ＴＨＥＯＲＥＴＩ￣Ｌ ＨＯＲＩＺＯＮ经济观察 我国农村土地综合整治面临的 矛盾及化解对策水 ■王国敏翟坤周周庆元 【提 要】农村土地综合整治是现阶段我国加强农业基础地位与确保国家粮食安全的战略举措。但当前 农村土地综合整治面临四对突出矛盾。因此，应将转变发展理念和强化顶层设计、构建新型农村土地综合整 治体系、深化农村土地产权改革、突破农村土地综合整治的重难点、探索生态文明融入路径和协同推进城乡 土地综合整治，作为化解农村土地综合整治矛盾的对策思路。 【关键词】农村土地综合整治复杂矛盾【中图分类号】Ｆ３２０ 化解对策 【文章编号】１００８—１７４７（２０１３）０８—００３２—０４ 【文献标识码】Ａ 具有公共性、稀缺性和位置稳定性的土地资源是 产业生产、生活就业和生态建设的空间载体，其持续 利用与空间优化事关经济增长和社会发展。近年来， 作为土地持续利用与空间优化核心手段的农村土地综 合整治，已成为我国转变农业发展方式、确保国家粮 食安全和缓解工业化、城镇化供地矛盾的基础平台、 重要举措和有效载体。但在当前我国工农、城乡“双 二元结构”背景下，经济社会正处于工业化、城镇化 快速推进阶段，地方长期秉持工业化、城镇化发 步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发［１９９７１Ｉｌ 号）文件，就被赋予重要功能。现阶段，由“土地整 理”、“土地整治”概念演进而来的“农村土地综合整 治”具有新的内涵外延和功能目标，它是指在一定农 村区域单元内，各级及关联部门按照土地利用规 划，以土地规划、土地开发、土地整理、土地复垦及 城乡建设用地增减挂钩等工具和技术手段为载 体，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农业生 产条件、农民生活水平和农村生态环境，促进农业适 度规模经营、人口适度集中、产业集聚发展、村庄布 局优化。从本质上说，它是对与农村产业、组织、空 间紧密关联的土地资源进行再组织、再重构、再改 展的“偏好”和以土地为核心驱动要素的经济增 长逻辑。在此逻辑下，地方不仅在理论上对农村 土地综合整治存在认识偏差，在实践中也存在过度追 求城镇建设用地指标、轻视农地农田整治、忽视土地 造，改变土地利用低效、无序、零碎的自然状态，提 升土地资源利用度，实现人地关系和谐。从实践来 看，尽管地方重视农村土地整治策略与“三农” 的紧密衔接，强调农业发展方式转变、农民生活 整治质量和用途管制、破坏农村生态系统、侵蚀农民 土地权益等问题，偏离了国家既定目标。 一、现阶段我国农村土地综合整治面临 的复杂矛盾 “土地整理”自１ ９９７年第一次被写入《关于进一 水平提高和农村生态环境改善，但仍面临诸多需要全 面厘清的复杂矛盾。 第一，国家宏观目标与地方发展现实之间的 本文为国家社科基金重点项目“加强农业基础地位与确保国家粮食安全战略研究”（编号：０８ＡＪＹ０３４），四川省国土资源厅 ２０１１年软科学研究项目“统筹城乡视阈中的农村土地综合整治研究”，四川大学高校基本科研业务费研究专项项目“增强 国家粮食安全综合保障能力研究”（编号：ｓｋｚｄ２０１２２１）的研究成果。 矛盾。从国家宏观目标来看，我国农村土地综合 整治的“目标集合”为：严格耕地保护、严格用途管 制、转变农业发展方式、保障国家粮食安全、改善农 村生产生活条件、促进村域建设用地集约利用及以 “土地增减挂钩”促进工业化、城镇化发展。但在 现行财税框架下，地方囿于ＧＤＰ、财政收入 为主的行政绩效考核，。长期秉持工业化、城镇化发展 的“偏好”，对投资较大、收益偏低、成效隐性的 农村土地综合整治缺乏稳定投资偏好，造成农村落 后、农业弱质所强化的工农、城乡“双二元结构”矛 盾凸显。因而，地方在现阶段工业反哺农业、城 市支持农村、统筹城乡发展的国家战略决策压力下， 不得不寻求“反哺农业、支持农村”的资金来源渠 道。然而，当前农业生产已进入高成本、低收益阶 段，依靠“过去式”的农产品价格“剪刀差”的资金 积累难以实现。所以，在工业化、城镇化快速推进 期，地方受制于“土地财政一经济增长”的发展 逻辑和“为增长而竞争”的惯性，迫使其将“掠 夺之手”伸向农村土地，以“土地增减挂钩”释 放农村土地要素，在农村土地上大做文章。