：ｌ＝第３４卷第１ １期 Ｖｏ１．３４ Ｎｏ．１ １ 绥化学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｕｉｈｕａ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ２０１４年１１月 ＮＯＶ．２０１４ 英、美社会救助制度的比较及对我国的启示 王 锴 （苏州大学社会学院 江苏苏州 ２１５１２３） 摘要：社会救助作为社会保障制度中的一项重要内容，承担着保障“底线公平”的责任，而生活社会救助由于其保障 的是国民的基本生活，因此普遍成为各国社会救助的核心内容，为各国重视。英、美两国在生活吐会救助的制度建立和 发展、救助对象资格认定和救助标准、保障项目和方式以及的作用等方面有很多成功的经验值得我们借鉴，我们应以救 助理念、待遇、水平、制度设计和运行、配套制度的完善以及法律保障等方面进行综合意义的改进和提升，以保证社会救助制 度的健康，稳定运行，真正体现出公平、正义、共享的原则，提高全民福利。 关键词：社会救助；最低生活保障；借鉴 中图分类号：Ｃ９１３．７ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５—０４３８（２０１４）１１—００２８—０４ 法国启蒙思想家卢梭在其著作《论人类不平等的起源》 比较，找出其经验教训，为我国低保制度的改革提供思路。 中说：“随着我们能力的发展和人类智慧的进步，不平等才获 得生长的力量，最终由于私有制和法律的建立，不平等变得 根深蒂崮并且合法化了。”历史中，对于不平等所造成的 差距有着多种应对策略，其中的救济和民间的慈善是应 （一）制度的初创与发展。英国作为世界上第一个建立社 一、英美两国社会救助制度的比较 用最广泛的手段。但这与现代意义上的社会救助有着本质的 会救助制度的国家，拥有悠久的救济传统。在中世纪，教会举 区别。传统救济体现的是“ 慈”，而社会救助体现的是“正 办的慈善救济占有重要地位；宗教改革前，英国教会什一税 义”，或者说“权利”。亚当・斯密在《道德情操论》一书中写到： 的ｌ／３用于慈善事业。一些有条件者特别是商人，往往将自己 “对于社会的存在而言，仁慈不像正义那样根本重要。没有仁 的一部分财产捐献给社会慈善事业，或者直接建立社会慈善 慈，社会仍可存在，虽然不是存在的最舒服的状态；但是，普 机构。Ｉｑ６０１年，英国国内由于圈地运动等因素，城市中出现 遍失去正义，肯定会彻底摧毁社会。”因此，世界各国的社会 了大量流民，严重影响了城市形象和治安。对此，英国不得不 救助普遍基于“正义”而建立，但在具度实践中却有着明 颁布了《伊丽莎自济贫法》，规定由地方向贫困者提供最 显差异且各具特色。本文基于艾斯平・安德森对于福利资本 基本的生活帮助，从而奠定了英国社会救助的基础。简言之， 主义的划分，选取英、美两国在生活社会救助制度领域进行 民族国家的兴起与行会制度的衰落，特别是贫困人数迅猛增 收稿日期：２０１４—０５—１１ 作者简介：王锴（１９９１一），男，江苏镇江人，苏州大学社会学院社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会保障。 基金项目：中国秦惠著与李政道大学生见习进修基金（ＣｕＲＥ）ｆ２１３ｌ５００３）。 ２８ 加和贫困程度加深，导致原来由教会和行会承担的慈善 进行调查。在英国，需要进行家庭经济调查的津贴项目种类 达到５０多项，几乎覆盖了英国所有最困难和最需要帮 救济已无法满足社会需要，社会救济责任转向国家则成为不 繁多，５。严格年轻的失业人员、单亲父（母）和长 可逆转的趋势。当时的英国承担社会救助责任是勉强、 助的人１有限和被迫无奈的。嘲但《济贫法》的施行带来了诸多的社会 期失业人员，并通过一系列措施，使那些依靠福利生存的特 美国则在１９６５ 问题，英国不得不在１８３４出台了济贫法修正案，缩小了救济 殊人群走上工作岗位，摆脱对福利的依赖。对象的范围，同时废除了以教区为单位的救济。二战后，英国 年根据家庭规模和家庭经济总收入确定了一条贫困线，凡是 出台《国民救助法》，同时废除了之前“济贫”的内容。 