比较视角下贵州省旅游业立法研究
摘 要：自“十一五”以来，贵州省进一步加大支持旅游业发展力度，本省旅游法制建设也取得了一定的成就，但是随着旅游业发展的深度及其在国民经济发展中地位的提升，旅游法规也需要及时进行调整。本文通过采用纵向对比的方法，对我国东、中、西部三省旅游法制建设进行比较，以期借鉴其他省份旅游立法建设方面的成功经验，发现贵州省旅游立法建设的不足，进一步完善贵州省旅游法制体系，提高贵州省旅游立法能力。
关键词：旅游法规；法制建设；比较；立法能力
随着经济的高速持续发展，以及旅游业与住宿业、餐饮业、交通运输业以及其它相关产业的密切关联性，旅游业已经成为我国成长信用良好，消费潜力巨大的服务业产业，也成为促进我国经济发展的支柱产业之一。旅游立法不仅是旅游市场健康发展的前提条件，更是社会稳定的基本因素[1]。各地区结合本地区特点，纷纷制定了地区旅游法规，这对促进当地旅游业的快速健康发展，规范旅游市场秩序，提高旅游服务质量，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，发挥了极其重要的作用，万国华认为：我国旅游法治尤其旅游立法还相当落后，存在一些亟待解决的问题[2]。目前我国地方性旅游法规的制定可谓繁荣，但是相关方面的学术研究却不多见，尤其是各地方旅游法规的比较研究更是少之又少。在中国期刊全文数据库输入“旅游立法”关键字，共搜索到1980年到2011
年核心期刊刊出的文献共66篇。从文献内容来看，从80年代后期才逐渐兴起旅游业法制建设方面的研究，研究的文献数目较少且内容层次较浅，1999年以后，国家经济发展迅猛，旅游业成为国家经济新的增长点，对旅游立法方面的研究逐渐增多且内容丰富。 在当前经济发展水平下，提高地方旅游产业的市场竞争力要靠的引导与投入，对旅游法制的要求就是加快“旅游规划立法”[3]。贵州省是我国西南地区重要的旅游城市之一。近年来，贵州省旅游业发展水平稳步上升，旅游接待人数、旅游收入也逐年增长，更是将旅游业的发展纳入本省“十一五”以及“十二五”规划中。但是与其他省份相比较，贵州省旅游立法建设相对落后，为了更加符合本省旅游业的发展要求，需加强对旅游业法制建设等相关方面的学术研究，为完善贵州省旅游业法制体系建设，提高本省旅游业立法能力提供理论依据。
一、贵州省旅游法规建设的基本状况
截止到2011年4月，贵州省共制定了《贵州省旅游业管理条例》（1999）、《贵州省旅游业管理规定》（1995）、《贵州省旅游区（点）导游员管理办法》（2001）等多部地方性旅游法规以及通知办法等，对规范贵州省旅游市场，提高旅游服务质量，起到了积极作用。贵州省地方旅游法规体系主要由以下几个方面构成：
1.旅游经营者方面的管理：1999年9月2日颁布的《贵州省旅游业管理条例》中第五章明确界定旅游经营者的范围，规定旅游经
营者的合法权益与义务，并对旅游经营者的责任制度、行为准则进行明确规定。另外，2001年3月19日颁布的“贵州省关于旅风治理整顿工作的通知”中指出针对从事旅游活动企事业单位和旅游从业人员进行治理整顿，以期达到旅游经营者的规范管理。
2.旅游者权益方面的管理：旅游者权益的保护是旅游活动过程中一个相当重要的环节，甚至可以说是影响旅游进行的重要因素，旅游者的合法权益包括旅游者的人身财产安全以及应当享有的旅游合法权益。在《贵州省旅游业管理条例》中第六章专门针对旅游者的合法权益以及义务进行明确规定。其中包括旅游者合法权益的内容以及合法权益收到损害后的投诉和申请赔偿。
