调 查 研 究 报 告
——国务院发展研究中心
DEVELOPMENT RESEARCH CENTER OF THE STATE
COUNCIL, PRC
2008年7月1日 第98号(总3210号)
中外风电产业支持政策比较
内容摘要：风力发电技术成熟，并得到规模化商业应用，已经处
1
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
于能够与传统电力竞争的范围内，是当前最好的大规模减少碳排放的可再生能源技术。主要风电国家在技术开发和市场推广方面对风电给予了大量政策支持，推动了风电产业的发展。我国风电产业正处于加速发展阶段，存在发展定位不高、对风电投资激励力度较小、电网建设落后于风电发展等问题，需进一步完善风电支持政策。
关键词：风电产业 政策支持
近年来，风力发电快速发展，成为当前最好的大规模减少碳排放的可再生能源。在能源和环境问题日益突出的今天，绝大部分发达国家以及部分发展中国家都非常重视发展风电，给予了大量的政策支持。
一、风电产业特点
(一)风电是一种清洁、能大量供应的可再生能源与化石燃料电力和核电相比，风电具有以下优点：
1．风力发电不需要燃料，运行中耗水量极少。风力发电不消耗煤、石油、天然气等自然资源，发展风电可以减少资源开采和燃料进口，能够加强国家能源独立性和安全性。风电每单位电量耗水量不到核电的1／600，约为煤电的l／500，天然气电的l／250。
2．风电生产过程不产生二氧化碳等排放物。假设将煤电改用风力发电，每生产100万kWh电量，能减少600吨二氧化碳排放。
3．风电是一种能大量持续供应的可再生能源。全球可利用的风
2
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
能约为200亿kW，比地球上可开发利用的水能总量大l0倍，这些风能资源每年可以转换成约53万亿KWh电力，相当于2020年世界电力需求预计量的两倍多①。
随着现代电力技术的发展，风电已经可以被大规模利用。 (二)风电大规模利用已经可行
1．风机产出变化不影响风电利用。一是电力系统有灵活的机制适应风机产出的变化。电力系统操作员能够通过计划调整来应对风机
① 欧洲风能协会、绿色和平组织：“风力l2：关于2020年风电达到世界电力总量12％的蓝图”，2005。
产出的变化，维持电力系统的平衡。二是风电供给的变化能够通过地理分散来大大减小。在整个电力系统范围内，风机在地理位置上是分散的，当不同地点的风机连接到同一个电网上时，输出将是平滑变化的。
2．风电大规模并网已经可行。国际上已经解决了风电大规模并网的技术问题。如欧洲，电网中风电达到电力需求的20％，无须对电网结构和运行进行大的调整，增加的系统成本也比较适度(风电并网成本与风电并网比例、地理分布、系统互联程度、风电预测准确度等因素有关，在保守的假设下，系统的整合成本为0～O．4欧分／kWh
①
)。目前，丹麦电力的20％、德国北部电力的35％均由风电供应。 (三)风电的竞争力
风电的竞争力主要取决于其成本。对企业来说，成本指财务成本；
对于国家来说，应该考虑社会环境效益等在内的总经济成本。
3
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
1．风电财务成本已经接近传统电力财务成本。1996年，美国加利福尼亚能源委员会对不同能源技术的成本研究表明，不包括补贴和环境成本时，煤电的平准化成本②为4.8～5.5美分／kWh，天然气发电为3.9～4.4美分／kWh，风电为4.0～6.0美分／kWh，风电财务成本已经接近煤电和气电的财务成本。在欧洲，基于英国、西班牙、德国和丹麦等国2001---2002年的数据，风电财务成本一般为6～8欧分／kWh，在较好的海岸位置约为4～5欧分／kWh(2001年价格，贴现率7.5％)，同期德国、西班牙和丹麦的煤电、气电财务成本分别为3.1～4.0欧分／kWh、2.8～5.3欧分／kWh①。
① A report by EWEA，LARGE SCALE INTEGRATION OF WIND ENERGY IN THE EUROPEAN POWER SUPPLY：analysis，issues and recommendations，2005。