一方面将 农民手中虚置的土地权利变现资本，“以地生财”和 “以地融资”，解决农村发展资本要素短缺问题；另一 方面通过“土地增减挂钩”置换建设用地指标， 解决工业化、城镇化土地供给缺口问题。从理论上来 说，前者能为国家“反哺农业、支持农村”提供财政 金融支持，促进城乡一体化；但在实践中，地方 往往热衷于后者，大搞“圈地式”的开发区和房地产 建设。不难看出，一面是“保耕地红线、转 农业方式、保粮食供给”的基础平台，一面却是地方 获取财政收益和缓解工业化与城镇化供地矛盾的 重要抓手。这一矛盾极大地消耗了农村土地综合整治 的效应发挥。化解此矛盾的关键在于找到与地方 之间推动工业化、信息化、城镇化与农业现代化 同步发展的利益平衡点与利益协调机制。 第二，农村土地产权改革与权属调整管理之间的 矛盾。土地产权制度改革是农村土地综合整治权属调 整和地籍管理的前提。在当前中国现有农村集体所有 制框架下，农村实行以家庭承包经营为基础、统分结 合的双层经营，具有明显的“共有与私用”特 怔，【 】：土地所有权归农民集体所有，农户拥有土地使用 权、收益权及部分让渡权；以平均主义的分配方式将 ， 经济观察ＴＨＥＯＲＥ ＴＩＣＡＬ Ｈ ＯＲＩＺＯＮ ＼ 一 土地承包给农户；社区内新增人口可通过村组定期 “土地调整”获得土地。一方面，这种“以农村人口为 依据平均分配和持续调整农村土地，不可避免地带来 土地分散、零碎经营，以及土地产权主体和客体模糊 的制度缺陷”【 ，在农业比较收益持续走低和土地流转 机制不健全的情势下，既会造成农户对农业缺乏稳定 投资预期，又会因土地产权主客体（承包经营权）模 糊化导致农村土地整治权属调整难以进行和地籍管理 陷人困境。另一方面，“由于集体地权＋按人均分的土 地使用权的局限，致使集体经济出现‘空壳化’’’【 ， 地方在农村土地综合整治实践中“乘虚而人”的 过度介入和“代民做主”，农户因农村土地“集体产权 （所有权）空壳化”导致土地收益流失而对农村土地综 合整治中新的产权安排和权属调整产生排斥心理并采 取抵制行为。因此，清晰界定农村土地产权主客体、 确定行为主体的角色地位和土地利益分配比例、构造 适应权属调整和地籍管理的农村土地产权改革配套政 策便成为农村土地整治顺利进行的关键。 第三，农业生产方式与农民生活方式之间的矛 盾。农村土地综合整治是改善农村生产生活条件的重 要举措。但现阶段农村土地综合整治中却存在农业生 产方式与农民生活方式之间的突出矛盾：一是农业生 产经营特征与农民集中居住生活方式不相适应。农民 集中居住既使个人与家庭的生活空间及社区与邻里的 公共空间被高度压缩，又拉大了农民住所与土地之间 的距离，增加了农业生产成本与农民劳动负担；同 时，农业生产是自然和社会再生产的统一，由于农业 生产与农民生活空间拉大，具有生命的农作物无法得 到悉心照料，弱化了农民对农业生产的责任感和使命 感。二是村社生活方式转变与生活成本升高不相称。 根据课题组调研，以集中居住的新型社区强制替代传 统分散庭院式的生活方式，不仅改变了农民的心理状 态、冲击着农民的文化传统，更危险的是，在“被上 楼”的过程中，大量农民失去了宅基地、土地以及附 着其上的各种资源。在农村社会保障体系不健全条件 下，缺乏应对之策和“退却方案”的农民被无情地 “抛入一个充满风险与不确定性的世界，变得异常脆 弱”ｌ４】，缺乏稳定收入来源和不断新增的水、电、气、 网、物业开支，又会使集中居住后的农民陷入新的 “贫困怪圈”。 第四，区域差异与整体推进之间的矛盾。我国农 ＼、 ＴＨＥＯＲＥ￣ＣＡＬ ＨＯＲＩＺＯＮ经济观察 、誊 一 、 村地区自然条件具有明显的地带差异性和地域异质 性，农村土地整治实践必须处理和协调好空间异质性 与整体推进之间的矛盾。从国内外农村土地整治经验 和我国目前地方实践来看，整体推进的条件仍受诸多 。一是从农村土地制度层面来看，现有农村集体 所有制框架下的农村土地产权改革仍在探索中。据实 地调研，全国农村土地“确权颁证”工作仅在一些城 乡增减挂钩试点省（市）展开，绝大部分中西部农村 地区进展缓慢。二是从与地方关系来看，中 央尚未建立起促进工业化、城镇化与农业现代化 同步发展的利益兼容机制和财权事权相匹配的协调机 制。