第１５卷 第２期 ２０１５年６月 南京工程学院学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｎａｎｊｉｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｖｏｌ＿１５，Ｎｏ．２ Ｊｕｎ．，２０１５ 投稿网址：ｈｔｔｐ：／／ｘｂ．ｎｊｉｔ．ｅｄｕ．ｃｎ 社区治理模式研究 熊利娟，李睿丰，王 力 （安徽大学社会与政治学院，安徽合肥，２３０６０１） 摘 要：随着我国现代化进程的推进，社区作为社会的最基层在国家治理链中的地位日益显著。社区中主体之间 的关系是社会关系的缩影，只有在社区和谐的基础上社会才会和谐。我国幅员辽阔，各个地区之间存在着差异性， 这就决定了我国的社区治理模式存在着多样性。随着我国社会主义民主建设的不断深入和社会的转型，构建符合 我国社会发展的社区治理模式迫在眉睫。完善社区治理对于提高居民的生活水平和质量，维护社会的稳定，为居 民创造良好的生活环境，实现城乡一体化和现代化都有着积极的作用。 关键词：社区治理模式；治理；社区和谐 中图分类号：Ｃ９１６ 改革开放以来，中国的总体性社会开始发生裂 变，市场化改革给中国人民带来的不仅仅是经济的 个阶段。 １．“单位为主、街居为辅”阶段 繁荣、生活水平的提高和物质财富的增加，同时也 带来了由于社会资源的重新分配所引起的社会结 构重组＿１］。当今中国发生的最深刻的变动是由原 新中国成立初期，建立了以“单位制”为主的基 层社会管理。单位制指的是在计划经济时期， 国家控制了所有的生产和生活资料，个人的权利完 全受到国家的控制，国家通过单位来实现对居民的 先行政一体化的结构向、市场和社会并存的结 构体系转变。在这个过程中，基层社区的重要性不 断凸显出来『２］。随着“单位制”的减弱与“社会人” 的出现，传统经济下的单位依附于国家、个人 依附于单位的生存格局发生了根本性的变化，人们 管理。这个时期的单位不仅仅是提供生产和生活 资料，而且它还具有政治性质。一个单位相对于个 人而言就是整个社会，一个人从出生的那一刻一直 到他死亡，一生中需要的所有东西，无论大小全部 由单位提供。单位拥有对个人的绝对的管理权。 计划经济下，国家把大量的资金和资源最大限 对社区的要求越来越高。 社区的直接构成部分是人，而社区中人与人之 间的关系直接影响着社区的建设。然而，市场经济 的快速发展使得人与人之间的关系变得Ｅｔ渐淡漠。 社区居民之间的互帮互助、相互友爱的关系变得越 来越淡薄，随处可见欺骗和诈骗行为，在这样的环 境下很难形成和谐的社区。虽然社区拥有一定的 度地投入到了直接生产部门，以解决居民对生产、 生活资料的需要，而对于基础设施建设以及社会福 利保障的投资不足，这就导致了一些本应该由 承担的公共服务建设最终落到了单位的头上。 现实中还存在一些这样的居民，他们在单位体 制之外，不受单位的直接管理，这个时候事 处就进入社会管理的层面。事处的主要任 务就是对这些单位外的人进行管理。市、区政 自治权力，但是对社区的管理依然起着主要作 用，在一些关乎居民的关键大事情上还是起着 主导作用。在这种情况下，社区是的附属品， 社区居委会很难代表社区居民的利益，同时这种行 为还极大地挫伤了居民参与社区事务的热情。社 府无法用单位制来管理无单位身份特征的人群，街 道办和居委会则可以很好地履行这项职能＿３］。这 区要想真正自我管理、自我教育和自我服务还有很 长的一段路要走。 一个时期，是唯一的治理主体，在系统内自 上而下地分配公共权力。单位包揽了公民“生老病 死，衣食住行”的全部事务，变成的附属品，街 道办和居委会则变成发挥“拾遗补缺”作用的辅助 单位。 、我国社区治理模式的演变 我国城市社区治理模式的发展大致经历了三 收稿日期：２０１５一Ｏ３—２６ 作者简介：熊利娟，硕士研究生，研究方向为社会学。 Ｅ—ｍａｉｌ：１２９０３９５０９１＠ｑｑ．ｃｏｒｎ 引文格式：熊利娟，李睿丰，王力．社区治理模式研究［Ｊ］．南京工程学院学报：社会科学版，２０１５，１５（２）：１６－１９．［ｄｏｉ：１０．１３９６０／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７１ ３７５３．２０１５．０２．