② 平准化成本是电厂在运营寿命期内所有资本、燃料和运营维护的成本，然后
2．风电总的经济成本低于传统电力经济成本。欧洲委员会在一项称为“能源的外部成本\"的研究中，将各种电力生产对人类健康和环境影响的外部成本量化为货币，结果表明，在欧盟国家，煤炭、石油和天然气发电的外部成本分别为2～1 5、3～11和1～4欧分／kWh；风电的外部成本仅为0～0.25欧分／kWh，可以忽略不计。因此，如果考虑对环境和健康损害的外部成本，风电总的经济成本低于传统电力经济成本。
4
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
3．风电成本将继续下降，传统电力成本在未来下降的可能性很低。丹麦瑞索国家实验室预计，到20 1 0年风电成本会降至2．93欧分／kWh，到2020年，风电成本会下降到2.34欧分／kWh②。而随着化石资源的日益减少，传统电力技术的发电成本呈上涨趋势。
综上所述，风电已经处于能够与传统电力竞争的范围内，由于外部性的存在，风电在市场竞争中需要一定政策支持。
二、有关国家支持风电产业的政策
截至2006年底，风电累计装机容量居前5位的国家依次为德国、西班牙、美国、印度和丹麦。以上主要风电国家为推动风电产业的发展，对风电技术研发和市场推广均给予了大量政策支持。
① 欧洲风能协会网站，WIND ENERGY—THE FACTS。 ① 欧洲风能协会、绿色和平组织：“风力l2：关于2020年风电达到世界电力总量12％的蓝图”，2005。
(一)政府支持风电技术研发
1．为风电技术提供研发资助。美国政府从1973年欧佩克石油禁运开始投资风电技术研发，从1974年到2003年共投入12亿美元，是同期最大的国家公共风能研发投资。德国政府从1 974年开始投入资金支持风能技术研发，对风能技术研发的经费支持总量仅次于美国，约为美国政府同期风电技术研发经费的一半。丹麦政府在风机技
5
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
术开发的初期阶段对研发进行了资助，以降低大型风力发电系统的成本。西班牙政府通过资助公共风能研发中心组织——西班牙能源及技术研究中心为风电技术提供研发支持。印度建立了风能技术中心，以提高风电技术研发能力。
2．采用风机认证制度，保证风电设备质量。丹麦是世界上第一个倡导使用风机技术质量认证和标准化系统的国家，从l 97 9年开始，由瑞索国家实验室负责批准和认证风机的设计，风机设备的认证基于产品类型认证和质量认证体系，包括风机的生产和安装以及基本动力曲线检测和噪声检测，只有通过丹麦安全和质量检测的风机才能在本国安装使用。美国于l 998年开始对风机进行认证，由国家可再生能源实验室的国家能力技术中心，与美国安全检测实验室一起，为美国和国际标准提供公正的风机认证服务。德国实施了一个风电场设计评估和风电机组的认证项目，所有在德国安装的风电机组必须经过可信赖认证部门的认证。印度则参照国际测试和认证标准建立风机检测机构、认证机构及预备标准，组织实施风机认证项目。 (二)市场推广
为促进风电的应用，各风电大国主要采取了以下市场推广措施。 1．提出明确的发展目标。为了促进风电发展，许多国家提出了明确的风电发展规划目标或可再生能源强制份额。
西班牙三次提出风电装机目标。l999年制定的“可再生能源促进计划”，提出到2010年风电达到8974MW；2002年制定的“电力和汽油计划”更新了风电目标，提出到2011年达到13000MW；2005年
6
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
制定的“可再生能源促进计划”将2011年的风电目标提高至20000MW。
美国各州的可再生能源配额制(RPS)政策有力促进了风电装机容量的增长。RPS政策以法律的形式规定在总电力供应量中必须有规定比例的电力来自可再生能源。1997年，马萨诸塞州开始实行RPS政策，目前已有22个州和哥伦比亚特区采用了RPS政策，例如加利福尼亚2006年的配额标准要求可再生能源比例达到1 2％，每年 逐步提高比例，到2010年达到20％。
