[内容摘要]官僚制作为一种组织形式，奉行效率优先，体现了时代的工具理性精神。民主制行政坚持社会本位取向，关注对公民需求的回应，提倡多中心治理，体现了价值理性。从官僚制行政走向民主制行政，是顺应社会发展对行政组织与社会关系调整要求的。
[关 键 词]官僚制行政，民主制行政，转换
在公共行政思想史上，美国学者伍德罗·威尔逊和德国学者马克斯·韦伯是公认的重量级经典作家。伍德罗·威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文往往被看作是美国公共行政研究的起点。而韦伯的地位则奠定于其对官僚制理论的研究。威尔逊和韦伯的理论，实际上构成了美国甚至世界公共行政思想主流的基础。威尔逊宣称，对于所有类似的来说，只有一种“良好”的规则。马克斯·韦伯认为官僚制在技术上优越于任何其他类型的组织，二人对于行政制度认识的一致性奠定了公共行政的传统模式——官僚制(又称“威尔逊——韦伯模式”)的理论基础。
一、官僚制行政基本理论
威尔逊行政理论的基础是“政治”与“行政”之间“泾渭分明”。古德
诺在这一点上与威尔逊保持了一致性，他认为政治与指导和影响的相关，而行政则与的执行相关，执行国家意志的功能称为行政。这就是著名的政治与行政的二分法，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。根据这种二分法建立起来的，就是一个纯粹形式化和专门化的行政机构，它的职能仅限于执行政治所确定的，这种执行的活动只有一个目标，那就是效率。威尔逊和古德诺在这里实际上已经确定了官僚制的基本原则，即效率第一。同时威尔逊提出的基本定理概括如下：1.在任何
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中总是存在一个占支配地位的权力中心；一个社会的为单一的权力中心所控制。2.权力越分散，它就越不负责任；或者换言之，权力越一元化，它就受到来自更为负责的单一权力中心的指导。3.结构界定和决定该中心构成，并确定与立法和行政控制有关的政治结构。每个民主的都把人民的代表提高到绝对主权的位置。4.政治领域设定行政的任务，但行政的领域在政治的适当范围之外。5.就行政的功能来说，所以现代具有极相似的结构。6.经职业化训练的公务员等级序列的完善为“良好”行政提供了结构条件。7.等级制组织的完善会使效率最大化，在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力。8.上文界定的“良好”行政是人类文明的现代化和人类福利的提高之必要的条件。
韦伯比较系统地论述了的运作方式和特征，提出了权限、职务等级等原则，为后人的进一步论述奠定了基础。事实上，这些都以他的传统型、个人魅力型和法理型三种统治类型区分作为基础。法理型适用于现代社会，它具有独特的理性化特点。现在人们通常从以下几个方面来描述官僚制，其中每一个方面都渗透着理性色彩。1.明确的劳动分工。将工作分解成各种简单并能详细界定的任务，平常就能经常操作，组织的各个成员都有专门的工作。2.权力按等级划分。采取金字塔式的权力等级制度，明确规定个人的权限。这样每个职员都受其顶头上司的指挥，并要对自己的直接下级负责。3.正式的规章和制度。做出的任何决定都要以这些规定和已经确定的先例为依据，否则就会受到制裁。4.成员非人格化。成员与公众接触是非个人的接触，他们代表着公共意志的执行。他们对的其他成员也持超然的态度，彼此按照职务角色发生作用。私人感情是被排除于公事之外的，不能进入或左右决策过程。5.正式的录用。所有成员都在技术资格的基础上被挑选，这一技术资格为培训、教育、正规考试所证明。6.成员通常期待着一种与组织相联系的升迁。在选拔人才担任等级中的职务时，要根据他们的资历和考绩来评定。总之，官僚制的基本特征就是理性化。
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官僚制在20世纪得到了充分的发展。它不仅符合工业化大生产条件下行政日益复杂的要求，而且在这个倡导理性的时代得到了广大民众的认同。它自身的理性精神与效率原则对资本主义的高速发展功不可没。
二、官僚制行政的内在矛盾