家庭经济总收入低于规定的贫困线，则可以向申请救 殖民地时期的美国人，受到了英国济贫制度的影响，于 助，贫困线全国统一，且每年都会进行重新测定和调整。美国 ｌ７世纪初各个殖民地上通过了立法，为那些无力维持自己 目前普遍采用“恩格尔系数”法确定贫困线，通常恩格尔系数 ３～０．４之间，官方贫困线的划定就是将最低日常食 生计的人提供生活保障。但由于自由主义对济贫制度的批 规定在０．判，认为救助阻碍了劳动力和资本的自由流动、扰乱了优胜 物的成本乘３。在进行家庭经济调查时，有一些项目是需要 劣汰的进化法则，因此对济贫救助的批判和要求改革之声从 被剔除后形成“调整后的个人收入”来确认是否具有救助资 没有停止过。随着２０世纪３０年代的经济大萧条，罗斯福总 格的。这些项目一般包括个人退休账户或自雇者养老金计划 统推行了“新政”，并于当年５月，签署了《联邦紧急救助法》， 的缴费金额，向前配偶提供的扶养费，自雇者购买的健康保 建立起第一个全国性的救助机构“联邦紧急救助署”，开辟了 险缴费，５０％的自雇者工薪税等。嘧接受家庭经济调查的同 而非一直依赖救助金。 社会救助的新纪元。ｔ３１１９３５年国会通过了《社会保障法》，标 时，申请者还被要求去努力寻找工作，母）两年内每周 志着美国现代意义的社会救助制度建立。随后美国不断对社 ２０００年起美国要求接受援助的单亲父（核心家庭每周至少工作３５小时。 会福利进行扩张，２０世纪６０年代的总统约翰逊喊出了“向 工作至少３Ｏ小时，贫困宣战”和“伟大社会”的口号，至此美国的福利保障达到 （三）社会救助内容及方式。英国的社会救助项目很多， 最大化。２０世纪７０年代的“滞涨”使美国不得不改革社会福 由于其“非商品化”的程度较高，福利与国民个人的义务关联 利，突出强调个人责任和就业，缩减日益庞大的福利开支，尤 度较低，因此带有福利色彩的救助项目较多。这从家计调查 其是１９９６年的克林顿改革可以说是对美国福利改革中幅度 的津贴项目上就可以看出，针对不同的群体建立了不同的津 最大的一次，改革后的新政强调个人责任和社会福利，并最 贴体系，涉及年老、失业、伤残、疾病、单亲等各个方面，这也 大限度地减少福利依赖。 是英国社会救助的一大特点，即细分救助对象。这些项目包 （二）社会救助对象的资格认定和救助标准。由于社会救 括针对低收人家庭的“家庭给付”、针对老年人的“收入援 助是国家无偿向国民提供生活保障的制度，针对的对象是所 助”、针对失业者的“社会基金”等。除了这些现金津贴以外， 有子女的可取 有该国公民，这必然会导致大量“搭便车”的现象出现。因此， 例如针对低收入者还可以取得一部分取暖费，为了解决这一类问题，将有限的资金用到最需要的人群身 得学校免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费，还可以享 上，国民申请救助时必须证明自己是个“”的人，由 受房租补贴等。嘲美国的生活社会救助主要有现金救助和非 进行核查。 现金救助两类，现金救助包括“补充性保障收入”“未成年孩 英国的家计调查最早以法律的形式出现是在１９２２年 子家庭援助计划”（ＡＦＤＣ）“困难家庭临时援助计划”（ＴＡＮＦ）； 《失业保险法》中以失业救助的形式提出，它的发展取代了旨 非现金救助有：食品券计划、儿童营养、社会服务和儿童福利 在帮助那些保险制度不能满足其需要而实施的地方救济方 服务、低收入家庭能源补助计￣，．１ｌＤｔ及一般援助等。相比于英 美国的社会救助体现出的是典 案。【４噗国的社会救助采取目标定位与家计调查相结合的方 国的高水平普惠式社会救助，主要体现在低标准、广覆盖和救助项目 式，首先确定的目标群体包括：（１）凡是没有固定职业或就业 型的“补救型”福利， 不充分、无力上缴保险费而领不到社会保险的人；（２）虽然可 的有限救助性、临时性这两点上。以领取社会保险金，但数额不足以维持最低生活水平的人； （四）的作用。英国自《济贫法》颁布至今，在社 （３）领取社会保险金期限已满仍无其他收入来源的人；（４）未 会救助中一直起着主导作用，尤其在１９世纪末，随着资本主 参加社会保险只能领取微薄社会补贴的人。嘲而后，由“补充 义经济的迅速发展，国家（或）取代教会等慈善机构开始 津贴委员会”对目标群体按照事先制定好的标准对家庭经济 切实地试图解决穷人的问题。