大数据时代下推进税收征管改革的研究

大数据时代下

推进税收征管改革的研究

•孙金泉

[内容提要]大数据时代的到来对我国的税收征管模式带来了新的机遇和挑战。目前，我国税 务机关已经通过大数据开展税收管理工作，大数据支撑作用日益显现,但总体上对大数据的利用仍 处于探索和起步阶段，尚未形成系统的理论、方法和相应的制度体系。本文从当前我国税收征管应 用大数据的情况及存在的问题出发，借鉴国外大数据服务税收征管的经验，关注人工智能、区块链 等新兴技术在税收征管改革上的运用，从制度层面、技术层面、应用层面、治理层面等四个层面探究 大数据时代税收征管改革的路径。

[关键词]新基建大数据税收征管中图分类号：F49

文献标识码：A

文章编号:1003-0670(2021)1-0066-08

伴随科学技术快速发展，人类已进人以互联网为平台，综合运用大数据分析、人工智能、区 块链、机器学习、迭代衍化、云计算等技术的新时代。信息技术与经济社会的交汇融合进一 步增强，引发了数据的迅猛增长。当前，数据已成为国家基础性战略资源。在全球范围内，运 用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升服务和监管能力正成为趋势。对税务部门而 言，税收大数据十分庞大，深人挖掘税收大数据的“金山银库”，让数据发声并增值，将为加快 推进征管改革和税收现代化建设提供重要支撑。

一、近年来关于税收征管新技术应用的研究情况

(一) 关于税收征管信息化的研究。充分利用信息化手段实施税收征管，符合税收便利原 则和税收经济原则，不少学者对此积极研究。英国拉莱(Lally) (2003)认为税收信息化是税务部 门借助互联网技术完善和升级原有税收工作流程，使得税务工作更加趋于高效化和科学化，税 务工作流程更加明朗，税务执法人员办税效率更高12]。美国的詹姆斯.穆尔蒂(2008)认为，税 收信息化首先必须充分利用IT等信息技术，其次要通过优化税收征管流程，为信息技术发挥 作用营造环境，从而提高征管效率，提供更优质的服务。于冬惠(2017)认为税收信息化就是利 用现代化互联网技术，对大量涉税信息数据采取筛选、处理和分析等步骤，剔除无效信息保留 有效信息，加大税收信息平台的数据交换程度，从而尽可能的处理信息不对称问题131。

(二） 大数据服务税收征管改革的研究。互联网技术的迅猛发展，使得以大数据为基础， 利用数据挖掘技术发现问题、解决问题的能力正在成为各经济主体乃至国家新的核心竞争力。 孙开(2015)立足征管实践，基于大数据时代对税收征管工作提出的新要求，提出应用大数据思 维构建与大数据时代相应的现代税收征管体系，具体从以下三方面着手:一是将大数据理念融 人税收征管之中;二是提供保障;三是在各方涉税数据集享的基础上再造征管流程|41。

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朱元广(2016)认为数据分析要以服务税收征管、保障财政收入为核心，深人挖掘第三方涉税信 息利用，研究组建数据分析团队，结合全局工作实际，积极研究第三方涉税信息利用的有效方 法，并探索建立常态化的风险推送机制，与征管、风控、稽查、纳税服务、队伍管理等工作有机对 接，形成以大数据分析为驱动的税务管理工作机制[51。

此外，在大数据背景下，部分学者认为要密切关注新兴技术的发展，抓住技术红利，以技术 倒逼税收征管改革。作为新兴技术，人工智能有可能像十九世纪的蒸汽机一样,在我们有生之 年推动时代的变革。Milner & Bjame(2017)认为，人工智能可从自助服务、预测、决策和深度学 习等方面服务于税收征管改革。另外，区块链作为计算机技术的新型集成应用模式，近年来已 成为联合国、国际货币基金组织等国际组织以及许多国家关注的焦点。张巍、郭墨(2019) 认为区块链技术所具备的去中心化、信息不可篡改和全流程完整可追溯的特点，可以有效解决 税收信息不对称，从宏观和微观角度与税收现代化的征管需求相契合[6]。我国也于2016年10 月发布了《中国区块链技术和应用发展》。区块链技术原理与税收征管有着天然的契合， 目前,随着“智慧税务”创新实验室的正式成立，全国首个区块链数字解决方案已经发布[7]。 未来，区块链在税收征管领域将大有可为。

