维普资讯 http://www.cqvip.com 中国水利杂志专家委员会会议暨水资源管理与可持续发展高层研讨会论文 防洪减灾战略调整与社会可持续发展 口摘周魁一 要 有人将“发展是硬道理”理解为“ＧＤＰ增长是硬道理”，而并未计入为使ＧＤＰ增长所付出的环境和资源代 价。为此国际上提出绿色ＧＤＰ的概念，即扣除环境破坏之后的国民财富。在防洪减灾领域也应重视这一 问题。为实现社会可持续发展的防洪减灾战略，应突出强调人与自然和谐。而人与自然和谐的核心问题 是处理人与人之间的关系。 关键词 防洪减灾战略可持续发展人与自然和谐 在送走２Ｏ世纪的时候，在世界范 围里，人们纷纷从政治、经济、科技、文 化等方面回顾所走过的百年历程和探 索新世纪的发展战略。其中“可持续发 展”理念已成为共识。在可持续发展战 的经济效益。 一是，人类改造自然环境的种种努力并 不总是有利于减轻洪水灾害，在许多 方面存在相反的情况。这要求我们进 一、当前洪水多发国家面临的主要 防洪问题 人类为了创造更适于自身生存和 发展的环境，需要对不利的自然条件 进行改造，自从人类社会诞生以来，伴 随着自身的发展就从来没有停止过对 洪水等灾害因素的斗争。防洪工程建 设是制约水灾必要的手段。新中国成 立４０多年来所兴建的水利工程，在 １９９１年和１９９８年的江淮抗洪斗争中发 步思考，防洪减灾怎样保障社会经 济的可持续发展，而经济建设和国土 开发应如何与防洪减灾需要相协调 略中，通常受到重视的是人口、资源、 环境等问题。然而减少灾害损失的努 力也是社会可持续发展的重要方面， 在防洪中存在这样一种矛盾现 象，首先，经过几十年的努力，一方面 控制洪水的工程能力大幅度提高，另 一尤其是水旱灾害，对人类的威胁最大， 损害也最为严重。追求经济增长与减 少灾害损失是一个问题的两个方面， 因为减负就等于加正 这是一条朴素 的真理。何况减灾投入并不是一个简 单的负负得正的关系 根据专家们的 统计，１倍的减灾投入，可以获得２～５倍 方面灾害损失显著增长。如何理解 这个表面矛盾着的现象？其次，从气 象、水文等自然条件来看，虽然洪水的 年际变化较大，但从一个时段来看，各 条江河的自然态洪水都有相对稳定的 量级和发生概率。然而，近代以来各主 挥的巨大作用就是证明。可见，我们应 该制定一个适合我国自然条件和社会 需求的合理的防洪标准，加速兴建一 批保护重要地区的骨干防洪工程。但 要保障措施之一，包括两方面内容：一 是国家投入资金的及时到位．不同项目 资金在符合基本建设报批程序的基础 的同时，也要高度重视配套工程建设， 实行主体工程和配套工程同时设计、同 时施工、同时投产。同时项目建设要严 格按照国家基本建设的规程运作，加强 项目管理与监督，全面推行法人责任 制、招标投标制和建设监理制等。 ● 王建华为中国水利水电科学研究院水 资源所高级工程师；陈明为水利部水资 源司高级工程师）责任编辑参考文献： 岳梦华 上，由相应归口单位负责审批，并予以 及时划拨。二是地方配套资金的落实。 地方应当建立多种投资渠道，保障 配套资金的及时到位 在工程建设过 程中，在注重节水项目主体工程建设 １汪恕诚．水权管理与节水社会． 中国水利报，２ｏｏ１．４ｌ２８． （作者王浩为中国水利水电科学研究 院水资源所所长、教授级高级工程师： ２钱正英主编．中国水利．北京：中 国水利电力出版社．１９９１、 Ｐｒａｃｔｉｃｅ ｏｆ Ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ Ｗａｔｅｒ Ｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ Ｓｏｃｉｅｔｙ ｉｎ Ａｒｉｄ Ａｒｅａ ｉｎ Ｎｏｒｔｈｅｒｎ Ｃｈｉｎａ ——Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ Ｚｈａｎｇｙｅ，ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ ｐｉｌｏｔ ｃｉｔｙ Ｗａｎｇ Ｊｉａｎｈｕａ Ｃｈｅｎ Ｍｉｎｇ ，Ｗａｎｇ Ｈａｏ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｒｉｄ ａｒｅａ ｉｎ ｎｏｒｔｈｅｒｎ Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｉｎ ｓｈｏｒｔａｇｅ ｏｆ ｗａｔｅｒｓｅｒｉｏｕｓｌｙ ｃｏｎｓｔｒａｉｎｉｎｇ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ，ｌｅａｄｉｎｇ ｔｏ ｓｔｒｉｃｔ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ． Ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ， ｗａｓｔｉｎｇ ｗａｔｅｒ ｉｓ ｑｕｉｔｅ ｃｏｍｍｏｎ ｉｎ Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｉｓ ａｒｅａ ａｎｄ ｗａｔｅｒ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｉｓ ｌｏｗ ｔｈｅ ｅｘｔｅｎｄｉｎｇ ｗａｔｅｒ ｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ，ｓｅｔｔｉｎｇ ｕｐ ｗａｔｅｒ ｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ ｓｏｃｉｅｔｙ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｇｕａｒａｎｔｅｅ ｏｆ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｓｔｒａｔｅｇｙ ｉｎ ａｒｉｄ ｉｎ ｎｏｒｔｈｅｒｎ Ｃｈｉｎａ １－ｈｅ ｐａｐｅｒ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｍａｊｏｒ ｃｏｎｔｅｎｔ， ｏｕｔｐｕｔ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｇｕａｒａｎｔｅｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｓｅｔｔｉｎｇ ｕｐ ｏｆ ｗａｔｅｒ ｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ ｓｏｃｉｅｔｙ ｉｎ ａｒｉｄ ａｒｅａ ｗｉｔｈ Ｚｈａｎｇｙｅ ａｓ ａｎ ｅｘａｍｐｌｅ １４４ 中国水利２００２１０ 维普资讯 http://www.cqvip.com 中国水利杂志专家委员会会议暨水资源管理与可持续发展高层研讨会论文 要洪水国家的水灾无不几倍、几十倍 地增长。因此，将近几十年和前几十年 相比较，洪水量级相差不多，水灾频率 持续增长，水灾损失甚至于大幅度增 加。可见水灾损失增加的主要原因，不 是自然条件的改变，而是社会条件的 变迁。 历史资料表明，近代水灾损失增 长的主要原因不是洪水本身，而是社 会环境的变迁和人类活动对环境的破 坏。像滥伐森林和陡坡开荒引起流域 性的水土流失；开矿和修路的弃土造 成水库和河湖的淤积；在洪水高风险 和低洼地兴建城镇和大型工业企业； 围湖垦殖降低了洪水的调蓄能力；围 垦河滩地和在其中建厂，缩窄河道行 洪断面；城市迅速扩展，不透水地面增 加，使泄洪通道减少，改变了原有的产汇 流条件；蓄滞洪区不适当发展，启用的赔 偿制度不完善，导致启用困难等等。 由此可见，发生洪水灾害不能完 全诿过于大自然，也要检讨人类自身 活动是否存在促使灾害增长的因素。 洪水虽然尚不能完全控制，但其灾害 可以减轻。减轻灾害的努力，不仅限于 控制自然态洪水，还应规范社会发展 以适应自然规律。也就是说，应该在继 续加强工程建设的同时努力寻求调整 经济发展规划、加强洪泛区土地管理， 制定超标准洪水时的减灾和救灾预 案，设立防洪保险等。