3.导游人员方面的管理：为了规范旅游过程中导游人员的行为准则，保障旅游者的人身、财产安全以及合法权益；更好的提高旅游服务质量，2001年12月4日颁布实施的《贵州省旅游区（点）导游员管理办法（修改）》，就是专门针对导游人员行为准则管理的法规。在该条例里修改删除了以前旧的《贵州省旅游区（点）导游员管理办法》部分条款，这些法规的颁布实施以及条款的修改，使得导游人员的管理更为合理准确，对提高导游人员的素质，规范导游人员的行为准则，保障导游人员的合法权益，提高旅游服务的质量，起到了促进的作用。
4.旅游景区方面的管理：2002年2月27日由贵州省旅游局颁布
实施的《贵州省旅游村寨定点管理暂行办法》便是其中一个具有特色的代表。该办法针对贵州省少数民族村寨旅游资源丰富的特点，对贵州省少数民族村寨旅游进行合理规划，定点保护，有利于贵州省少数民族文化多样性的保护和贵州省少数民族地区旅游业的发展。2003年4月9号颁布的“贵州省关于印发综合评选优先发展重点旅游区实施方案的通知”以及2004年2月2日颁布的“贵州省人民关于确立我省首批优先发展重点旅游区的通知”，更有针对性的将安顺综合旅游区、荔波综合旅游区、黎平——从江———榕江综合旅游区评选为贵州省首批优先发展重点旅游区。这是贵州省实施旅游精品战略，加快建设自然风光与民族文化相结合的旅游大省的重大举措，促进贵州省整体旅游产品品质的提升和旅游业的快速发展。
5.旅游发展方面的管理：旅游业的发展需要一个稳定的平台，方面需要制定合理正确的方针来为旅游业的发展指引道路。关于旅游发展方面，在《贵州省旅游业管理条例》第三章中对此作出明确规定。包括省应当建立旅游工作联席会议制度；安排旅游发展专项资金；提出优惠条件，鼓励企业、个人、团体投资旅游业；鼓励扶持少数民族地区和贫困地区发展有特色的旅游业；组织重大旅游活动，知道精品旅游产品的开发等能有效促进旅游业发展的措施。
6.旅游规划方面的管理：实施旅游规划制度可以确保旅游开发
的合理性，真正实现旅游资源的经济价值、社会价值和自然价值的统一。在《贵州省旅游业管理条例》中第二部分明确规定了旅游资源的开发原则、法律责任以及省级和地方旅政管理部门的责任。
7.旅游业投融资方面的管理：随着经济的发展，贵州省从“保住青山绿水也是政绩”逐步开始向“工业强省”方面调整，但是在当今科技环境下，发展工业并不会成为发展旅游的障碍，“旅游产业投融资”方面的研究就是在这个大的经济背景下提出的。2006年8月7日由贵州省发布“关于国家开发银行安排我省旅游项目信用额度贷款融资平台等有关问题的通知”，“通知”具体规定了关于贷款的规模和期限，贷款融资平台的构建，贷款安排的重点和范围以及相关旅游管理的配套改革；更加合理地安排我省旅游项目的信用额度贷款，加快全省旅游业发展。另外，省于1999年9月22日发布“贵州省关于成立贵州省旅游投资有限公司的通知”，建立专门的旅游投资公司，为旅游业的发展备下专项专款，奠定旅游业发展的经济基础。
8.其他方面的管理：2009年11月16日颁布的“贵州省关于印发贵州省旅游局主要职责内设机构和人员编制规定的通知”；2009年5月8日颁布的“贵州省关于印发贵州省旅游商品产业振兴计划的通知”；2009年3月4日颁布的“贵
州省印发关于加强我省旅游产业知识产权工作意见的通知”；2007年9月17日颁布的“贵州省关于公布第三届贵州旅游产业发展大会承办地名单的通知”；2005年11月29日由贵州省物价局颁布实施的“贵州省物价局关于进一步加强旅游价格管理工作的通知”以及2006年9月14日颁布的“贵州省关于公布第二届贵州旅游产业发展大会承办地名单的通知”等一系列的通知法规的颁布，都对贵州省旅游业更快更好的发展起到了促进作用。
