅速发展袁国家渊或冤取代教会等慈善机构开始切实地试图解决穷人的问题遥可以说袁既是制定和29

.com.cn. All Rights Reserved.管理的主体袁也是经济责任和服务责任的主体遥在救助经费上袁也是统一由管理袁由统一拨款遥20世纪70年代袁英国的老龄化加剧袁经济发展的步伐放缓袁但高水平的福利支出却没有减少袁国家财政入不敷出袁人民陷入福利中不愿工作袁形成福利依赖以及其他一系列社会问题遥20世纪80年代袁撒切尔夫人开始大力改革社会福利制度袁在社会救助方面袁把之前通行的野普遍性冶原则改为野有选择性冶原则袁着重帮助低收入者和贫困家庭遥布莱尔上台后袁大力推行野第三条道路冶袁要求个人和社会参与公共福利和社会救助袁的责任变得明确化尧具体化和有限化袁不再是保姆袁样样都管袁人人都救袁而是只救助那些认为野值得美救国助在的人20冶遥世纪30-70年代也是主导袁强调联邦在救助上的责任遥随着70年代福利热潮的缩减袁进入到20世纪80年代后袁美国的社会救助中开始逐步强调个人责任袁大幅度减少的福利和救济支出袁提升穷人个人责任心袁建立起以解决养老和失业问题等的社会保险为主体尧辅之以公共救助的保障模式遥1996年袁美国废止了原先的AFDC制度袁建立困难家庭临时援助计划遥该计划建立有四个目标院第一个是给贫困家庭提供援助袁使他们可以在自己的家中接受照顾曰第二个是父母通过积极参与工作减少对福利的依赖曰第三个是防止和减少意外怀孕曰第四个是鼓励和维护双亲家庭[9]会救遥这助其的野中工最作重为先要的冶内策容略是强强调有调就业劳动和能救力的助的福关系利救遥美济国金社受助人须积极工作袁换取申领救济金的权利袁减少福利依赖遥[10]不再是唯一责任主体袁而是要求个人尧企业以及民间组织参与到社会福利事业中来袁共同承担责任遥在资金筹集上袁有联邦主导袁州和个人尧企业共同筹集资金袁同时又将管理权力分给州尧地方袁形成联邦与州的分工与分享袁鼓励慈善和志愿服务活动遥英尧美两国在社会救助同的特点是责任明确化袁明确了什么归管袁管的程度是什么遥由于社会救助这一公共物品的特殊性袁只能由公共部门提供袁使得依然是社会救助中的主导袁但不再是唯一主体袁个人尧企业和社会组织也参与其中的部分环节遥二尧对我国城市低保制度的借鉴