０Ｏ５］ 第１５卷第２期 熊利娟，等：社区治理模式研究 １７ ２．街居为主阶段 随着我国实行改革开放和市场经济，出现 了许多单位外的组织。用工制度和社保制度 的改革淡化了单位对员工的约束力，职工与单位之 间牢不可破的关系逐渐解体，“单位人”大量地向外 流失。市场化条件下，职工寄希望于单位的东西越 来越少，个人对单位的依附关系越来越弱。随着我 国城市化的发展，大量的外来人员涌入社区。街居 组织不仅需要创办大量的经营性组织来解决就业， 保证必要的财政需要，同时还需面对城建、市容、治 安、外来人口管理、社会救济、再就业培训等一系列 工作。和居委会需要处理大量的社会事务， 繁杂的事务使其不堪重负 ］。居民参与日常管理 的意识也越来越强烈，诸如治安、绿化、卫生、违章 建筑等事务都成了与居民生活相关的事情，人们越 来越关注并渴望参与到社区管理的过程中来［５］。 社会转型和经济对社会管理能力的要求使得 事处和居委会的职责发生了重大变化，以前 由单位承担的社会责任转到了街道和城市社区， “单位办社会”不复存在。 ３．社区制阶段 随着居民参与基层社会管理的意识逐渐增强， 人们越来越多地意识到社区的建设与他们的生活 息息相关。他们参与社区事务的热情也不断高涨， 改革和社会转型的不断深化对社会管理的全 面创新有了迫切要求。大量的实践证明，传统的管 理已经是弊端重重，仅仅依靠来实现社区 相关管理是不明智的。而社区与居民密切相关，居 民越来越渴望实现对自己管理和服务。在社会主 义市场经济和民主力量不断发展的背景下，建立起 了以法律为准绳、依法行政与社会自治相结合 的管理模式。社区拥有了一定的自治权，在一些关 乎社区居民日常生活的事项上社区可以作出决定， 而不再是完全受制于的管理。社区居民开始 实现了对自己事务的自治。从２０００年开始，社区进 入了一个全新的时代，社区建设开始全面展开。 二、我国社区治理模式 １．主导型 这种模式是以上海市为典型代表的。主 导型这种社区治理模式的特点就是部门中单 独设立社区管理部门。虽然事处和居民委 员会对社区治理有一定的权力，但是设立的社 区管理部门对社区的发展具有较强的影响。这种 主导型的社区治理模式使得的行政职能 具体化，通过设立的中间部门实现对社区的治 理，有利于权力的下放，一方面给社区和街道 管理权的同时还实现对社区的专门管理。这 种治理模式以为主导，能够最大限度地整合各 种资源，明确各部门的主要职能，使在社区治 理中位于社区管理的权力中心，通过对政治、社会 资源的控制实现自上而下的社会管理，办事效率得 到提升。但是，这种以主导型的社区治理模式 使得被管理者只能被动地接受，难以发扬民主和真 正调动人们的积极性。 ２．自治型 自治型社区的典范是沈阳模式。自治型顾名 思义就是自己治理自己的类型。自治型的社区在 社区建设的过程中，从自身的实际情况出发，将社 区治理与社区的特点相结合，并且坚持以社区自治 为方向。沈阳模式的典型特点就是实行“社区自 治、议行分离”。这种模式就是将社区定位在街道 与居委会之间，这样可以避免将社区定位于居委会 或者街道而影响社区整体功能的发挥和社区自治 的性质这两种弊端。同时还构建了由决策层、执行 层、议事层和领导层构成的社区自治组织体系，每 一个层次的人员都来自于不同的领域、部门。决策 层定期讨论决定社区的重大事情，是社区的权力机 构；执行层的职能是服务、管理和监督；议事层在社 区代表大会闭会期间对社会事务进行协商；社区党 组织是社区的领导核心。这种自治型通过下 放权力，动员居民参与社会整合。这种模式主要依 靠社区自身的资源，符合社区自我发展的要求和公 民管理自己事务的期望。 ３．合作型 这种模式是以武汉市的江汉区为代表的。这 种合作型的社区治理模式将重新划定社区，通过民 主协商和选举的方式产生社区成员代表大会、社区 协商议事会和社区居委会作为社区自治组织，切实 发挥自己的作用，提升社区自我管理的能力，推动 建立以的行政管理与社区居民自己自治相结 合的社区管理。按照“权责分明、面向社区、以 人为本、整合资源、扩大民主、依法自治”的原则，明 确职能部门、居民委员会各自的职能，理顺居 民委员会与事处、居民委员会与职能部 门的关系。把社区作为一个基础和平台，通过一系 列的制度改革，最终将社区行政权力的运作和社区 的自治机制结合在一起，使得的职能与社区的 自治机制结合在一起，实现良性的互动和有效的互 补。 １８ 南京工程学院学报（社会科学版） ２Ｏ１５年６月 三、我国社区治理存在的主要问题 上文提到了社区治理的三种模式，这三种模式 都在实践中取得了成就，发挥了一定的作用，但是 从现实结果来看，当前我国的社区治理模式仍存在 一些弊端，存在的问题主要表现在以下几点。 １．社区治理问题导致管理困难 随着计划经济的逐渐解体和社会主义市场经 济的不断繁荣，与计划经济所对应的“单位制”为主 的社区治理正在逐渐失去其原有的价值。我国现 行的社区治理普遍存在治理主体单一、结构不 合理、管理职能不明确等问题。依靠行政命令 对社区资源进行垄断，组织的强大使得社区中 的其他社会中介组织缺乏足够的资源和权威；街道 居委会组织过多而且力量薄弱，同一社区的企事业 单位，主要存在与上下级之间的纵向联系，横向之 间并不发生联系，使得治理结构出现不合理；社区 居委会中人员冗杂，居委会成员之间的职能界定模 糊，相互之间有推诿扯皮现象；社区中缺乏相应的 监管部门，即使有的社区成立了单独的监管监察机 构，但是这些监察机构中的工作人员同样是社区中 的工作人员，这样就不可能实现真正的监督。 ２．社区自治不足，居民参与意识薄弱 我国现行的社区治理多是采用一种自上而下 的方式进行的，这种自上而下的方式多半是由 发起的。社区中的居委会名义上是与居民直接接 触，管理居民的大小事务，但是实际上社区中居委 会的自治能力很大程度上受制于，居委会对居 民的管理还会带有很强烈的政治色彩。导致居民 参与社区自治意识薄弱的另一个原因是人口的流 动问题。我国社区中很大一部分是外来打工者的 栖息地，对于这些人员来说，他们主动参与社区建 设的意识薄弱，此时的社区对他们来说只是提供一 个休息的地方，他们迫于生活的需要每天早上出门 工作一直到晚上才回家，对于工作期间社区发生的 事情一无所知，更不用说让他们参与到社区建设上 来。这种情况下的社区居民对社区的感情归属感 和认同感不强，对社区事务关心的也只有那些长期 生活在社区的本地居民。 从现在社区居民参与现状来看，首先是参与面 不广，只有部分人愿意参与社区各类活动，年轻人 由于受到工作时间的，往往对参与社区事务采 取随意的态度，即使一些居民想参与社区建设，也 由于一些客观条件不能亲自参加。其次是参与社 区活动的深度问题。大多数的社区活动多是迫于 上级的压力而开展的，这种活动的开展仅仅是浮于 表面，并不是出于社区建设的需要。这种背景下的 社区活动必然不会引起居民的积极参与。 ３．非组织发育不健全 这里所说的非组织是指中介组织，这类中 介组织的成员是当地社区居民，他们在社区这个地 域范围内进行活动。这类中介组织成立的主要目 的是为了满足社区居民的不同需要，通常是由居民 资助而组织形成的。这类中介组织最终能否进入 社区取决于的准入制度和社区居民的接纳程 度，通常情况下很难沉到社区，并且社区中介组织 的官方色彩浓厚、中介组织资源不足、社会影响力 较低。这类非组织由于资金的，相当一部 分社区活动无法正常开展，这必将严重影响社区中 介组织在社区治理中职能的发挥。从目前的社会 状况来看，社区内部产生的中介组织较少，组织形 式和活动内容都比较单一，且行政色彩浓。事实 上，民间非组织不仅是培育社区文化、整合社 区的重要力量，而且国内外社区治理实践已经充分 说明它在提供社区服务方面具有绝对的优势。非 组织发育不健全，实质是社区公共资源的浪 费，同时也不利于公民通过这些组织形式参与社区 治理。 ４．社区发展缺少法律和资金保障 我国现在是法制国家，一切的行为都要以法律 为准绳，同样，在社区治理的过程中也需要法律的 支持和保障。虽然我国已经将依法治国写进， 然而在社区治理方面的法治进程还比较落后，关于 社区建设和社区管理方面还存在着法律空白，缺乏 相应法律法规保障。社区建设是一项关乎民生各 个方面、涉及面广的事项，需要充足的资金支持，但 目前居委会的经济收入来源是财政拨款，来源 渠道单一并且不稳定。对于社区建设并没有 单独地进行财政预算。不投入足够的资金支持社 区的建设，结果只能是社区的各种建设停滞不前， 从而使社区工作陷入力不从心的困境，制约社区发 展。同时，由于受到市场经济思想的冲击，部分人 的价值观发生了扭曲，“没钱不干事”的想法相当普 遍，大大降低了社区工作者的工作积极性和公众参 与公益事业的积极性。 