维普资讯 http://www.cqvip.com 黧 ＿ 一 ＿ 量＃ｊ ●钟树 上海 年 耳 ●● 目不暇接…… 上海城市建 过去的１０年，是上海城市建设力 度最大、发展最快、变化最大的１０年。 经过三个“三年大变样”，上海的整个 木欣欣以向荣，泉涓涓而始流。如 果要探究上海城市建设这１０年来令人 太阳，每天都是新的。上海，每天 都是新的。 上海的新，让眼界颇高的美国总 统小布什惊异：“无论是阳光照耀下还 眼花缭乱的发展原由，有两个方面特 城市旧貌换新颜，成就了一个美丽新 世界。 别值得关注：一是设施建设，另一是资 金筹措。如果没有的积极支持，没 有上海人首先在资金制度安排、多样 化融资渠道方面的全新突破，如果没 是夜幕笼罩下，上海都是一个如此迷 人的城市”；上海的新，也让久居沪上 的“老上海”，手拿地图面对四通八达 有财税改革后的财力增长，上海 就不可能形成目前经济发展、城市建 设、投融资、财税等多元要素良性 互动的全新格局。 惊回首，上海城市的发展已走过 １０个春秋。这段回忆，无论是用数字来 对比，还是用感性来描述，都是一段足 以让上海人自豪的历史。 的立体交通网络找不着北。 上海，令人常看常新；上海，令人 ４ ｉ海财税／２００２．７ 维普资讯 http://www.cqvip.com 个美丽新世界 设十年交响曲 改革初期，上海发展的每一步都 走得无比艰辛，特别是城市建设更充 满了困难、危机和问题。事实上，由于 城市欠账太多，上海常常是冬季有管 道冰裂，夏季因暴雨导致排水困难，水 淹民居。那时候，上海有三难：交通难、 ——交通建设：建成了由高架道 元，新建住宅面积超过１亿平方米，使 市区人均住房面积由原来的６．６平方米 提高到１１．４平方米，解决了１２万户人 均居住面积在４平方米以下的特困户。 住房问题曾经是上海的老大难问题， 那时候，两代同房甚至三代同房的比 比皆是，所以上海住房困难在全国也 是出名的。在这１０年里，通过对旧区 路、地面快速于道和城市地铁组成的 立体交通网络。轨道交通从无到有，投 入运营的线路长达６５公里；“三纵三 横”的高架线以及地面快速于道的建 设，使中心城区机动车平均时速在车 辆增长３．５倍的情况下，由１０公里，时 住房难、环境难。许多人都不曾忘记这 样的情景：公交车上拥挤不堪，住房是 提高到２５公里，时；在黄浦江上新建了 ４座大桥，使浦东浦西紧密连接；建成 浦东国际机场一期工程，年设计旅客 吞吐能力２０００万人次。 ——螺丝壳里做道场，环境是河水黑绿化 少。与世界上许多中心城市相比，上海 差得很远。因此，在过去的１０年里，上 海着力解决的就是这三大难题。 的改造，新建住宅、拆除和改造危房 （包括３６５万平方米的危旧房）总数达 到２８００万平方米。另外，对有一定历 史文化价值的街区、建筑也进行了一 ２００２．７／上海财税 ５ 住宅建设：投资达３５００多亿 维普资讯 http://www.cqvip.com 有选择的保护。正因为这样，１９９５年 匕海获得了联合国颁发的“人居奖”， １ ９９６年获得联合国“居住百佳发明 奖”。 ——环境建设：上海建设了一批 大容量的污水集中处理排放设施，使 污水处理能力从ｌ０年前的１４７万吨增 加到５５０万吨，有了显著的提高，污水 处理率由原来的３０％提高到９３％。苏 州河整治是全市河道整治最有代表性 的，经过３年的努力，现在已基本消除 “黑臭”，到２００３年，凡是排入苏州河 的污水通过管道全部进入污水处理厂， 这就从根本上解决了污染源的问题。 另外，还对全市１．５万公里的中小河道 进行了整治，经过２年的努力，基本上 实现了水清岸洁。１９４９年，上海的人均 绿化面积只有一双鞋底那么大，到了 １９９４年也只有１平方米，１９９８年是２．７ 平方米，２０００年是４．６平方米，预计到 今年年底可以达到６平方米，城市绿化 覆盖率提高到２０％。