近年，印度政府实行特许权项目，已经规划了50个风电项目，计划到2012年新安装风机5000MW。
2．扫除风电上网障碍。由于已有能源法规关于规划、检验和电网准入均是围绕原来的大电站设立，阻碍了风电进入电力市场。为此，各国出台了一系列法规，扫除风电上网障碍。
德国、西班牙、丹麦和印度都强制要求电网部门接受风电。1990年，德国颁布了《电力供应法》，规定供电公司有义务收购风能等可再生能源生产的电力；2000年的《可再生能源法》规定距离最近的电网运营者必须购买可再生能源所发电力，并负责电力入网。西班牙于l997年通过了《电力法》，保证风电进入电网。丹麦环境部早在1979年就要求风电强制上网，电力公司支付部分并网成本。印度在1 995年制定了为风电项目清除障碍的国家指导方针，强制要求所有地方电力部门以及所属单位都必须确保风电接入电网。
美国联邦能源规制委员会积极促进改革，确保所有技术公平地应
7
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
用于电网。2005年出台的《国家能源政策法》为各地区发展风电提供了有利指导。该法令一方面鼓励建设和升级输电线路，另一方面要求建立“非歧视”的电力系统规则，为正在新建风电的地区提供了一个公平的市场准入条件。
3．确保风电投资盈利。由于风电的财务成本高于传统电力财务成本，同时作为一种新兴产业，风电开发具有较高的风险，各国采取了一些激励措施以保证风电投资能够盈利。
其一，给风电提供固定上网电价。德国、西班牙和丹麦给风电提供了固定上网电价，大大刺激了风电市场的发展。
1990年，德国《电力供应法》规定，供电公司收购风能等可再生能源电力价格不低于当地平均电价的90％。2000年，德国《可再生能源法》规定了风电的“保护价格”，并根据各地的风力情况规定保护价格的实施期限，风力较弱的地区实行保护价的时间长一些，以保护风力发电投资者的利益。2004年，德国《可再生能源法》修正案采用基于地点递减的风电上网补偿方式，从2006年建造的陆上风机开始，5年内将从地区电网运营者手中获得5．28～8．3 6欧分／kWh的收购电价，之后每年减少2％；2010年12月31日前安装的离岸风机，在前12年内可获得6.1 9～9.1欧分／kWh的收购电价，具体收购价格根据离岸距离和水深决定。
1997年，西班牙通过了《电力法》，提供补贴以保证风电价格，补贴水平由政府考虑可再生能源对环境的福利后设定，使投资能够获得合理的回报。在《电力法》的政策框架下，《皇室法令2818----1 9
8
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
98》进一步给风电生产者以市场选择，风电生产者可以选择固定电价以确保年度收益，还可以选择市场电价加补贴。《皇室法令436～2004》规定，固定电价为市场平均电价的90％，补贴为平均电价的40％，市场刺激为平均电价的l0％①。
1 985年，丹麦政府规定电力公司以85％的平均电价购买风电。
其二，为风电提供财政激励。美国、丹麦、印度对风电生声实行税收优惠政策，丹麦和印度还为风机购买提供财政补贴。
20世纪80年代初，美国加利福尼亚州根据联邦政府公共事业规制政策法案(PURPA)为风电项目建立了税收返还政策，促进了风电发展。1992年，美国联邦政府根据《能源政策法》制定了生产税减免政策，大型风机前10年运营期间每发电lk帆减税1．5美分(每年根据通货膨胀率调整)。该政策最初应用到1999年，目前延长到2008年底。
丹麦从20世纪80年代初期到90年代中期，风机发电所得的收
①WWW．ewea．or9，THE SPANISH WIND MARKET Dynamic and
Focused．2005。
入都不征税。1979年，丹麦政府为安装使用丹麦认证的风机提供资金，一开始政府给予30％的补贴，后来减少了补贴比例。l 98 1年，丹麦政府对风电生产进行补贴，后来将其并入二氧化碳税补贴中。20世纪90年代初期，丹麦政府实施了风机扩容计划，即以新型大容量的风机替代小型风机或者运行状况差的风机，为新型风机提供20％～
9