因而，在现有财政税收框架下，地方更 加突出农村土地整治“以地生财”、“以地融资”及促 进工业化、城镇化快速发展的功能，整体推进农村土 地综合整治可能会进一步造成大量良田被过快占用和 生态持续恶化，经济可持续发展受限。三是从自然禀 赋来看，东、中、西、东北地区农村土地整治的重点 不同，黄土地区、小流域地区、喀斯特地区、山地丘 陵地区、平原地区、高寒地区以及矿产开采区农村土 地综合整治的技术手段各异，整体推进中必须强调对 不同地区、不同地形、不同土质整治重点难点的差异 性探索。 二、农村土地综合整治矛盾化解的 思路 现阶段，面对工业化、信息化、城镇化与农业现 代化同步发展的新要求，必须明确农村土地整治 设计的价值取向和总体框架，制定行之有效的配套政 策以化解农村土地整治实践中的诸多矛盾。 第一，以理念转变与顶层设计作为农村土地整治 实践的前置要件。农村土地综合整治的目标复归 与行为矫正，首要前提是以科学发展观为指导，树立 正确的发展思维，转变经济社会发展观念。和地 方都应及时转变经济发展理念，将农村土地综合 整治的理念回归至以“农业发展优先”和“生态 建设优先”为导引的现代发展观视阈，将目标复 位至转变农业发展方式、确保国家粮食安全和构建新 型农业经营体系上来。同时，加强顶层设计和宏观规 划，重新审视农村土地整治的实践路径和技术路线， 重视对农村土地综合整治行为主体的主体意识和能力 塑造；在现有农村经济制度框架下，把农村土地综合 整治的重点引向为构建集约化、专业化、组织化、社 会化相结合的新型农业体系提供基础条件上来；及时 推进农村土地综合整治由自然性工程转为综合性社会 工程，积极发挥土地整治的耕地资源保护、粮食安全 保障、景观生态维护等功能，防范农村土地综合整治 带来经济、政治、社会、生态、文化风险。 第二，构建科学合理、高效稳健、成熟定型的新 型农村土地综合整治体系。农村土地综合整治是与国 家粮食安全、城乡发展一体化、生态文明建设、农民 权益保护等内容紧密关联的系统。因此，应在加强国 家宏观设计和强化监管的基础上，探索农村土地整治 的市场化机制和社会化途径，构建一个集推进、 市场运作与社会参与于一体的新型农村土地综合整治 体系。这一体系主要包括：（１）农村土地综合整治学科 理论体系。结合国内外农村土地整治理论和实践经验， 建立有中国特色的农村土地整治理论体系。（２）农村土 地综合整治规划体系。充分利用各级土地使用规划和土 地整治规划，建立层级明晰、管理科学的规划体系。 （３）农村土地综合整治实施运行体系。继续完善“ 导向、国土搭台、部门联动、公众参与、专家领衔”的 工作机制，形成高效稳健的运行体系。（４）农村土地综 合整治技术支撑体系。创新农村土地综合整治技术手 段，建立符合中国国情、农情、区情的技术体系。（５） 农村土地综合整治制度保障体系。建立健全土地方 案与法律法规，形成监、管、控多层次的制度保障体 系。（６）农村土地综合整治绩效评价体系。健全土地分 等定级标准，强化农村土地综合整治的质量管理，实现 “数量、质量、生态、用途”并重。 第三，以农村土地产权改革及配套跟进实现 权属调整与地籍管理。现有农村土地集体所有制下的 农村土地产权主客体模糊化的制度缺陷以及农村土地 “确权颁证”工作尚未全面实现的情况下，农村土地综 合整治中的权属调整和地籍管理难以同步实现。农村 土地集体所有的“产权空壳化”困境，极易造成 的“过度介入”，致使农民土地收益大量流失。因此， 针对农村土地“产权模糊化”和“产权虚置化”，一方 面要通过农村土地产权明晰化改革，在全面推进“确 权颁证”的基础上，以土地产权显化为方向的产权证 券化途径为土地空间置换、权属调整以及地籍管理创 造有利条件，促进农村土地综合整治的整体推进；另 一方面应在农村土地产权证券化基础上，以土地股份 合作为突破１３，通过土地承包经营权入股形式全面调 动农户参与农村土地综合整治的积极性，提升农户与 的谈判能力，解决农村土地集体所有的“产权空 壳化”问题引起的地方侵蚀农民土地权益。