与此同时，上海在 大气污染整治方面也加大了力度，普 及了煤气等燃气用户，解决了两个 “１００万”（即１００万个煤球炉和１００万 个马桶），Ｅｔ供天然气１６０万立方米。 从总体上来说，从上世纪９０年代 以来，上海累计完成基础设施投资 ３６５０亿元，住宅建设投资３５００多亿元， ６ 上海财税／２００２．７ 分别占前５Ｏ 年投资额的 ９０％和６０％ 以上。这１０ 年的城市建 设使上海获 得了巨大的 发展。基础 设施的大踏 步推进，为 上海经济保 持两位数的 增长起了一 个非常重要 的作用，也 使上海的财 政收入能够 得到同步增 长。回忆使 我们明白了 一个重要的 概念：那就 是基础设施 过去一直被 认为只是一 种投入，但 实际上，它不仅是一种投入，更重要的 或间接地有偿筹集资金和使用资金的 它是对社会的一种公共性需求的产出。 活动。随着上海各项事业的全面发展， 间奏曲：基础设施投资的概念变 投融资已经成为克服财政资金供 化源自于对现实变化的清醒判断，而 给与需求之矛盾的重要工具。 上海城市这１Ｏ年的巨大变化则源自于 上海投融资及其财税改 建设资金的高强度投入。如此巨大的 革，是一个循序渐进、不断深化的过 投资规模，钱从哪里来呢 程，它大致走过了三个阶段： Ｉ＿磐 ¨｜量 蔓 第一阶段：上世纪８Ｏ年代中期到 第二：习 鏖｝与投融贽 鞠渗 舞 ９Ｏ年代初，上海以建立举债机制为重 囊 毫薯≯ 。 叠建 蔫毪 点，扩大投资规模。上海过去是指 城市建设的推进，意味着需要大 令性计划高度集中的城市，经济发展 量资金的投入。上海城建如此巨大的 与财政安排受宏观影响较大。当 投资规模，仅靠财政资金是不现实的， 上海经济改革处于新旧交替之际， 经过几年的探索，上海找到了积极推 也就是上世纪８０年代中期，上海的财 进投融资改革将社会资金引入城 政收入出现了连续３年的“滑坡”现象， 市建设领域的筹融资新渠道。 此时光靠财政给地方财政增加分 所谓投融资，是以信用 成比例的形式——即“输血”，已经无 为手段，以实现特定为目的，直接 法改变上海这个老城市严重的“贫血” 维普资讯 http://www.cqvip.com 匕海的地方财力安排因而陷入 项目进行筹资和融资。１９９７年，以久事 公司为主承担了投资我国第一条城市 高架轨道交通、上海市最大的公共交 通基础设施——上海轨道交通明珠线 一旦：一方面，上海希望千方百计 金来解决城市基础设施等一 姓生活的急事、大事；另一方 ｉ心超出“市力”负担而造成财 匕的严重失调，影响整个上海 期工程项目，工程实行项目资本金 １９９２年，按照“开拓思路，探索多 制度。 乏的健康、协调发展。 口此压力之下，上海认识到要 渠道筹措资金新路子”的基本思路，成 立了上海市城市建设开发投资总公司。 用外资的方案，同意上海以自借自还 的方式，直接到国际金融市场筹措资 金，并给予上海更多的权限和优惠政 策，允许上海在１５年内把创汇和不创 汇的、盈利和不盈利的、长期见效和短 期见效的项目“捆”在一起，进行综合 开发经营和还款。在此基础上，上海于 １９８７年成立了久事公司，迈出了以市 一是城市建设，就必须拓展财政 的第二条、第三条融资渠道。 期到９０年代初，以建立举债 宦点，扩大投资规模的思 型。随即，上海通过向世界银 市城投公司利用灵活的机制进行筹资 和融资，以土地开发为主，着手道路等 系列公共基础设施建设，从而形成 了一种全新的城建筹融资。市城 投公司除了市财政拨款以外，通过发 ｌＨ开发银行等国际金融机构借 施城市基础设施建设，当时 ３２亿美元，如南浦大桥、杨 合流污水等就是亚行和世行 行城市建设债券、筹集城建基金和向 国内外金融机构借贷资金，为上海城 市基础设施建设提供了资金保证。 ｊｉ目。同时，上海以财政信 自组建了十大性投资公司， 为主体，向国际和国内金融市场 进行筹资和融资的第一步。久事公司 作为上海市负责所有的基础设施 投资的投资公司，成功地实现了以市 １９９２～１９９９年，市城投公司累计筹措 资金８１４亿元，保证了地铁、高架道路、 大桥等一大批重大市政工程建设的资 金需求。 