二、比较视角下，贵州省地方旅游法规建设存在的问题分析 地方性旅游法律法规体系的建立和完善不仅对国家旅游基本法的建立有着深刻的实践意义[4]，而且起到规范旅游市场的秩序，促进地方旅游业整体快速稳定的发展的作用，也是一个地区旅游业发展成熟的重要标志。更重要的是旅游法规的建立和健全。相对于贵州省来看，位于中部的河南省以及位于东部的江苏省的旅游业发展起步较早，发展较快，地方旅游立法体系建设方面也较为成熟完善。下面以河南省、江苏省、贵阳省近年来颁布实施的地方旅游法规为例进行对比，贵州省地方旅游法规建设不足如下： 旅游业部分领域存在立法空白。贵州省现行旅游法规体系是以《贵州省旅游业管理规定》为主导，其他相关专项法规配套实施的体系。但是，就目前情况来看，这套体系较之河南省和江苏省旅游发达地区存在着严重的立法空白、法规缺失的问题。在旅游业专项
管理法规方面，仅有一部，即2001年12月4日颁布的《贵州省旅游区（点）导游员管理办法》。酒店管理、旅行社管理、旅游产品开发管理、旅游交通管理、景点景区管理、文物保护管理以及其他旅游资源开发保护管理等方面的法规条例都存在着严重的缺失。以旅游交通管理为例，贵州省自然旅游资源与人文旅游资源十分丰富，由于其特殊的地理位置及区位条件，可进入性差成为制约当地旅游业发展的首要因素。但是这样相关产业专项旅游法规板块大部分几乎为零。相对的其他两省已出台的《江苏省旅游涉外饭店安全管理规定》、《江苏省国际旅业定点服务若干规定》以及《河南省旅游业管理条例》中对“旅游资源的开发与保护”、“旅游安全”都有明确规范。且在《河南省旅游条例》中，专门设置了“旅游安全”一章，对涉及整个旅游过程的旅游经营者、旅游设备、导游人员、旅游保险、旅游活动、旅游景区以及旅游者自身等方面相关责任与义务都作出明确规定。在和谐社会的大背景下，“人本”思想理念越来越受到人们的关注。在旅游立法中，“人本主义”要集中体现在旅游者合法权益保护上[5]。但是在我国地方综合性旅游法规方面普遍存在缺乏对行政管理员的责任追究制，缺乏对刑事责任追究的具体规定等问题。因此应当将“人本”思想理念进一步融入旅游立法当中。使得地方综合性旅游法规更加人性化，具体化。 地方旅游法规过时，没有进行适时修改。贵州省现行的旅游法规大部分是在2000年以前制定的，其中起主导作用的《贵州省旅
游业管理条例》是在1995年制定颁布的，仅在1999年对其修改，沿用至今。其他法规均使用最初版本。但是《河南省旅游管理条例》在1996年制定颁布之后，又在1999年、2006年以及2007年对其进行三次修改。《江苏省旅游管理条例》也在2000年制定颁布之后经过2003年、2004年两次修改。这两个省份的旅游管理条例均比贵州省修改次数多，修改时间也更先进，因此更加适合现代经济发展条件下旅游业的发展规划及管理。随着旅游市场经济的发展，我国经济结构和人民生活方式、消费观念都发生了巨大变化，进而也会影响旅游业的发展方向。为了适应这种变化，这就要求用来规范旅游市场行为的旅游法规也要进行适时修改与完善。
旅游立法覆盖范围过窄。旅游业的定义是指以旅游资源为凭借、以旅游设施为条件，向旅游者提供旅行游览服务的行业。旅游资源、旅游设施、旅游服务是旅游业赖以生存和发展的三大要素。其中旅游资源包括自然风光、历史古迹、遗址、建筑成就、民族习俗等可以成为旅游吸引物的一切资源；旅游设施包括旅游交通设施、旅游住宿设施、旅游餐饮设施以及旅游游乐设施等；旅游服务是包括各种劳务和管理行为相结合的旅游业经营接待能力。因此《贵州省旅游业管理条例》应该对旅游景区、旅行社、旅游饭店、旅游交通、旅游商品、旅游娱乐场所、导游人员以及各种各样旅游资源等进行管理规范。但是从现行《贵州省旅游业管理条例》来看，仅对旅游者、旅游经营者进行较为全面的规范，其他方面均做简单的原
则性规范。这种规范明显缩小旅游业的范围，不利于旅游法规体系的进一步完善，更加不利于旅游市场的规范。