在社会安定和经 济合理的前提下，最大限度地减轻洪 水灾害损失，以维护社会的可持续发 展为最终目标。其中工程性防洪措施 是改造自然，非工程性减灾措施是适 应自然，两者是同一目的，两种手段。 我国引进非工程措施概念已有近 ２０年的历史，并在一些方面实行和取 得成效。但我们直接吸收和应用的大 多只限于针对自然态洪水的技术性措 施，例如洪水预报、防洪决策支持系统 等。而对非工程防洪措施最本质的方 面，即调整社会发展以适应洪水．则相 当缺乏。这是防洪减灾战略转变的重 点所在，也是实施可持续发展战略重 点之一。 二、绿色ＧＤＰ与可持续发展 一些人将“发展是硬道理”理解为 “ＧＤＰ增长是硬道理”，而并未计人为 使ＧＤＰ增长所付出的环境和资源代 价。为了修正这～缺陷，世界银行已经 从１９９７年开始采用“绿色ＧＤＰ国民经 济核算体系”，重新核算各国扣除自然 资源（包括环境）损失之后的真实国民 财富。我国有些学者研究表明，以１９９５ 年而言，中国国内生产总值的３．７％是 以牺牲自然（环境和生态）为代价取得 的（据不完全统计）。为此，引入可持续 发展观念的同时，提出绿色ＧＤＰ概念， 即扣除环境和资源成本所取得的增 长。绿色ＧＤＰ的概念同样适用于防洪 减灾领域，即开发山林、围湖造田所取 得的生产增长，是以所付出的环境破 坏（其中包括对防洪能力的削减和水 土流失的加剧）为代价的，许多时候所 得少于所失。水利工程建设也可能有 类似的情形，例如水库垮坝导致下游 城镇的毁灭；盲目超量开采地下水引 发地面下沉，海水入侵；水库蓄水和灌 区粗放灌溉导致下游生态环境的破坏 等，都将成为妨碍资源、环境、经济的 可持续的重要因素。可见，发展是硬道 理是有条件的，即经济建设和环境建 设双赢才是可持续发展的硬道理。 人类社会发展必须依托外界自然 条件。纵观人类从渔牧狩猎，到农业社 会，再到工业社会，在人与自然的观念 上表现为由自然崇拜，到改造自然，再 到人定胜天的进步。但当社会化生产 大大提高，人类在提高改造自然能力 的同时，在许多方面也进一步激化了 人与自然的矛盾，并导致生态环境的 恶化，从而反过来威胁着社会的进步。 因此，为着调整人与自然关系，缓解和 协调两者之间的矛盾，那么，人类社会 的可持续发展问题就是不可逾越而必 须冷静面对的实际。具体到防洪减灾 领域来说，就是要在改造自然的同时． 寻求与自然规律的协调适应，以谋求 最大限度地减轻洪水灾害，同时改善 人们赖以生存和发展的水环境。总之， 可持续发展观作为新的科学思维和价 值取向，代表着人类未来理性发展的 方向。可持续发展只有着眼于人与自 然相统一才能实现。而当前水灾的急 剧增加，突出表现了人与自然的冲突。 人类具备改造自然和适应自然的 能力，在不同的社会发展阶段和不同生 产力发展水平下面，人们对外界自然的 干扰和对环境的影响有重大差异。工业 时代人类改造自然能力极大提高，促使 矛盾激化。例如，位于哈萨克和乌兹别 克共和国境内的世界第四大湖泊咸海 的生态灾难就是典型的例子。由于截断 了咸海上游来水，得到的是７３０万ｈｍ 水 浇地（约合１亿亩），但却使咸海面积减 少了５５％，贮水量下降６ 。涸露的湖底 成为沙尘和盐尘的源生地，被认为是除 切尔诺贝利核电站之外地球上最大的 人为生态灾难。又例如海河流域由于单 纯追求经济增长而掠夺性的开发水资 源．导致流域内“有河皆干、有水皆污” 的生态环境危机。 三、防洪减灾应注重与自然和谐 社会可持续发展，其本质是处理好 人与自然的关系，使人类社会发展获得 良好的自然环境支持。但在发展中也暴 露出一些问题，例如短期利益削弱长期 发展，局部利益妨碍全局发展，对资源 无节制的掠夺和浪费，国土无计划地开 发导致环境的退化等，都表现为人与自 然的矛盾。在灾害事件中的表现尤为显 著，低于防洪保障率的洪水致灾，有许 多情况是人为不合理开发所引发，由于 单方面的利益追求所引发，或是由于增 加了一些人为因素而使灾害后果显著 扩大。例如过度采伐森林放大了洪峰流 量，无节制的围田抬高了江河水位。因 此，要取得灾害损失减少，除了应修建 防洪工程来抑制洪水泛滥之外，还要调 整社会行为，适当抑制发展的欲望，使 可持续发展成为可能，并由此获得减灾 成效的提高。 