同 时，在农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化的传统 农区，要建立健全农村宅基地退出机制和村域土地用 途管制机制，着力构建“村庄空心化治理”与“农村 土地综合整治”的互动机制，加大对“空心村”、“一 户多宅”的治理力度和对村庄闲置集体建设用地、闲 置宅基地占地和乡镇工矿企业荒弃建设用地整治，加 强对零碎、分散、撂荒的农用地整理，健全农村土地 流转机制和试点设立耕地保护基金，推动农村土地向 种粮大户、农民专业合作社和家庭农场流转，发挥农 村土地整治在构建新型农业经营体系中的功能作用。 第四，加强农村土地综合整治的重难点突破。当 前，我国已进入新型工业化、信息化、城镇化与农业 现代化同步发展的攻坚阶段。因此，应在城乡发展一 体化框架下，强化农村土地综合整治与乡村空间重 构、农村产业调整与农业组织再造的关联性，逐步建 立以农村产业整治、农村空间整治和农业组织整治 “三整治”相结合为核心的实践机制，按照“全域规 划、全域设计、全域整治”的要求，把“空间重构、 产业整合和组织再造”作为农村土地综合整治的重难 点，强化配套和整治策略的设计，积极发挥农村 土地整治以乡村空间重构和乡村空间布局优化推进新 农村建设的功能。农民居住要坚持“宜聚则聚、宜散 则散”的原则，不能强制把城镇化建设方式“简单地 套用到农村建设中去，不能把城镇的居民小区照搬到 农村区、赶农民上楼。农村建设还是应该保持农村的 特点，有利于农民生产生活，保持田园风光和良好生 态环境” 。注重农业生产方式转变与农民生活方式转 型相协同，不要强制性改变农民生活方式。 第五，将生态文明建设融人农村土地综合整治的 全过程。在当前环境约束、资源瓶颈问题凸显期，应 积极发挥农村土地综合整治的生态环境保护和资源节 约集约功能。既要将生态文明理念融入农村土地整治 实践中，又要通过农村土地整治实现农村生态环境保 护。应将农村土地视为完整的生态系统，有效协调人 与土地及周边环境的关系，使其发挥食物生产、气候 调节、净化空气、保持水土、保护生物多样性和休闲 游憩等功能，形成农村生态文明安全格局。同时，在 ， ／一 经济观察ＴＨＥＯＲＥＴＩＣＡＬ Ｈ，ＯＲＩＺＯＮ 、 ／ 、 转变发展理念的基础上，树立生态可持续发展观和生 态政绩观，把建立反映区域差异规律的农业农村生态 安全格局作为基本导向，矫正地方在农村土地整 治中的短视行为，建立农村土地整治生态效益评价体 系，将农村土地整治、新农村建设、生态环境保护与 国土空间格局优化结合起来，开展“村域节约集约一 景观生态型”农村土地综合整治，提升农村土地自我 修复能力。 第六，协同推进城乡土地综合整治。土地整治不 能是农村土地整治的单兵突进，应协同推进城市土地 综合整治。现阶段，更应把缓解工业化、城市化供地 矛盾的突破口放在城市，释放城市建设用地存量，提 高城市建设用地的经济密度，弱化对农村土地的支 配。逐渐转变城市经营理念，弱化地方权力、资 本与土地的关联，防止通过过度性土地整治项目过快 以土地贴现或透支未来现金流。一是加强对城市旧城 区、棚户区、城中村改造，挖掘和释放城市建设用地 潜力。二是开展城市闲置建设用地清理，严厉打击圈 地囤地行为，建立城市建设用地收回制度，及时收回 被征用而两年内未利用的闲置土地，并按照耕地等级 质量要求复垦为耕地。三是控制城乡建设用地增减挂 钩项目数量、规模和范围，避免农村土地整治重心大 规模转向村庄整治。合理限定城镇发展边界，防止农 村土地整治变相沦为城市空间扩张的“造城工具”和 财政收益最大化的“融资工具”。 注释 ［１］赵阳：《共有与私用——中国农地产权制度的经济学分析》， 生活・读书・新知三联书店２００７年版，第９－一１０页。 ［２】郭晓鸣：《中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势》， 《中国农村经济》２０１ １年第４期。 【３】张曙光：《博弈：地权的细分、实施和保护》，社会科学文献出 ）￣２０１１年版，第７页。 ［４］叶敬忠、孟英华：《土地增减挂钩及其发展主义逻辑》，《农业 经济问题》２０１２年第１Ｏ期。 ［５】：《中国农业和农村发展道路》，《求是》２０１２年第２期。 （作者为四川大学教授，博士生导师；四川大学 政治学院博士生；四川大学政治学院博士生、讲师） 责任编辑李萌