习都是代替行使职能的筹 茌，在城市基础设施建设的筹 玎发挥了重要的作用。 ６年，批准上海扩大利 场化手段进行筹资的大胆探索，为地 铁一号线、合流污水一期工程等重要 与此同时，上海财政也进入了具 有转折意义的１９８８年，当年，财 ２００２．７／ｉ海财税 ７ 维普资讯 http://www.cqvip.com 号地 行建设的结果。无疑，当时上海灵活利 块也 用土地资源，进行土地批租和土地置 紧紧 换，既为城市建设提供了大量的建设 跟上。 资金，同时也推进了城市布局的改善。 此后 第三阶段：上世纪９０年代后期，上 土地 海以资产运作为重点，扩大了社会融 批租 资领域。１９９７年亚洲金融危机以后，土 势不 地批租大量减少，但国内证券市场规 可挡， 模迅速扩大，居民储蓄存款不断增长， 迅猛 社会富余资金增长。面对这种情况，上 发展。 海采取了将有盈利的基础设施项目推 在以 向市场实行社会融资的做法。如通过 后的 转让南浦大桥、杨浦大桥部分特许专 城市 营权，上海用获得的２５亿元资金，建造 建设 了第三座跨江大桥——徐浦大桥。转 发展 让延安东路隧道北线专营权，则实现 中，上 了隧道南线工程的顺利竣工通车；上 海通 海还对已建成的项目以公司方式上市， 过灵 筹资超过１００亿元，如成立了东方明 活利 珠、申能、原水、凌桥等股份公司。就 用土 东方明珠来说，当时仅建设的启动资 地批 金就高达２亿元，靠传统的财政拨 租。迅 款根本无法满足需要，外资注入的条 速突 件也相当苛刻，因此，上海市一方 破了 面通过项目介绍和公关，取得银 基础 行的贷款；另一方面，通过上市发行“ 设施 东方明珠”股票，直接融资达６亿元， 建设 政在自身财力十分紧张的情况下，对 的投资“瓶颈”，筹措了大量的建设资 上海实行了“收支包干，定额上交”的 金，使得众多老大难问题迎刃而解，一 财政包干，此后，上海地方财政焕 个个路、桥、水电、气等改造工程相继 发出了从未有过的活力。 完成。截止２０００年，上海利用土地批 第二阶段：进入上世纪９０年代，上 租累计投资基础设施上千亿元。 海以土地批租和土地置换为重点，大 土地置换也是上海市合理开 规模地挖掘资源性资金。旧城区改造 发土地资源的一个重要形式。如１９９７ 是上海城市建设的重要工程，需要投 年ｌ０月，上海承办的第八届全运会，国 入大量的建设资金。为筹措这些建设 家直接拨款仅为８０００万元，而市区场 资金，上海于１９９２年１月首次提出了 馆改造就需要５６亿元，总资金支出达 解决了建设资金的问题。东方明珠建 灵活利用土地资源的思路，将旧区改 到６ｏ亿元，两者之间存在着巨大的资 成后经营效益和社会效益明显，不仅 造与商业设施改造、涉外房地产开发 金缺口，怎么办？当时的想法就是要通 在短短的四年内就还清了全部３．７亿元 结合起来，多渠道、多形式地吸引和筹 过各种渠道筹措资金，利用级差地租 贷款，目前的年收益居世界同类建筑 集国内外资金。１月１２日，作为上海首 进行土地置换，随后便有了静安区体 的首位，发挥了标志性建筑的重要作 个利用级差地租改造旧区的卢湾区斜 育馆、游泳馆的建成，那些场馆项目都 用。此外，上海还对高速公路等可以收 三地块正式签约启动，接着黄浦区２７ 是通过土地置换筹集了６亿元资金进 费的项目，实行社会化招商，吸引社会 ８ 上海财税／２００２．７ 维普资讯 http://www.cqvip.com 资金达１００多亿元。 间奏曲：进入上世纪８Ｏ年代中期 以后，不同历史时期所创新的不同的 下来以后才进行使用，这样的支出对 来说，承受能力是有限的。如何把 这种有限的承受能力分阶段进行消化， 这是上海需要研究和探讨的问题。三 投融资渠道以及财税改革为地方 财政所带来的活力，这些都是大上海 最宝贵的、超越物质的财富。这些经过 上海人智慧创新和变革的投融资方式 为上海的城市建设凝结了一条“资金 之链”。 