洪灾随经济增长而增长的事实启 发我们进一步考虑，如何合理科学地 中国水利２００２．１０ １４５ 维普资讯 http://www.cqvip.com 中国水利杂志专家委员会会议暨水资源管理与可持续发展高层研讨会论文 安排国土开发和调整经济布局以适应 洪水规律，减轻水灾损失。水环境状 况是决定产业合理布局的重要自然 条件之一，这一点目前尚未得到应有 的重视。一些地方和部门缺乏防洪观 念，盲目采伐森林；将产业和居民区 布置在低洼地、河滩地而未加设防； 一理好人与自然关系之外，人与人之间 的关系更有着直接的影响。处理好人 与人之间的关系对于解决人与自然和 谐具有决定性的意义。 在人类社会发展中，一旦有能力 从资源和环境中获取效益，人们就往 往会在单纯追求效益上陷入盲目和混 乱，不自觉地导致以牺牲环境来换取 眼前效益，这在防洪减灾中屡见不鲜。 害加大了社会差距，带来了社会不 稳定，更是不可持续发展的因素。 科学决策是科学治水的第一位问 题。从根本上看，经济发展与环境恶化 矛盾中的许多问题，是由管理层的非 科学决策引起的。像长官意志、管理上 的条块分割等，使之难以协调冲突，削 弱管理效率。 因此需要强调通过立法建立可持 续发展的规则，以规范各地区、各部门 和不同利益集团的社会行为，达到有 效减灾的目的。这是提高减灾有效性 的最重要的方面。 ● 些重要的工业企业甚至被安置在 对于防洪是必不可少的蓄滞洪区中， 而不考虑安置洪水必需的场所及其 此外，由于环境被看做是公共的，不同 地区不同部门都为掠夺资源和环境不 遗余力，而对环境破坏的后果失去警 觉。这其中隐含着的本质意义是人们 运行规律。在这种情况下，即使设防， 也将付出很大的代价并带来防洪能 力的衰减。为了减轻洪水灾害，在调 整社会机制以适应自然方面，尚有许 多工作有待落实。 如何对待局部与整体，眼前与长远，当 代与未来的利益分配问题。可见在完 善人与自然和谐的进程中，为着要处 理好人与自然的关系，首先要处理好 不同地区、不同部门、不同利益集团的 （作者为水利部防洪抗旱减灾工程技 术研究中心教授） 责任编辑参考文献： 贾志成 １９９８年长江、松花江大水使我们 蒙受了２５００多亿元的经济损失，但也 因此催醒了我们保护生态环境以防灾 减灾的意识。灾后提出治水新 思路，其中写道：“封山育林、退耕还 １中国科学院可持续发展研究 组．２００２中国可持续发展战略报告．北 京：科学出版社．２００２． 利益分配关系。 １９８７年联合国环境与发展委员会 林、退田还湖、移民建镇”。所体现出的 精神实质是抑制不合理的国土开发， 在《我们共同的未来》报告中，将可持 续发展定义为“一种既满足当前人类 一２季羡林．人文地理学与天人合 思想，载于自然・文化・人地关系．北 适度恢复被掠夺的自然水体和森林植 被，为弥补过度开发土地资源造成的 对防洪的重大损害，而给予自然以补 偿。在经受一次次的报复以后，我们终 于觉悟到要与自然为友。当然，观念的 转变还要落实到全社会环境意识的转 变上、落实到经济开发活动，以及防洪 需要，又不损害子孙后代满足他们自 身需要的能力”的发展，指出了持续发 京：科学出版社．１９９９． ３张家诚等．中国气象・洪涝・海 洋灾害．长沙：湖南人民出版社．１９９８． 展的最高目标是促进人类社会各地 区、各阶层和当代与后代的和谐和公 平发展。因此，实现有效减灾必须在体 ４胡鞍钢等．中国自然灾害与经 济发展．武汉：湖北科学技术出版社． １９９８． 制和法制建设上做出努力，以协调和 有效约束在防洪减灾中各方面利益 （例如，蓄滞洪区与其所保护的防洪保 护区，上游与下游，左岸与右岸。又例如 ５周魁一．关于完善防洪减灾体 制的思考．科技导报．１９９１、８． ６周魁一，谭徐明．灾害的双重属 性及其实践意义．中国水利水电科学 研究院学报．１９９７． 减灾的战略目标和具体上。 四、人与自然和谐的核心问题是处 理好人与人之间的关系 破坏植被导致水土流失，盲目超采地下 水引发地面下沉）之间的矛盾。