研究与探索
责编：薛睿杰
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加快预算法修订建立现代预算管理制度
施正文
预算法在经济领域具有“性法律”的重要地位，兼具权利保障法、财富分配法和民生促进法的特质。随着预算改革的推进和预算法修订进入最后阶段，对预算法修订的讨论日益深入，也产生了“大改”还是“小改”的争议。所谓“小改”，就是在立法理念和原则上继续保持行政主导型预算，对法律作局部补充完善。所谓“大改”，就是对现有预算进行根本变革，在公众、、之间全面建立预算分权制衡关系。笔者认为，“中改”是比较符合当前实际的一种修改思路，即在不过多涉及问题的前提下推进改革，构建对于推动预算活动的规范化具有实际效用的现代预算管理制度。结合当前预算法修订，笔者认为，法律修订中应明确以下几项基本理念及制度。
存在的这些问题，重要原因在于现行预算法在制定时过于强调了预算管理和宏观职能，而忽视了对权力运行进行规范和监督。因此，本次修改预算法时，要突显预算法作为控权法的本质要求，体现规范和监督理念。
例如，细化代表和常委会委员在预算监督中的权利。尽管和其他法律对监督预算提供了法律依据，但现行预算法没有充分规定和常委会委员在预算审查监督中的权利，也没有为他们行使权利提供必要的保障措施，这不利于代表和委员行使职权、及其常委会行使审批监督权，也不利于财政预算的法制化和规范化，导致及其常委会预算监督权力的行使需要依赖于代表个人更加积极主动履行职责来实现。当前最突出的问题是代表只有在开会时才能获得预算材料并进行审查，在审查时间和资料获取的保障上严重不足，致使预算审查流于形式。如果在开会之前，代表和委员能够获得预算草案及相关资料，他们就有时间认真阅读预算草案和资料，发现问题后还可以实地调研，也可以咨询有关专业人员，这样他们就会带着问题和意见来参加会议，预算审议的质量和水平必然提升。对此，应在法律中明确，在各级及其常委会会议举行的10日前，应当将预算草案、调整预算方案、决算草案及相关预算资料送交代表和委员。
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预算法应体现控权理念
我国现行预算法在立法精神上停留在强化预算管理和宏观职能的传统思维，由此导致预算权力配置严重失衡。在一定程度上，预算权被虚化。长期以来只审查一般公共预算。性基金预算、社会保障预算等没有纳入审查范围；预算编制不科学、不具体；预算活动不公开透明，社会公众难以行使对预算的知情权、参与权和监督权；预算调整频繁，预算执行力不够；缺乏预算问责机制等。现行预算活动中
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目调剂应当纳入预算调整的范围，部门预算也应当由常委会审查批准，这是审批预算和监督执行的重要内容。考虑到现实情况和制度完善的渐进性，暂时可只将重要支出的科目调剂纳入预算调整范围。
薛睿杰／摄
完善预算公开制度
预算公开制度是现代预算制度的核心内容，对于各项预算制度的建立和预算机制的运行都产生了重要影响。IMF、OECD等国际组织推出了财政透明度施行准则、评估指标和工作手册，近年来我国也已经有了较好的实践探索，这次修法应当在这方面取得实质性的突破，以适应国际潮流和引导预算公开实践。目前，修正案草案的问题是太原则和局限，很容易使预算公开流于形式。建议进行下列修改：一是明确规定预算公开原则。二是赋予社会公众申请预算公开的权利，并为权利的行使提供法律救济。三是重点公开“三公经费”。最近通过的《机关事务管理条例》第七条规定：“各级应当依照国家有关信息公开的规定建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况。”因此，公布“三公经费”已经成为一项法定义务，即使预算法不规定公开，也得公开。为了保证公开的真实、详细，应当强化审计机关的监督，对其进行重点审计。
代表在人代会上表决通过预算草案
又如，由有关专门委员会对预算草案进行初步审查，是提高预算审查质量的重要举措，也是这次预算法修订的一项重要预算制度创新。如果考虑到预算审查的技术性、专业性和复杂性，为了切实保障初步审查的有效进行，应当在县级以上各级常委会设立预算审查监督咨询服务机构，为初审主体开展初步审查提供调研、咨询和服务。
再如，可以建立分项审查批准制度。现行预算法规定对预算实行综合审批，即在审批预算时要么完全同意、要么全盘否决，这种方式使即使对预算中的部分事项不满意，一般也不敢轻易行使预算否决权，影响了其真实意愿的表达，不利于代表行使表决权。如果实行分项审批，可以只对审议中反映强烈的问题单独进行表决，如果表决不通过，退回给，由其重新修改后再提交表决，不影响其他预算事项的通过。这样既可以纠正预算草案中某些严重不合法和不合理的事项，对工作也不会产生严重影响。