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
40％的补。贴。目前，丹麦政府根据风机并网时间和运营年限提供补贴，其中，从2005年开始并网的风机可获得每度电0.1克朗的补贴，为期20年。
印度政府对风电的财政激励包括：直接税，在风电场项目完成的第一年采用80％的折旧；2002年，推出免税计划，风电场前l0年的发电收入可享受100％的免税。印度政府鼓励私人开发风电，对风机的私人用户给予20％的补贴①。
三、我国风电产业支持政策及存在问题
我国于1 986年兴建第一个风电场，20世纪90年代中期开始加大发展风电的力度，2003年起进入加速发展阶段。截至2006年底，全国(除台湾外)累计装机260万kW，居世界第六位。我国政府重视开发利用风能，采取了很多支持风电发展的措施。
(一)支持政策
我国政府部门对风电产业的支持主要包括以下3个方面。 1．制定规划。相关政府部门对风电发展目标进行了多次规 ① 施鹏飞：“发展中国家的风电场”，国家风力发电工程技术研究中心网站
(WWW．nwtc．cn)，2006。
划，且力度逐渐加大。l 995年，原国家计委、国家科委、国家经贸委共同制定了《新能源和可再生能源发展纲要(1996--一2010)》，提出到2000年和2010年全国风能开发能力达到30～40万kW和100 1
10
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
10万kW。2000年，原国家经贸委制定了《2000～2015年新能源和可再生能源产业发展规划》，提出到2005年、2010年和2015年并网风电装机分别达到300万kW、490万kW和700万kW。2007年，《可再生能源中长期发展规划》提出，到2010年，全国风电总装机容量达到500万kW，到2020年达到3000万kW。
2．支持技术研发。一是资助风机技术研发。科技部在第9个五年计划阶段资助了600kW风机的研发，完成了样机研制，通过验收并在风场中成功运行；在第10个五年计划中支持了兆瓦级风机的研发。二是支持国内风电技术装备制造业发展。2000年，原国家经贸委制定了《关于加快风力发电技术装备国产化的指导意见》，提出建设使用国产风力发电机组的示范风电场，以风力发电技术装备的系统集成为重点，由风电场通过公开招标的方式，选择总装厂,总装厂与其签定供货合同。2003年，国家发改委通过风电场特许权项目，要求国内风电项目国产化比例不小于7 0％，扶持和鼓励国内风电制造 业发展。
3．开拓市场。一是要求电网部门收购风电，并规定了风电上网电价。l994年，当时的电力工业部制定了《风力发电场并网运行管理规定(试行)》，规定电网管理部门应允许风电场就近上网，按发电成本加还本付息、合理利润原则确定的上网电价收购全部上网电量，高于电网平均电价的价差在全网均摊。1 9 99年，原国家经贸委《关于进一步促进风力发电发展的若干意见》再次重申，电网管理部门应允许风电场就近上网，以物价部门批准的上网电价全部收购风电电
11
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
量，其电价高于电网平均电价的部分在全省(区、市)电网范围内均摊。2005年，我国颁布了《中华人民共和国可再生能源法》，以法律的形式规定电网企业为可再生能源电力上网提供方便，并全额收购符合标准的可再生能源电量。同年，国家发改委《可再生资源发电价格和费用分摊管理试行办法》规定，从2006年起，风力发电项目的上网电价由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定。
二是为风电生产提供税收减免。2002年，财政部、国家税务总局将风力发电所发电量的增值税税率由l 7％减小到8．5％。 (二)存在的主要问题
与国外风电产业政策相比，我国风电产业政策主要存在以下问题。
1．发展定位不高。我国政府制定的风电发展规划对风电产业的发展起到了积极的指导作用。但是，长期以来，由于国家将风电定位于一种辅助能源，作为节能减排的技术储备之一，并未真正将发展风电提升到调整能源供应结构的战略高度上来，因此，风电产业发展的规划大多是按常规发展速度来考虑的，使得风电在整个电力系统中的地位不高。由于对发展风电定位不高，意味着市场的发展前景不明确，使政府机构难以制订明确的政策和措施，也制约了社会的投资信心，没有形成连续稳定的市场需求，技术也发展缓慢。