二、我国税收征管应用大数据的情况及存在的问题

(一） 当前概况

大数据在我国税收征管领域的应用起步较晚,还处于探索发展阶段。从1994年开始实施 “金税工程”以来，经过二十多年税收信息化建设，我国税收网络硬件基础设施不断完善，制度 更加规范，软件支撑力度加大，各种税务平台相继问世，包括全国统一的金税三期、 管理系统、出口退税系统等，以及区域性系统和各税务机关根据实际工作需要自行开发的各种 系统。特别是2016年金税三期全面上线，该系统包括征管业务、行政管理、外部信息、决策支 持等四大子系统，覆盖了所有税种、所有工作环节，并与有关部门联网，具有功能齐全、协调高 效、信息共享、监控严密、安全稳定、保障有力的特点。

2015年税务系统全面启动“互联网+税务”行动计划,立足于推动互联网创新成果与税收 工作深度融合，重点推进“互联网+税务” 5大板块、20项行动，着力打造全天候、全方位、全覆 盖、全流程、全联通的智慧税务生态系统，形成线上线下融合、前台后台贯通、统一规范高效的 电子税务局，为税收现代化奠定坚实基础，为服务国家治理提供重要保障。

(二） 大数据时代下税收征管存在的问题

1. 税收管理思维有待转变。“互联网+”、大数据、人工智能等新词是近几年才出现的，许

多税务人员由于受传统征管业务模式的影响,仍停留在较为传统的线下服务管理思维中。一 是对于大数据的内涵和应用认识不足，部分税务人员缺乏科学准确的认识，机械地将税收大数 据视为大数据与税收工作的简单相加,忽略了大数据、互联网平台与税收业务的深度融合以及 对税收征管模式的创新;二是日常征管工作中收集涉税数据渠道较为单一，一般只从纳税人的基 础信息、自行申报、评估稽查当中获得，采集第三方外部信息比较少且比较零散，采集涉税信息的 方式相对落后,主要采用存储介质等方式到相关部门提取，缺乏基于互联网+的信息采集平台， 信息传递不够及时，无法满足税收征管效率的要求;三是长期以来对纳税人“重义务、轻权利”“重 管理、轻服务”的管理思维也与“互联网+”、大数据时代的要求不相吻合，有待转变。

2. 信息管税相关法律法规体系还不健全。税收法定原则是我国税收领域的一项重要原则， 但目前税收信息化方面特别是信息管税相关的立法仍是空白，运用大数据解决税收管理难题 没有专门的法律支撑。虽然我国现行《税收征管法》也明确要求部门应信息共享,但由于 各部门数据共享缺乏系统的法律保障,仅在省、市层面有相关规定，且缺少全国层面对涉税数 据标准、口径格式的统一规范，导致第三方涉税信息数据采集质量和使用价值不高，无法满足

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税收风险管理及提升征管质效的要求，也影响了社会综合治税的效果。

3. 大数据应用分析平台有待完善。在“互联网+”背景下，云计算、物联网、人工智能等技 术方兴未艾，数据已成为一种核心战略资源，如何深挖数据的潜在利用价值，其核心手段是分 析。传统的数据分析方法一般是通过人工筛选各类信息数据，将数据转换为各类统计、分析报 表，形成简单的分析报告，分析结果关联性不足，深度不够，而且决策结果主观性较大，不确定 性因素较多，缺乏科学性3尽管现阶段各地税务机关已经搭建了许多涉税数据综合分析平台， 但仍局限于部分数据的纵向对比，对数据的分析仍停留在简单的查询和比对层面，深人性和系 统性不足，分析模式单一，分析自动化程度不高，结果依然不够精确。

4. 数据智能化处理缺乏技术人才。大数据产生价值要具备三个要素:一是海量信息源;二 是信息化工具;三是复合型人才。当前所面临的挑战是“互联网+”和“大数据”技术蓬勃发展， 对税务人员大数据的掌握和处理能力提出了更高的要求，特别是在征税双方信息不对称的矛 盾日益凸显情况下，税务人员不仅要熟悉税收、财务等业务知识，而且要掌握计算机网络技术。 然而，由于年龄、专业和思维的，目前税务系统中掌握税务专业知识却不精通互联网技术 操作，或是精通互联网技术操作而对税务专业知识不够了解的情况比较普遍，两者皆通的人才 相对较少。这样的税务人员结构不利于大数据税务管理的推进，税务系统高精尖复合型人才 的培养尤为迫切。