是郊区经济在迅速地发展，将来的城 市中心可能主要以第三产业为主、都 市型工业为主，而大量的工业发展实 体应当在郊区，应当在长江三角洲地 区。这种种的变化因素对上海下一步 从前几年开始，上海便开始了新 的城市发展规划，期望能在前１０年发 展的基础上，后１０年乃至２０年能有更 大、更快的发展。 党的十四大明确了上海“一个龙 头、三个中心”的城市性质和功能定 位，上海的社会经济也发生了深刻的 变化，这对城市的布局提出了新的要 通过１Ｏ多年来的投融资改革， 上海实现了投资主体由单一到多元、 资金渠道由封闭到开放、投资管理由 直接到间接的转变，初步形成了“ 的规划影响很大。 整个城市规划经历了上世纪９０年 代初一直到新世纪初这样一个很长时 间的论证、调整，经过了苦苦的探索， 经过了不断的磨合，终于有了结果。在 新一轮城市规划中，就由原来的“一个 龙头、三个中心”变成由批准的 “一引导、社会参与、市场运作”的投资新 格局。这是一个观念转变的过程，不断 创新的过程，．也是上海市管理模 式按照市场经济要求重构的过程。这 一个龙头、四个中心”，即增加了一个 改革，不仅对上海的城市建设产生 求。一是在这几年里，上海市区的行政 区划有了一定的变化，黄浦区与南市 区合并，１０个县有９个已改为区，这对 上海下一步规划带来了新的变数。二 航运中心。同时，上海还是批准 的国家历史文化名城，因为上海有着 ７００多年的历史，同许多国际大城市相 了重大影响，更为未来上海的整体发 展提供了巨大动力。 比，其历史丰富性毫不逊色。上海的目 标是要逐步建成社会主义现代化国际 大都市。在这个大都市里包含四个内 。； 第量乐章 令人ｌ萄窿动的来来 是土地有偿使用制度的推进。过去在 城市建设中，总是先将需要的用地征 －”ｊ ｌ＿¨ ２００２．７／上海赋税 ９ 维普资讯 http://www.cqvip.com 容：经济、金融、贸易、航运。这个目 标的时间界限是从２０００年到２０２０年， 即用２０年的时间基本确立国际中心城 市的地位。发挥国际、国内两个市场的 辐射功能，起到一个纽带的作用，进一 步促进长江三角洲或者称长江经济带 的共同发展。 具体来说，“一个龙头、四个中心” 的口号是服务全国，面向世界。总的要 求是：城郊并进，增强城市综合竞争 力；有机统一，协调发展；以人为本， 改善环境；继承传统，体现特色。按照 总体规划，上海要建立集装箱枢纽港、 亚太地区的航空枢纽港，以及现代信 息港和以高速公路、高速铁路和宽航 道为骨架的海陆空运输线。也就是说， 上海今后１０年的建设要从适应性建设 转到枢纽性、发展性建设上去。 ——够得到更快的发展。航运港的发展对 一纵观世界各大港口城市的发展， 这些港口城市的发展也代表了其各自 国家的利益所在。如果说，上海失去了 国际大港和国际枢纽港的地位，实际 上就失去了中国与世界各大港口竞争 的机遇。对上海来说，恐怕也就失去了 在新的世纪里港口对城市竞争能力进 一个沿海港口城市来说是至关重要的， 由于上海特殊的地理位置、经济基础， 以及长江三角洲发达地区特殊的背景， 基础设施。尽快完成上海的 三港两路建设，让它连接世界、连接长 江三角洲，成为辐射长江三角洲、国 上海具备了同国际上现代大港竞争的 条件。但是，由于世界现代技术的发 内、国际的快速、便捷的客货运输网， 对外对内的交通枢纽通道。与此同时， 由于上海国际航运中心目标的确立， 展，船舶的更新换代很快，船舶的容量 吨位也越来越大。但是，黄浦江现有的 历史条件和现有的环境资源，只能行 驶一万吨级的船，超过一万吨级的就 要减带进港，显然已经不适应２Ｏ世纪 末航运发展的需要，更不适应２１世纪 步提高的机会。如果上海经济在新 世纪里想要继续保持增长的话，就需 要一个支撑点，那么，这个支撑点是什 么呢？经济、贸易、金融三个中心都需 要流通的载体，如果没有航运中心这 从而找到了新一轮城建的突破口—— 深水港。 