四、完善社区治理的路径 １．积极培育社区居民的参与意识 社区是由社区成员组成的，社区的建设离不开 社区成员的参与。社区居民参与是实现社区居民 第１５卷第２期 熊利娟，等：社区治理模式研究 自治的有效途径。只有在社区居民不断地积极参 与下社区才能发展起来。要让居识到社区的 发展与他们的生活息息相关，调动他们的积极性， 让他们主动地参与到社区各项公共事务和公益事 我国现在是法制国家，依法治国已经被写进党 章，我国的法律仍然处于不断完善的阶段，尤其是 针对社区建设的法律。居民参与日常社区建设的 载体是社会组织，而社会组织在法律上的地位是开 业中去。首先，应该意识到培养社区居民参与 意识的重要性，加大对社区建设重要性的宣传，并 且也要参与到社区的建设中来，逐渐形成“社 展各种社区活动的保障，因此，提高社会组织在法 律中的地位，为社会组织参与各项活动提供法律保 障将有益于调动居民的积极性，同时还能促进社会 经济组织给社区发展提供更多的资金支持。 区建设靠大家”的社区建设意识。其次，要把社区 利益与居民利益挂钩，拓宽居民参与渠道、实行直 接选举，加强社区民主管理和民主监督，使社区居 民有更多的渠道参与社区民主决策和民主管理，使 得居民的法定权利得以实现。最后，社区要经常举 五、结束语 社区建设资金是制约社区活动的瓶颈，社区的 经济收入仅仅依靠是无法进行社区建设的。 经济基础决定上层建筑，一方面社区应发掘财政主 行社区文化活动，比如说社区知识的有奖竞猜、社 区联谊等。通过活动的举办丰富社区居民的文化 渠道，同时寻找社会各界支持社区建设，吸引社会 各界参与社区建设。另一方面社区可以引入市场 机制，发展社区经济，其经济收人用于社区活动。 在未来的社会发展中，社区必将逐渐成为中国 社会重要的社会结构单位。社区治理离不开 与社会组织、社区居民的共同努力。构建良好的社 区环境、促进社区经济发展、提高社区居民的生活 环境质量将有益于整个社会的稳定与发展。 参考文献： ［１］卢汉龙．单位与社区：中国城市社会生活的组织重建［Ｊ］．社会 科学，２００５（２）：５２—５７． 生活，陶冶社区居民的精神世界，从而加强居民之 间的融洽关系。 ２．完善主导的治理机制 和谐社区的建设离不开的支持，在社 区建设中起着关键性的作用。一方面，对社区 建设的财政支持是社区开展活动的前提，因此 应加大对社区的资金投入。另一方面，虽然在 社区建设中起着关键性作用，但是并不意味着 就应该对社区的各种事项都加以干涉，应该适 当地放权于社区居委会，毕竟社区居委会是与社区 建设和居系最紧密的基层组织。在社区 治理中还应建立规划机制、机制、服务机制、公 共财政机制、培育自治机制。同时也应该根据 Ｅ２］ 徐中振．走向社区治理［Ｊ］．上海行政学院学报，２００４（１）：６６－７２． Ｅ３］王冬元．新时期中国社区建设与管理实务全书［Ｍ］．北京：学 苑出版社，２００１：２７—２８． 社区的具体特点而制定出相应的制度。的这 五个机制是前后联系、相辅相成的，只有在这五个 ｆ４］朱健刚．城市街区的权利变迁：强国家与强社会模式——对一 个街区权力结构的分析［Ｊ］．战略与管理，１９９７（４）：４６－４７． ［５］杨荣．论我国城市基层管理的转型［Ｊ］．国家行政学院学 报，２００２（４）：１５—１９． 机制的相互配合下才能推进社区的进一步发展。 ３．完善法律制度，建立财力保障机制 Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｉｎｔｏ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｍｏｄｅｌｓ ＸＩＯＮＧ Ｌｉ—ｊ ｕａｎ，ＬＩ Ｒｕｉ—ｆｅｎｇ，ＷＡＮＧ Ｌｉ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｓｏｃｉｏｌｏｇｙ ａｎｄ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ，Ａｎｈｕｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈｅｆｅｉ ２３０６０１，Ｃｈｉｎａ）