国社会渊一救冤救助助的项目核心多袁其样针对化遥我的人国城市最群是城市低生三活无保人障制度员尧下岗失是我30

业后或退休后领取的失业救济金或退休金低于最低生活保障标准的居民遥凡是收入低于当地贫困线以下的都可以申请领取一笔低保金遥除此之外袁并无其他措施遥由于人的差异性袁以及每个人造成贫困的原因不同袁单一制的低保金制度并不能真正满足所有人的需求袁保障效果不佳遥建议参考英国以家庭为单位袁按年龄尧劳动能力等特征细分人口群体袁再对不同的人口群定不同的救助的做法遥部门需要首先摸清贫困者的需求袁进而对不同的对象制定不同的救助项目遥鉴于我国社会救助起步较晚袁配套体系和制度建设还不太完善的现状袁可以先在地方试点袁粗略地分出不同需要的大类袁并设计不同的救助项目和制定不同的救助标准袁进而逐步细化袁不断完善袁由野单一化冶救助向野综合化冶救助发展遥区别渊于二社会冤野救救冶济的与野助最冶主相要的结合一袁帮点助是受提助倡对助象人增自能助遥袁不社会单单靠救助提供生活补助金袁而是能帮助个体重拾生活的信心袁发掘自身的潜能袁从而达到自我增能袁通过自身的力量摆脱贫困遥我国现行城市低保最大的局限在于其野收入维持冶或称野收入补差冶的特点遥这种制度虽然能在短时间内抑制贫困袁却很难达到野治本脱贫冶的目的袁贫困者会一直赖在低保上袁造成野贫困陷阱冶遥救助的起由看似贫困袁实质缘于权利袁贫困只能引起同情袁但权利来自责任遥[11]不应该把社会救助看做是一种施舍袁而是一项基本责任遥英尧美的做法袁是将促进就业与社会救助相结合袁在美国袁被救助者拒绝一次工作机会的代价是丧失25%的救助金袁但拒绝行为达到一定次数时袁有可能完全失去被救助资格遥在英国袁被救助者若违背工作要求袁会面临2个星期到6个星期的惩罚期限遥金来渊源三是冤明确由地方地方和中纳央入的财责政任预遥算我袁国的由财城市政进低行保拨款制度袁但的往资往会造成越是贫困的地区袁需要救助的人数越多袁使得本不富裕的地方财政压力增大遥虽然有部分补助袁但是由于责任不清袁造成拨付数量和比例不固定袁拨付时间不确定等问题袁使目前许多地方是野看菜吃饭冶袁即野钱多多救助袁钱少少救助袁没钱不救助冶遥美国的TANF计划是联邦和州很好合作的范例袁联邦给予州更大的权力来进行救助的管理袁因为州更加了解当地的具体情况袁而在财政拨款上袁则是制定一揽子拨款计划袁将补贴定额拨给州袁由州自由支配袁并规定救助人口减少的州会得到奖励袁救助人口增加的州将会受到处罚遥这不但保证了州在救助经费上的充足袁还激励了州为减少贫困.com.cn. All Rights Reserved.而不断努力遥基于以上经验袁我们建议尽快明确和地方的责任关系袁在财政收入上积极促进地方融资袁加大转移支付的力度袁更多地将财政配置权交给地方袁将财政的稳定和分配权收归袁避免地方因为缺乏资金而逃避社会救助的责任或者形成对财政的依赖造成财政压力过大遥的分渊割四上冤遥公目前平的袁保证我国遥城市社会低救保助线公是平由的各缺乏一地根据各是体现自的在情况地区自行决定袁由于我国地域广阔袁差距较大袁各地区财政的承受能力不同袁加上低保水平测定的方法各异袁使得我国在低保标准上缺乏公平袁造成有些富裕地区的低保标准甚至达到了有些地区的最低工资标准袁而有些地区的低保标准却不能维持基本生活需求遥二是体现在城乡二元制的分割上遥城市和农村低保制度与标准的差异袁虽然在一定历史时期符合社会的发展的要求袁但是长期固化城乡的差别必然是不利于时代发展的袁也会造成了城乡人口在低保这条野底线公平冶线上的不公平遥对此袁建议参考美国的做法袁没收地方低保标准的制定权袁由根据家庭结构和规模尧消费结构等统一规定低保标准的制定方法曰同时袁在保障形式上袁可采取如野食品券冶形式的实物发放形式袁避免各地因经济发展水平不同而造成的低保标准差异过大的情况袁保证低保制度的公平运行遥正式渊出五台冤社会袁只有救近助期法出制台化了遥叶我社会国目前救助的叶暂社会行办救法助曳袁法缺乏曳还没统有一的高层次立法袁法律层面的碎片化导致我国目前社会救助领域责任不清尧权责不明遥在立法的过程中袁不是将目前已有的诸多拼凑进法律袁而是要根据时代的需求结合我国的基本国情袁对我国的社会救助进行一个集大成遥真正按照负责尧法律赋权尧社会化要求等促使综合型社会救助制度走向定型化遥[12]在定型化的过程中袁应当加快完善制度设计袁如引进综援中的野豁免额冶制度等袁使得我国的社会救助能够平稳尧协调尧可持续的发展遥参考文献院顺学院学报[1]张举,2009(1)国.英尧美院43-45.社会救助法律制度演变及其启示[J].安国外社会[2]刘科学继同,2003(3).英国社会院60-66.救助制度的历史变迁与核心争论[J].通讯,2009(1)[3]祖玉琴院4-7..美国社会救助制度的探析与启示[J].决策咨询其启[4]示孙[J].洁学.习家与庭实财践产.2008(1)调查在英院137-145.国社会救助制度中的功能及[J].安[5]徽陈商倩贸.职英业技术学院学报国社会救助对我:国社会城市科学低版保,2009(3)的借鉴院49-52.研究英尧美[6]尧汪日等国朝霞.为社会研究救助对制度象[J].的国际苏州大学学报比较与经院哲验借鉴学社会要要要科学以版,2011(5)院15-20.与实[7]践[J].董克中用国,行崔政鹏管理,阳义,2009(5)南.美国院14-17.明晰个人收入的2007(12)[8]邓院29-30.新华,袁伦渠.国外社会救助制度简述[J].中国劳动,2014-02-11.OL].http://www.acf.hhs.gov/programs/ofa/programs/tanfabout.[9]OFFICEOFFAMILYASSISTANCE.AboutTANF[EB/制度的发展[10]刘嘉反思惠,黄[J].黎社会若莲保.英障尧研究美两.2009(2)国及大院中131-146.华地区社会救助学学报[11]院社会刘旭科学东.不版同.2010(3)权利视院角21-24.下的社会救助[J].沈阳师范大林闽钢[12],刘郑喜功堂成.第.中二国届社会中国救社会助制度救助发展的研讨会背景论文与集方向.北京[C]院人椅民出版社,2011院3-8.[责任编辑

王占峰]

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