但是，官僚制本身并非是无懈可击的。实际上，韦伯也只是把官僚制当作一种理想状态。在他看来，官僚制组织的完善，必然使人进入“铁的牢笼”。韦伯意识到了，“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。”自20世纪50年代开始，美国许多政治经济学家开始关心公共部门制度安排与经济绩效的关系。这些政治经济学家分析的结论是，个人自由选择在公共领域会导致公共事物的悲剧。官僚制组织是替代个人选择自由的决策安排。它可以通过命令机制约束个人的选择自由。由于缺乏竞争，官僚制组织有可能导致效率低下的问题。非常巨大的官僚制会：“(1)对不同的需求的反应会日益变得毫无区别；(2)对预定为受益者的人所引起的成本会越来越高；(3)无法根据需求分配供给；(4)无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；(5)日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标的言辞；(6)最后导致补救性的行动恶化而不是缓解问题。”从官僚制本身而言，它逐渐陷入了一系列矛盾之中。
1.官僚与行政人员之间的矛盾
官僚制主张技术理性统治一切，使的活动仅限于行政上可以解决的技术问题，于是官僚制成了一种理性模型。在理性模型中，行政人员被物化了，人的特质必须适应非人的角色，他们的忠诚仅仅是服务于非人格和功能性的目的。人成为一架精密的机械力学机器中的一个个齿轮、杠杆和螺丝钉。行政人员负责任最多也是系统内责任，系统
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外是奈何不得的。这样，行政部门内部就形成了一个刚性的系统，既缺乏灵活性，又没有主动精神，只有“齿轮”之间的互动。政治现代化的基本主题是让人成为人，尊重个人的价值，张扬人性。事实上，人的主动精神、创造才能对于行政效率是必不可少的。因此，官僚制实际上就包含着的非人格化与行政人员人性之间的内在冲突，人在官僚系统内变成了纯粹的工具而与有着能动精神的人相分离，人异化了。
2.行政目的与行政手段之间的矛盾
官僚制把效率第一作为其行动的基本原则，但是效率一直被认为是政治价值之外的目标，是属于工具理性的范畴。因此，这种效率只考虑以客观的、可以计量的方法来达到目标，亦即只追求手段的合理性，而不考虑这种效率的外部社会意义，即目的合理性。可是现代行政的目的不仅在于效率，也在于维护社会的公正、自由、平等价值。作为公共行政的组织，它一开始就是栖身于政治的海洋之中的。因此，公共行政不能仅仅考虑基于技术理性的机械式效率，它必须面向社会，考虑社会目的。然而官僚制本身是封闭的，它并不需要向社会负责，于是目的与手段的悖论就难以避免了。
3.官僚内部结构的矛盾
官僚制内部纵向的层级结构与横向的并列分工对行政效率的实现具有二重效应，既是高效率的一种组织方式，同时也阻碍了效率的发挥。官僚机构内部在纵向关系上，依赖等级结构在组织内部的逐层授权，上级对下级进行监督和管理，下级只能对上级负责。横向关系上，由于强调专业化分工，随着新的问题不断出现，越来越多的行政部门被制造出来，专业隔离造成部门之间难以沟通，更不可能合作。因此，整个行政系统在纵向结构上呈现出“金字塔式”结构，而在横向上则是缺乏有机联系的“鸽笼式”结构，部门职能重叠却只能在金字塔的顶端相遇。这样，一个简单的问题往往要经过许多官僚机
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构才可能在金字塔顶端做出判断，然后再沿着原路把指令向下传递，当指令到达后，各职能部门之间也许还要为管辖范围再争执一番。
因此，官僚制在理论上并非是完美无缺的。随着后工业社会的来临，不仅市场自身的结构发生了重大变化，整个政治结构、社会结构都发生了变化，人们在揭示官僚制自身矛盾的同时，开始构建新的模式。
三、从官僚制行政到民主制行政
20世纪60年代以来，以奥斯特罗姆教授为代表的一些学者认为，现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，公共行政应建立起“民主制行政”的目标模式，从官僚制到民主制，奥斯特罗姆教授认为这是一个“哥白尼式的转折点”。民主制公共行政主要包括：建立参与型的公共行政决策架构.实施程序化的公共行政管理模式，推行竞争性的公共行政服务机制。
1.建立参与型的公共行政决策架构
公共决策是对社会公共利益的权威性分配。特别是信息化以其无孔不入的渗透力增强着世界的有机联系，全球化的发展趋势使原本看似简单的事情变得具有全局性、战略性，这一切“时刻都向政治体系提出多种多样的要求”，使当今时代成为一个“决策时代”。因此，公民对公共决策的参与就成为民主制行政的逻辑起点和核心内容。
1.1赋予长期执行的低层管理者以参与决策权。传统官僚制把行政仅仅作为执行，而执行者是没有自主性的，这样既不能调动低层公务员的积极性，又抑制了他们的创造性潜能。分权式决策则主张上层制定部门在对下层执行部门保持远距离掌舵的