三、大数据服务税收征管的国际借鉴

(一） 注重优化以大数据为指向的顶层设计

目前，世界上普遍注重大数据治税战略的顶层设计，明确分步骤、分阶段的目标，制订详细 的实施路线图和评估指标。比如，经济合作与发展组织(OECD)35个成员国中，除捷克、意大利、 保加利亚外，其他国家都提出了为纳税人提供范围更广、质量更高的互联网服务中长期计划。 其中，英国税务海关总署（HMRC)于2012年12月公布《税务数字化行动计划:2012》，将税务 数字化行动分解为现阶段、过渡阶段和变革阶段三个时期和22项子行动计划，根据数字化要 求进行机构重组，建设数字化税务部门，为纳税人建立个性化数字税务账户，开展大规模的跨 部门数字化合作，基于大数据分析做出智能反应和快速应对。美国国家税务局2019年宣布启 动IRS整体业务现代化计划，旨在实现IRS信息技术系统的现代化，进而实现纳税服务的现代 化，提升纳税人的办税体验。

(二） 注重组建以大数据为脉络的组织架构

一是围绕数据流转建设组织架构，设立国家层面大数据中心，实现数据大集中，构建“中 央大脑”,税收治理主体间实现数据对接和共享，发挥高效的数据计算处理能力,为大数据治税 奠定坚实的物质基础['比如，澳大利亚税务局(ATO)在全国设立2个数据处理中心,负责全 国税收信息的收集、处理、分析和反馈，在全国各地设立办税场所，纳税人可以选择任一个办税 场所完成全业务办理;英国税务海关总署成立了数字化服务中心及大数据分析中心，面向全球 招聘一批具有世界一流数字化工作经历的专家，形成由数字化专家、征管专家以及其他领域专 家组成的多职能数字化服务团队;二是设立专门的税收大数据分析应用机构，其重点任务是基 于税收数据的分析，将眼光拓宽到整个经济社会发展。比如，美国国家税务局在内部成立了研 究分析和统计司（RAS),其主要职责是负责联邦税务系统数据的收集、分析、研究，致力于税收 战略的研究与制定，为决策提供参谋建议。英国税务海关总署设立了知识、分析和情报理事会 (KAID)，通过开展数据分析、实证分析，为制定税收、提升征管效率，优化纳税服务提供数 据支撑。这样的组织架构，最大程度地实现了机构组织扁平化、数据处理集中化、流程简约化， 极大地提高了征管效率。

(三） 注重实施以大数据为核心的征管举措

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一是构建先进的税收征管信息管理系统。比如，美国国家税务局已建立起了一套基于互

联网的高效、便捷的税收征管综合信息系统。利用2个全国性、10个地区性的数据处理中心 以及分布于全国的计算机网络，完成了美国联邦税费征收中约82%的业务。意大利建立了欧 盟成员国中最成功和最大的税收信息管理系统(ITIS)，实现了全球化、实时化、专业化的税源监 控，为地方提供信息存储和决策支持保障;二是提升纳税人电子申报率。从、个人所得 税和企业所得税等税种来看，电子申报率都在逐年增加。特别是一些非OECD成员国进展迅 速，比如，阿根廷、巴西个人所得税和企业所得税电子申报率均为100%，新加坡、哥斯达黎加增 值税电子申报率为100%;三是积极比对寻找风险疑点信息。美国国家税务局针对纳税人申 报表中的税前列支内容、退税信息等创建了大量算法，核查疑点信息，仅在2011年度纳税申报 中就发现36亿美元的虚假税前列支，并发现超过3%的退税存在欺诈行为。2013年，英国税务 海关总署与IT服务供应商凯捷公司(Capgemini)合作，共同开发出一款名为“动态关联” (Connect Animation)的战略风险分析工具，新系统上线当年减少约10亿英镑税收流失，预计最终能够达到 200亿英镑规模。澳大利亚国家税务局(AT0)的税源监控平台与银行、保险、海关等部门可自动 进行信息交换、实现交叉稽核，并自动使用风险过滤器对所有大企业进行一年两次的筛选。一旦 选出风险目标，将由高级技术专家进行分析并预测潜在风险发生的可能性以及产生的后果。

四、大数据时代下税收征管改革的路径探究

(一） 制度层面：重塑组织体系，完善立法与执法

1. 完善税收征管相关法律法规，加强执法统一

。一

是借鉴国内外经验，完善税种立法，将

现有的暂行条例上升到法律层面，提高法律的约束力;二是要加快推进对电子商务、互联网金 融等新兴业态的税收立法，规范其经营和纳税行为，确立互联网电商平台的协护税义务;三是 加强涉税信息保护，为纳税人隐私提供全面、程序化的保护方案，防止涉税信息泄密；四是积极 促进地方立法，用法律法规来保障税收征收协助工作。明确及有关部门的税收征收 保障职责以及涉税信息提供、税收执法协助方面的具体内容，为税务部门获取第三方涉税信息 提供有力支撑。实践中，青岛市常委会于2013年12月27日通过了《青岛市税收征收协 助条例》，这是我国首部计划单列市级税收征收协助条例，为税务机关依法获得国土、房管和 工商等第三方信息和协助，提供了有力的法律保障。