自然灾 为着追求可持续发展，除了要处 Ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｆｌｏｏｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ Ｄｉｓａｓｔｅｒ Ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ Ｓｔｒａｔｅｇｙ ａｎｄ Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｓｏｃｉｅｔｙ Ｚｈｏｕ Ｋｕｉｙｉ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｒｅ ｉｓ ａｎ ｉｎｔｅ ｒｐ ｒｅｔａｔｉｏｎ ｏｆ‘‘Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｓａｎａｂｓｏｌｕｔｅｎｅｅｄ’’ａｓ“ＩｎｃｒｅａｓｅｏｆＧＤＰｉｓｏｆｏｖｅ ｄｉｎａ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ”， ｗｈｉｃｈ ｄｏｅｓ ｎｏｔ ｉｎｃｌｕｄｅ ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｒｅｓｏｕｒｃｅ ｐｒｉｃｅ ｐａｉｄ ｆｏｒ ｔｈｅ ｉｎｃｒｅａｓｅ ｏｆ ＧＤＰ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅ ｃｏｎｃｅｐｔ ｏｆ ＧＲＥＥＮ ＧＤＰ，ｎａｍｅｌｙ ｎａｔｉｏｎａｌ ｗｅａｌｔｈ ａｆｔｅｒ ｄｅｄｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｄａｍａｇｅ ｔｏ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｈａｓ ．ｂｅｅｎ ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｉｎ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ．Ｔｈｅ ｉｓｓｕｅ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｍｐｈａｓｉｚｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｆｉｅｌｄ ｏｆ ｆｌｏｏｄ ｃｏｎｔｒｏｌ ａｎｄ ｄｉｓａｓｔｅｒ ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ，ｔｏｏ．Ｈａｒｍｏｎｙ ｂｅｔｗｅｅｎ ｈｕｍａｎ ｂｅｉｎｇ ａｎｄ ｔｈｅ ｎａｔｕｒｅ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｇｉｖｅｎ ｓｐｅｃｉａｌ ｅｍｐｈａｓｉｓ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｒｅａｌｉｚｅ ｆｌｏｏｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｄｉｓａｓｔｅｒ ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｍｒ￣ｅｇｙ ｆｏｒ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｓｏｃｉｅｔｙ． ＨＯｗｅＶｅｒ－ ｃｏｒｅ ｏｆ ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ ｈｕｍａｎ ｂｅｉｎｇ ａｎｄ ｔｈｅ ｎａｔｕｒｅ ｉｓ ｃｏｎｃｅｒｎｅｄ ｗｉｔｈ ｄｅａｌｉｎｇ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ａｍｏｎｇ ｈｕｍａｎ ｂｅｉｎｇｓ． １４６ 中国水利２００２１Ｏ ．