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遥控关系的同时，允许执行部门反过来引导制定部门的决策活动，承担决策咨询的功能。分权式决策的内在逻辑是按照职、权、责相统一的原则，对承担一定职能的下级单位赋予相应的权力，与此同时确立严格的责任监督。这样，一方面是指挥权的下放，另一方面是监督权的加强，权力的分散并未导致失控，反而因为调动了低层管理者的积极性并有强有力的监督作保证，而实现了效率的提高。
1.2引导公众参与决策，分散公共机构的权力。信息的爆发引发了公众参与公共行政方式的性变革。首先，公共行政系统内部的分权以及层级的扁平化，缩短了公众与决策部门的沟通距离，相应也就增加了公众直接参与公共行政决策的可能性。其次，日益发达的大众传媒和通讯方式，也使得公众与上层有了直接对话的机会。信息打破了官僚下信息不对称的局面，使以信息不对称为基础的等级权力日益失去强制的色彩，平等协商而不是命令式的指挥机构成为公共行政过程的基础。通过对话、协商乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程己不再是一件观念上难以接受、技术上无法克服的事情。
2.实施程序化的公共行政管理模式
“行政”曾一度被等同于“行政管理”，这反映了公共行政在一定历史阶段主要是以“行政管理”的方式来表现自身的。在现代公共行政中，管理仍然是一个重要部门，它主要是指公共行政部门作为行政主体与公众作为相对人直接发生交互作用的领域。公共管理中的民主是指公民作为相对自主的力量参与到管理过程之中，从而达到参与和制约行政权力的目的。
2.1公共管理过程的程序化。民主如果只是被置于形式上的层面，人类的权利就会被架空和虚化。所以，它不仅要在宪政层面予以权威的规定，而且还必须以看得见的形
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式得以具体的实现。对看得见的期待引发了人们对权力运行程序化的要求。民主的可贵尤其表现在程序的正义上，从静态结构上说，行政程序是行政权力运行时间和空间的表现形式，而其动态的实现过程，则体现为它使公民在公共管理中从单纯的管理对象变为可以通过行政程序制约管理者的参与性力量，从而实现对公共管理过程的参与。
2.2公共管理手段的非强制性，亦即淡化公共管理的命令色彩。非强制性管理手段主要包括行政指导和行政合同。行政程序的兴起实际上也就宣告了以“命令——服从”为特征的管制型治理模式的日趋衰落。行政合同与行政指导在战后西方国家得到广泛运用。行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商达成的协议。它实际上是一种“管理契约”。行政指导是指行政主体为适应多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现行政目的的行为。行政合同与行政指导以其柔和的、富含民主的色彩使公共行政置于“指导——信服”的基础上。
3.推行竞争性的公共行政服务机制
公共服务是行政部门为直接满足公共利益需要而从事的活动，它是公共行政最直接体现其价值取向的领域，在此意义上，公共服务中的民主似乎不应成为观念上的障碍。公共服务中的民主主要以两种方式得以体现：
3.1服务承诺制度。它以提高公共服务水平和公众满意程度为目标，以公民的广泛介入和监督为实现目标的主要手段。与公众之间在某种意义上说存在着一种契约关系，在这种契约关系中，公众对负有纳税以及遵从公共权力以使其合法化的义务，则对公众负有提供其所需要的公共服务的义务，因此，对公众的服务承诺就成
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为这种契约关系的制度化表现。服务承诺制度主要包括两个方面的内容：一是界定服务承诺的主体资格，一般来说，和地方部门、司法系统、国有事业单位、国有企业尤其是垄断性国有企业必须实行服务；二是规定服务承诺的主要内容，例如制定明确、清晰的服务标准，说明服务的方式，公布服务的信息等。
3.2公众选择机制，“民主的核心是选择”，选择本身就是一种实现自主性的过程。在市场经济中，消费者之所以被奉为上帝，关键就在于其能够通过对商品的选择确立自己消费者主体的地位。在公共服务领域确立公众选择机制的意义，就在于公众作为公共服务的承受者，通过对服务方式和内容的选择达到对服务机构的控制，实现公众主权，进而也就实现了公共行政的民主价值。公众选择机制旨在把竞争引入公共服务领域，打破对公共服务的垄断，有利于提高公共服务的效率，实现公共行政的“顾客取向”。这种民主实现机制可以概括为“公众选择——竞争——民主的实现”，所以，公众选择机制的实质在于把市场的激励约束机制引入公共服务部门，使公共部门按照私人部门的方式为公众提供服务。
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