2. 在“互联网+”的背景下，重塑税收组织体系。首先在组织架构方面，应当改革传统“金 字塔”型的组织设计，按照扁平化、专业化、实体化的要求，压缩管理层级、调整管理层次、拓展 管理层面，进一步明晰各层级、各部门的涉税事项管理职责;其次,打造大数据下的税收专业人 才体系。继续实施全国税收领军人才建设，重点发掘培养大数据和“互联网+”人才。加强与 高校、科研院所、中介机构以及大数据企业之间的合作，实现“政、产、学、研”之间的协同创新， 共同打造具有跨界复合型的专业人才，推进涉税数据的高端应用研究，使大数据更好地服务税 收管理和科学决策。

3. 以开放共享的互联网思维重塑现有税收征管模式。要以国家治理现代化建设为切入点, 以打造税收治理的支柱性地位为目标，构建以税收风险管理机制、大数据应用机制和电子税务 局作为核心内容和重要实现平台的新型税收征管模式。具体要以大数据和人工智能等新兴技 术为支撑，从税种立法到征管程序设计双向推动，实现涉税信息自动获取、自动生成，税款自动 征缴、入库。要针对信息化发展的形势，进一步完善信息数据共享平台设计和建设，推进“信息 管税”向“数据管税”转变，并最终实现从管理型征管模式向治理型征管模式转变。

(二） 技术层面：区块链技术与人工智能双管齐下，助力税收征管改革

1.利用区块链技术推进税收征管信息化。区块链是一种大型、分布式、多方共享的数据 库，简单来说是一种分布式记账的去中心化系统。区块链技术应用比较复杂，通过其分布式账

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本结构和区块链链接,利用智能合约、密码学、共识算法等技术特征，保障交易准确及数据的安 全，实现税收数据的精细计算及科学分析，为征管信息化、智能化提供了保障

(1) 风险识别与应对。部门和税务部门通过接入区块链，数据被自动运算和处理，通过 AI(人工智能应用）识别风险旦识别到风险交易，系统马上提示，通过区块链记录一笔方向

，一

相反的同等交易（负项交易）以及通过硬分叉和软分叉的方式宣布某条交易链无效，从而消除 风险交易信息，对于税收风险的识别和应对很有帮助。

(2) 税收优惠实施与管理。近年来，国家制定了一系列的税收优惠，进一步营造良 好的营商环境，帮助市场主体减轻赋税压力，充分释放发展活力，缓解就业压力，维护了社会 稳定。但繁多的税收优惠也增加了税务部门工作量。而应用区块链技术，智能合约可以 保障所有的约定可靠执行，无需担心量大易出错，而且精准避免了篡改、偏差和违约。通过设 定不同的智能合约来落实各类税收优惠，一旦符合条件便自动触发合约来执行。这可以 大大减少实施税收优惠的自由裁量风险,也可以防止企业滥用税收优惠而逃税，使得 税收风险在事中得以消除。

(3) 税制设计及优化。基于税收大数据及区块链算法的技术支持，可以对设计好的税收制 度进行可行性测算和模拟运行，根据测算结果查找不足，并及时修正和优化，节省的制定 时间。在税制执行中，区块链可以实时监测情况及效果，及时识别可能存在的问题，并对 问题进行归类分析，以便决策者制定优化措施，使税制设计更加符合预期目标,保障执行 到位。

2•利用AI多层次推进税收征管。AI(人工智能）是未来信息技术发展的重要方向，正成 为推动人类进人智能时代的决定性力量。AI能从三个层面深入推进税收征管现代化，如图1 所示。

图1人工智能推进税收征管现代化的逻辑图

人工智能

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具体如下:第一个层次，提供基础的自助服务。AI被用于日常基础性工作。例如，税务机 器人可以通过语音自动识别纳税人的身份权限,解答纳税人提出的涉税问题，并在纳税人语音 指令下自动进行涉税报表填写及申报缴纳等操作。智能税务也能够自动识别图像、文本、报表