再比如，可以将科目调剂纳入预算调整范围。约束科目调剂是监督按照批准的预算进行收支和管理活动的重要内容，有利于提高预算的执行力和规范性。而目前预算实践中科目之间的资金调剂过于随意，修正案草案虽然要求预算支出应当按照预算科目执行，但对于需要进行科目调剂的，规定由财政部门决定，显然不利于加强预算执行的管理。从规范性上看，不仅科30
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建立严格的预算问责和救济机制
没有有效问责制度的预算法就像一个没有牙齿的老虎，产生不了法律的刚性作用。目前预算法及修正案草案对法律责任的规定存在两个问题：一是规定“依法”给予处分，这样将使预算法关于法律责任的规定与其他相关法律关于法律责任的规定在适用上出现冲突，或者其他法律的相关规定有可能影响预算法对法律责任的规定，影响预算法法律责任制度适用的自主性。应当将容易产生歧义的“依法”去掉，在预算法中
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直接规定法律责任。二是对行政处分没有规定具体的种类，在适用中裁量性过大。《机关事务管理条例》第32条的规定可供参考。
算，在预算年度开始前经本级常委会批准后执行。预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。
严格界定财政资金使用范围。按照建设服务型和进一步转变职能的要求，为了保障公共财政的建立和运行，合理划分和市场的边界，财政支出的范围应当确定为保障公共职能的履行，保障和改善民生。考虑到我国市场需要逐步建立和完善，在特定情况下财政还有必要承担一定的生产建设职能，但必须在实体上具备重大公共利益，在程序上经较高级别的常委会同意才可以例外。因此，法律应该明确公共预算支出只能用于提供公共服务和保障民生，保障公共职能的履行，但有重大公共利益并经省级以上常委会批准的除外。
税收返还制度应逐步淡出。当前我国税收返还规模巨大，已经固化为一项制度性的反财政均衡做法。为了建立科学、公平、规范的上下级间财政关系，深化财政管理改革，转移支付制度应当成为规范间财政关系的基本形式，税收返还需要逐步退出。目前修正案草案不仅没有明确税收返还的退出问题，还使其获得了合法地位，这不利于转移支付制度的建立和财政的完善。但考虑到现阶段实行税收返还有其必要性，预算法应当设立一个“夕阳条款”，在一定期限内予以保留，但必须对其退出提出明确的改革要求。
总之，预算法修改举国关注，应在社会各界的努力下，改变预算法“管理法”的形象，树立“控权法”理念。新的预算法要形成提供公共服务和保障民生的公共服务型预算，而不是行政干预市场的建设与型预算；形成规范和监督收支行为的法治型预算，而不是强化预算管理权力的管理型预算；形成保障公众预算知情权的公开透明型预算，而不是调整内部预算程序行为的内部封闭型预算。□
（作者系中国大学财税法研究中心主任、市常委会预算监督顾问）
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其他几项重要制度
明确预算收入指标的法律性质。预算收入编制的准确性对于合理安排预算支出、实现预算平衡、促进依法征税都具有积极意义，应当在科学测算的基础上加以编制。要明确两个问题。一方面，预算收入数额的确定不能单纯以国民生产总值等客观数据为依据。国民生产总值为提高预算收入提供了经济基础，但是预算收入数额的确定必须考虑其他因素，如符合税法的要求。税法规定的税率，体现了国家在市场经济中的宏观，是确定预算收入数额必须遵循的法律规定。各级预算收入的编制，应当与有关预算收入的法律、法规和国民生产总值的增长率相适应。另一方面，预算收入指标不应作为征税的依据。由于预算收入编制具有提前性、预测性和不确定性，因此，其所编制的数额从法律上看，不具有强制性，只对征收部门具有参考意义。
增加编制中期滚动预算和临时预算。目前我国只编制年度预算，容易使只考虑短期利益，不利于长远规划、科学配置和统筹调整财政资源与收支。国际上很多国家都在编制年度预算的同时编制3至5年中期滚动预算，它可以使将几年的财力综合起来统筹规划，更好地配合国民经济和社会发展计划的执行，提高预算的前瞻性、连续性、可控性，也使提前了解下一年度预算，有助于提高审批预算的质量。建议预算按年度编制，同时还应编制3年期滚动预算提交审议。
为了解决预算年度起始时间与预算批准时间不一致而产生的“预算空档”，维护预算的完整性和权威性，在调整预算年度起讫时间和人代会召开时间不可行的情况下，可考虑引入临时预算。各级对下一预算年度开始后至预算草案经本级批准生效前的预算支出，编制临时预
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