可以说，既是制定和 ２９ 管理的主体，也是经济责任和服务责任的主体。在救助经费 业后或退休后领取的失业救济金或退休金低于最低生活保 上，也是统一由管理，由统一拨款。２０世 障标准的居民。凡是收入低于当地贫困线以下的都可以申请 纪７０年代，英国的老龄化加剧，经济发展的步伐放缓，但高 领取一笔低保金。除此之外，并无其他措施。由于人的差异 水平的福利支出却没有减少，国家财政入不敷出，人民陷入 性，以及每个人造成贫困的原因不同，单一制的低保金制度 福利中不愿工作，形成福利依赖以及其他一系列社会问题。 并不能真正满足所有人的需求，保障效果不佳。建议参考英 ２０世纪８０年代，撒切尔夫人开始大力改革社会福利制度， 国以家庭为单位，按年龄、劳动能力等特征细分人口群体，再 在社会救助方面，把之前通行的“普遍性”原则改为“有选择 对不同的人口群定不同的救助的做法。部门需 性”原则，着重帮助低收入者和贫困家庭。布莱尔上台 要首先摸清贫困者的需求，进而对不同的对象制定不同的救 后，大力推行“第三条道路”，要求个人和社会参与公共福利 助项目。鉴于我国社会救助起步较晚，配套体系和制度建设 和社会救助，的责任变得明确化、具体化和有限化， 不再是保姆，样样都管，人人都救，而是只救助那些认为 “值得救助的人”。 美国在２０世纪３０—７０年代也是主导，强调联邦在 救助上的责任。随着７０年代福利热潮的缩减，进入到２Ｏ世 纪８０年代后，美国的社会救助中开始逐步强调个人责任，大 幅度减少的福利和救济支出，提升穷人个人责任 ｔ２，，建 立起以解决养老和失业问题等的社会保险为主体、辅之以公 共救助的保障模式。１９９６年，美国废止了原先的ＡＦＤＣ制 度，建立困难家庭临时援助计划。该计划建立有四个目标：第 一个是给贫困家庭提供援助，使他们可以在自己的家中接受 照顾；第二个是父母通过积极参与工作减少对福利的依赖； 第三个是防止和减少意外怀孕；第四个是鼓励和维护双亲家 庭翻。这其中最重要的内容是强调就业和救助的关系。美国社 会救助的“工作为先”策略强调有劳动能力的福利救济金受 助人须积极工作，换取申领救济金的权利，减少福利依赖。［１ｏｌ 不再是唯一责任主体，而是要求个人、企业以及民 间组织参与到社会福利事业中来，共同承担责任。在资金筹 集上，有联邦主导，州和个人、企业共同筹集资金， 同时又将管理权力分给州、地方，形成联邦与州政 府的分工与分享，鼓励慈善和志愿服务活动。 英、美两国在社会救助同的特点是责任明确 化，明确了什么归管，管的程度是什么。由于社会救助这 一公共物品的特殊性，只能由公共部门提供，使得依然 是社会救助中的主导，但不再是唯一主体，个人、企业和社会 组织也参与其中的部分环节。 二、对我国城市低保制度的借鉴 （一）救助项目多样化。我国城市最低生活保障制度是我 国社会救助的核心，其针对的人群是城市三无人员、下岗失 还不太完善的现状，可以先在地方试点，粗略地分出不同需 要的大类，并设计不同的救助项目和制定不同的救助标准， 进而逐步细化，不断完善，由“单一化”救助向“综合化”救助 发展。 （二）“救”与“助”相结合，帮助受助对象增能。社会救助 区别于社会救济的最主要的一点是提倡助人自助，不单单靠 提供生活补助金，而是能帮助个体重拾生活的信心，发掘自 身的潜能，从而达到自我增能，通过自身的力量摆脱贫困。我 国现行城市低保最大的局限在于其“收入维持”或称“收入补 差”的特点。这种制度虽然能在短时间内抑制贫困，却很难达 到“治本脱贫”的目的，贫困者会一直赖在低保上，造成“贫困 陷阱”。救助的起由看似贫困，实质缘于权利，贫困只能引起 同情，但权利来自责任。¨１ｌ】不应该把社会救助看做是一 种施舍，而是一项基本责任。英、美的做法，是将促进就 业与社会救助相结合，在美国，被救助者拒绝一次工作机会 的代价是丧失２５％的救助金，但拒绝行为达到一定次数时， 有可能完全失去被救助资格。在英国，被救助者若违背工作 要求，会面临２个星期到６个星期的惩罚期限。 （三）明确地方和的责任。我国的城市低保制度的资 金来源是由地方纳入财政预算，由财政进行拨款，但往 往会造成越是贫困的地区，需要救助的人数越多，使得本不 富裕的地方财政压力增大。虽然有部分补助，但是 由于责任不清，造成拨付数量和比例不固定，拨付时间不确 定等问题，使目前许多地方是“看菜吃饭”，即“钱多多救 助，钱少少救助，没钱不救助”。