等涉税资料,无需纳税人手工输人，并可自动核查文本数据、申报表逻辑等是否正确，智能提醒 错误修正，减少人为因素的申报数据错误，从而提高数据资料及涉税申报的质量;第二个层次， 类似于智慧银行的操作原理，智能税务将拥有简单的判断决策权。例如，纳税人申请税收核定、 优惠减免、涉税证明等事项，智能税务可自动根据纳税人的基础信息、历史资料及纳税信用等 级等信息来判断是否受理，为税收管理员决策提供依据。第三个层次，高级智能税务。在此层 次，高级智能税务将可收集所有的第三方信息数据，并可关联宏观经济数据、审计信息、法律案 件、信用记录等，自动分析数据并可判断税收法律问题、偷税漏税、违法涉税筹划、涉税欺诈等 问题，并实时模拟潜在的税收风险，识别潜在的逃税避税策略，评估风险后果，从而更深入地协 助税务部门进行税源精细化管理及税收风险识别应对|1()1。

在税务工作方式转变和税收征管信息化水平提升的基础上,人工智能的发展会使纳税人 的遵从成本大幅度降低，遵从意识明显改善，纳税遵从度显著提升，由此带来税收征管的全面 进步及税制改革优化，助力实现税收征管全面现代化。

(三） 应用层面：推进综合治税,打造税务应用新生态

1.

加强资源整合与共享，推动数据标准建设和综合治税。一是要构建激励机制，鼓励各级

部门主动进行数据的开放共享，形成全社会共同参与综合治税的局面;二是将金税三期、 出口退税系统在内的多系统进行整合，建立统一标准的税收大数据开放平台，实现税收数据的 及时共享。加强税收数据标准化、规范化建设，切实使信息资源成为有效、可利用的数据资源。 同时，要加快编制税务行业数据资产目录，形成全国统一的税务行业数据字典[111;三是要建立 涉税信息的保密制度和数据资源的安全管理制度，对数据质量及安全性进行实时监控,定期进 行审查。

2.

打造税务应用新生态。要以金税三期工程为依托，利用现代信息技术，解决税收大数据

共享和利用的痛点，形成“后金三时代”的税收应用新形态，实现普惠税务和智慧税务[12]。首 先要依靠大数据的流程再造，有效解决数据“源”和“流”问题，深人挖掘税收大数据的潜在价值;

其次在金税三期体系框架下，通过实施社会协作、众包互助、智能应用，实现涉税业务和流程全 覆盖、全连通，打通全局应用，构建税收大数据共享生态圈。税务大数据共享生态圈借助于信 息技术，通过税务服务实现从线下到线上、从分散走向集约的管理转型，最终实现服务共享、信 息共享、技术共享和知识共享，如图2所示。

税收大数据共享，以税务机关为核心，以大数据资源为基础，以共享为理念，应用互联 息技术将、税务机关、纳税人、第三方服务机构等部门进行有机结合，形成资源共享、优势 互补的有机统一整体，促进度的协同管理、资源共享、服务共享，实现资源配置的帕累托最 优和参与主体共享价值，挖掘资源潜在价值，从而构建起资源共享、信息对称、征纳成本低、纳 税人税收遵从度高的税收征管生态系统，促进我国税收征管模式由传统型向服务型转变，逐渐 建立起高效的税务共享服务平台。

(四） 治理层面：提升现代化税收治理能力，强化国际税收竞争意识。税收征管改革不仅仅 是税务系统内部的改革，还需要契合国家的行政机构改革。早在2015年，税务总局印发的《深 化国税、地税征管改革方案》中提出要建立健全“党政领导、税务主责、部门合作、社会协 同、公众参与”的税收共治格局，并从推进涉税信息共享、拓展跨部门税收合作、健全税收司法 保障机制、加强税法普及教育四个方面进行改革部署。其中征管改革的重点是实现从“重审批、 轻监管、弱服务”向“少审批、强监管、优服务”的成功转变,主要的宏观目标是提升现代化税收

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图2

税收大数据共享生态圈模型

治理能力，对此，要从“整体”的治理视角和目标出发，着眼长远规划，制定相应的改革计 划。此外，鉴于税收具有宏观职能，税收治理要服务于国家战略。面对新兴技术的兴起， 如何对互联网金融、跨境电商等新兴商业模式进行科学征管，引领新兴业态发展，以提高我国 的国际竞争力和影响力，这些都是税收征管改革需要考量的问题。特别要从国际视角推进税 收征管改革，强化国际税收竞争意识。具体而言，要密切关注税收征管领域的国际动态，加强 国际税收合作和税收协定制定,致力于构建更大影响的国际税收合作体系，提高应对国际税收 博弈的能力，积极应对国际税收竞争的挑战，防止税款流失和税源转移。

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[作者单位:国家税务总局龙岩市税务局第二稽查局]

(责任编辑：郭恺珑)

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