2．对风电投资激励力度较小。风电项目能否盈利，主要取决于上网电价。目前，风电场特许权招标项目对迅速实现风电建设规模化和风电设备国产化起到了巨大的推动作用，但项目主要参考价格评标
12
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
的方法使得一些大型国有发电集团为获取项目不惜以低价竞标风电项目，最低风电上网价格只有0.382元／kWh，达不到吸引民营和国外投资者、实现风电开发多元化的目的。低的上网电价还会迫使运营商采购质量差的设备，增加运行期间发生的风险。
3．电网建设落后于风电发展。国内一些风能资源丰富的地区在西北部和东北等经济欠发达地区，电力需求量少，需扩大建设输电线路往外输送风电，而这些地方电网建设滞后，电力输出容量小，制约了风电发展。调研中发现，内蒙古境内风电场和河北张家口风电场之间为竞争有限的输电线路容量，出现购买国外风机建设小风电场先占据电网输电线路的现象。另外，我国电力市场地区分割严重，区域电网之间未实现充分互联，风电难以进入目标市场。
四、政策建议
我国正处于经济快速发展时期，对能源的需求日益加大，同时又需要保护环境，走可持续发展道路，发展风电对于调整我国以火电为主的电力格局、增强我国能源供应安全和保护环境有重大意义。 (一)提高对发展风电的认识
风电已由过去的补充能源发展成为替代能源之一。风电技术已经成熟，能够大规模商业化利用，发达国家已经将其作为重要的替代能源。欧盟提出到2020年风电装机容量达到l.8亿kW，发电量达到4300亿kWh，分别占欧盟总发电装机容量和发电量的20％和l2％；2030年风电装机容量达到3亿kW，发电量达到7200亿kWh，届时分别占
13
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
欧盟总发电装机容量和发电量的35％和20％①。
发展风电是目前缓解气候变暖的最有效方法。风电是一种清洁的可再生能源，成本在可再生能源中最具有竞争性，资源丰富、能够大量供应。
(二)进一步完善风电支持政策
发展风电是一个系统工程，需要各方面支持和配合，完善和细化风电的支持政策。
首先，完善风电上网电价政策。在风电发展起步阶段，适当的价格优惠以保证风电投资盈利对于风电产业的健康发展是必要的。建议通过适当调整特许权招标的做法，在特许权招标项目中降低价格因素所占比重，防止恶性竞争。
其次，抓紧落实风电发展政策。《可再生能源法》提出给予可再生能源产业税收和信贷优惠政策，《可再生能源发电有关管理规定》提出发电企业承担国家规定的可再生能源发电配额义务，但目前这些政策还没有具体实施细则，需有关部门尽快出台这些产业政策的配套实施细则。
再次，完善相关配套政策，使其有利于风电发展。例如，在一些风力资源丰富的地区，同等条件的风电项目可以一次性审批或简化审
① 国家发改委能源局：“欧洲风电发展及对我国的启示”，2007。
批环节，加快项目建设进程；风电向大容量方向发展，需要调整有关
14
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
DRC 内部资料
法规对大件运输的限制性规定等。
(三)加强电网规划和建设，吸纳更多风电
风电发展要求具备与之配套的电网条件。电网企业应根据风电规模发展需要加强输电线路的规划和建设，积极配合做好主要风场的风电外送工作；开展风电大规模并网接入技术、系统管理等相关方面的研究，解决好风电并网运行和调度管理等问题，使电网运行部门乐于接受风电，为风电快速发展作好准备。
技术经济研究部
“新能源和可再生能源开发利用的机制和政策”课题组 课题负责人：吕 薇 课题组成员：
郭励弘 李志军 马名杰 李广乾 沈恒超 田杰棠 罗 涛 李 忠 戴建军 戴建军执笔
15
资料仅供内部参阅，不能翻印出版
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容