缺乏有地方特色的旅游法规。江苏省湖泊资源丰富，因此江苏省在1999年专门颁布《江苏省环太湖地区旅游开发管理暂行办法》以及在2005年颁布《江苏省湖泊保护条例》。贵州省是一个多民族的省份，相对其少数民族文化丰富多样，但是我省除了在2003年颁布过一个《贵州省民族民间文化保护条例》之外再无其他少数民族文化等相关方面的保护开发性法规。使得在市场经济条件下，少数民族特色文化旅游资源的开发、利用和保护等方面的问题缺乏具有法律性的解答方案。
三、完善贵州省地方旅游法规建设的建议
1.创新管理机制[7]，出台配套的旅游发展措施。根据《贵州省旅游业“十二五”发展规划》（征求意见稿）要求，为确保旅游业良好快速发展，将贵州省建设成为旅游大省，努力营造良好发展环境。应当健全全方位的省旅游发展领导协调机制、强化旅游发展考核监督、出台配套的旅游发展措施。
2.旅游立法要严格遵循贵州省旅游发展规律。首先，旅游立法是旅游业发展的必然产物，其宗旨是制定调整旅游活动关系的一系列法律规范，以保证旅游事业的健康发展。因此旅游业的发展规律是制定旅游法规的宏观大背景，符合地方旅游业发展规律的旅游立法才能更好的从当地旅游业发展实况出发，更加贴合当地旅游业发
展规律，更好地促进当地旅游业快速稳定发展。
3.结合贵州省旅游发展实情，填补旅游立法空白。随着贵州省旅游业的发展，现行的旅游法规的局限性也越来越明显，因此要求贵州省各有关部门必须及时制定颁布和修订完善相关法规。根据贵州省目前旅游市场发展状况，必须及时建立一套以《贵州省旅游管理条例》为主导，涵盖旅行社、导游人员、旅游饭店、旅游景区（点）等旅游要素的旅游法规体系，并针对贵州省的地方特色，尽快建立专项旅游法规，并建立定期的立法绩效评估制度，为贵州省旅游业稳定健康发展提供完善、科学的法制保障。
4.及时修订现行旅游法规，保证地方法规条例的时效性及先进性。为了适应高速发展的旅游市场经济，贵州省应该根据国际经济与旅游发展的实际情况，以动态发展的思维来制定具有前瞻性的旅游业法规。保证地方法规条例的时效性与先进性。并且进一步对旅游景区、导游人员、旅游饭店、旅游商品、旅行社等旅游要素做出明确的规范，以保证贵州省地方旅游条例的法律效力的明确性。 5.突出重点发展对象，制定精品旅游区（点）发展保护规划。针对贵州省少数民族文化丰富多样的特点，所以应当制定专有的少数民族文化旅游资源（包括少数民族语言、文字、服饰、节庆、风俗活动、食品、建筑、工具等）保护条例；制定贵州省特有的旅游区（点）制定专项开发保规条例和发展对策，打造贵州省精品旅游产品，带动其他旅游区（点）的发展，促进贵州省旅游产品质
量的提高。
6.借鉴成功经验，提高贵州省旅游立法能力。本文所列举的河南省和江苏省，相对于贵州省来讲，旅游业发展起步较早，旅游法规体系的建立也相对成熟完备。贵州省在旅游法制建设进程中，应当认真学习其他旅游业发达的省市地区的地方旅游法规建设经验，以提高自身的旅游律法时间能力，完善本省的旅游法规建设体系，促进旅游业稳定有序的快速发展。（作者单位：贵州财经大学旅游管理学院） 参考文献：
[1]韦金.桂西北旅游立法与社会稳定的现状分析[j].城市旅游研究，2011，(3).
[2]万国华.论我国旅游立法中亟待解决的几个问题[j].旅游学刊，2006，(3).
[3]郭素婷.浅谈河南省旅游法制体系的构建[j].河南师范大学学报，2008，（9）.
[4]王昆欣，蒋炯坪.小议地方旅游法律法规的繁荣与国家旅游法规体系的滞后[j].旅游学刊，2008，(11).
[5]曾庆涛.论贵州省旅游立法的加强[j].甘肃农业，2006，(7). [6]杨春宇.中国旅游业管理制度变迁机制及理论体系研究——基于新博弈格局视角[j].旅游学刊，2011.(4).
[7]《贵州省旅游业“十二五”发展规划》（征求意见稿）
[8]贵州省、河南省和江苏省等地方性旅游条例，法规等文献.