美国的ＴＡＮＦ计划是联邦政 府和州很好合作的范例，联邦给予州更大的权 力来进行救助的管理，因为州更加了解当地的具体情 况，而在财政拨款上，则是制定一揽子拨款计划，将补贴定额 拨给州，由州自由支配，并规定救助人口减少的州 会得到奖励，救助人口增加的州将会受到处罚。这不但保证 了州在救助经费上的充足，还激励了州为减少贫困 可持续的发展。 而不断努力。基于以上经验，我们建议尽快明确和 够平稳、协调、地方的责任关系，在财政收入上积极促进地方融 资，加大转移支付的力度，更多地将财政配置权交给地方，将 财政的稳定和分配权收归，避免地方因为缺乏资金 央财政压力过大。 参考文献： ［１】张举国．英、美社会救助法律制度演变及其启示ｆＪ］．安 ２００９（１）：４３—４５． 而逃避社会救助的责任或者形成对财政的依赖造成中 顺学院学报，ｆ２］刘继同．英国社会救助制度的历史变迁与核心争论［Ｊ】． ２００３（３）：６０—６６． （四）公平的保证。社会救助公平的缺乏一是体现在地区 国外社会科学，的分割上。目前，我国城市低保线是由各地根据各自的情况 承受能力不同，加上低保水平测定的方法各异，使得我国在 ［３］祖玉琴．美国社会救助制度的探析与启示［Ｊ］．决策咨询 孙洁．家庭财产调查在英国社会救助制度中的功能及 自行决定，由于我国地域广阔，差距较大，各地区财政的 通讯，２００９（１１：４—７． 低保标准上缺乏公平，造成有些富裕地区的低保标准甚至达 其启示『Ｊ］．学习与实践．２００８（１）：１３７—１４５． ［５］陈倩．英国社会救助对我国城市低保的借鉴研究 到了有些地区的最低工资标准，而有些地区的低保标准却不 Ｊ］．安徽商贸职业技术学院学报：社会科学版，２００９（３）：４９—５２． 能维持基本生活需求。二是体现在城乡二元制的分割上。城 ［市和农村低保制度与标准的差异，虽然在一定历史时期符合 【６】汪朝霞．社会救助制度的国际比较与经验借鉴——以 社会的发展的要求，但是长期固化城乡的差别必然是不利于 英、美、日等国为研究对象【Ｊ］．苏州大学学报：哲学社会科学 ２０１１（５）：１５—２０． 时代发展的，也会造成了城乡人１：３在低保这条“底线公平”线 版，［７】董克用，崔鹏，阳义南．美国明晰个人收入的 上的不公平。对此，建议参考美国的做法，没收地方 Ｊ】．中国行政管理，２００９（５）：１４—１７． 低保标准的制定权，由根据家庭结构和规模、消费结构 与实践［等统一规定低保标准的制定方法；同时，在保障形式上，可采 平不同而造成的低保标准差异过大的情况，保证低保制度的 公平运行。 ［８】邓新华，袁伦渠．国外社会救助制度简述［Ｊ］．中国劳动， 【９］ＯＦＦＩＣＥ ＯＦ ＦＡＭＩＬＹ ＡＳＳＩＳＴＡＮＣＥ．Ａｂｏｕｔ ＴＡＮＦ［ＥＢ／ ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ａｃｆ．ｈｈｓ．ｇｏｖ／ｐｒｏｇｒａｍｓ／ｏｆａ／ｐｒｏｇｒａｍｓ／ｔａｎｆａｂｏｕｔ． 取如“食品券”形式的实物发放形式，避免各地因经济发展水 ２００７（１２）：２９—３０． （五）社会救助法制化。我国目前的《社会救助法》还没有 ２０１４—０２一ｌ１．［１０】刘嘉惠，黄黎若莲．英、美两国及大中华地区社会救助 正式出台，只有近期出台了《社会救助暂行办法》，缺乏统一 的高层次立法，法律层面的碎片化导致我国目前社会救助领 制度的发展反思［Ｊ］．社会保障研究．２００９（２）：１３１—１４６． 域责任不清、权责不明。在立法的过程中，不是将目前已有的 本国情，对我国的社会救助进行一个集大成。真正按照 【１１］刘旭东．不同权利视角下的社会救助［Ｊ］．沈阳师范大 ２０１０（３）：２１—２４． 诸多拼凑进法律，而是要根据时代的需求结合我国的基 学学报：社会科学版．［１２］郑功成．中国社会救助制度发展的背景与方向【ｃ】∥ 刘喜堂．第二届中国社会救助研讨会论文集．北京：人 负责、法律赋权、社会化要求等促使综合型社会救助制度走 林闽钢，向定型化。 在定型化的过程中，应当加快完善制度设计，如 民出版社，２０１１：３—８． 引进综援中的“豁免额”制度等，使得我国的社会救助能 【责任编辑王占峰】 ３１