从亚洲的商贸与航运需求看，需 要一个集装箱吞吐能力强、天然条件 好的大型港口。与上海竞争的港口有 大规模集装箱航运发展的需要。由此 就带出了这样一个问题：上海到底有 没有航运中心的功能？上海能不能缺少 它的航运功能？ 个载体，那其他三个中心的支撑就存 在问题了。因此，上海必须建设四个中 中国台北、韩国和日本。在这个竞争中 谁能获得亚洲枢纽港的地位，谁将能 心。国际上，一个现代国际大港的水深 必须达到１５米，长江口最深处只有８ ｌｏ 上海财税／２００２．７ 维普资讯 http://www.cqvip.com 米，经过整治也只能达到１２米，因而 上海无法建设深水港，只能跨区域在 距南汇水路３Ｏ公里处寻找到一个天然 良港。现在，已经批准，同意由 上海市和浙江省联合建设洋山闰际集 装箱航运中心：洋山深水港一期工程 投资为１３０亿元，５个泊位、３２公里大 桥和为港口大桥配套的基础设施，将 在２００５年基本完工，二期工程也将在 ２００３年底２００４年初开工，形成滚动开 发建设。 ——城市交通。除了正在建设第 二客运站——新龙华客站之外，上海 还在加快大容量的城市轨道交通建设， 它由轨道交通、高速公路、快速地铁线 和轻轨三个部分组成，全长４８０５公里， 其中在市区运行的有４８０公里，建成以 后，上海轨道客流量占全市公交客流 量的６０％，目前上海公交每天的客运 人次为６００～７００万，也就是说，今后 轨道交通的客流量将达到４００万人次 左右。未来５年，上海的轨道交通将达 到２６０公里，市中心形成十字加环的若 干条放射型网络，可承担２５％的交通 客运量。在建立地铁网络的同时．还将 建设徐家汇、上海火车站、人民广场、 世纪大道、东方路等一批客运换乘枢 纽。从交通管理上考虑，这些换乘枢纽 将起到缓解乘客乘车拥挤的作用。“十 五”期间，上海将建设磁悬浮机场快 线、明珠线二期、地铁一号线的北延 伸、安抚线地铁二号线的西延伸、闵行 线、明珠线的北延伸、地铁Ｍ７线（从 祁连山路到中山南路）、轻轨Ｌ３线将把 浦东的三个开发区连接起来。 市区发展公共交通、郊区发展高 速公路，这是上海在“十五”规划中的 两大目标。郊区高速公路，计划建设 ６５０公里，由内向外１Ｏ条放射线，基本 上实现“１５３０６０”，也就是１５分钟可以 在任何地方找到高速公路的入口，３Ｏ 分钟可以到达相邻的县或区，６Ｏ分钟 可以到达上海的任何角落（崇明县除 外）。这个高速公路网的建成将会对郊 区的发展以及对长江三角洲的辐射起 ——城市改造和绿化。上海将发 到极大的作用。特别是对经济生活的 展城市森林，目标是建设“绿色城市”， 影响不可估量。中心城区的公共交通， 预计到２００５年，上海市区的人均公共 考虑到轿车拥有量会不断增长，继续 绿地将达到７－Ｉｔ－方米，绿化覆盖率将达 以高架、地面、地下相结合的原则，进 到２８～３０％。 行内环与外环相配套的相对完善的道 上海也是一个水资源丰富的城市， 路系统建设。 除了主要河流黄浦江、苏州河之外，还 与此同时，将继续改善越江交通 有３０００多条中小河道，上海将系统地 的条件，黄浦江规划有１８个越江口，目 推进水系建设。同时，还将积极调整能 前已建成７个，正在建设的有３个，一 源结构，加快固体废物的减量化、资源 个是外环线的吴淞越江隧道，第二个 化和无害化进程。 是鲁班路联系南北高架，第三个是大 此外，上海将加快旧区改造和推 南路越江隧道。 进郊区城市化。目前，上海还有２０００万 ２００２．７／上海财税 １１ 维普资讯 http://www.cqvip.com 平方米的旧房屋需要改造，将采取 “拆”、“改”、“留”并举的办法：拆除 不容置疑，上海城市建设的成功 抑或未来蓝图的实现均取决于投融资 的不断深化与创新。如今，上海地 金的良性循环。二是进一步扩大资本 市场融资，推进公用事业企业上市融 资，发挥资本市场的融资功能，支持保 险基金参与有盈利能力的基础设施投 结构简陋、环境较差的房屋，对结构尚 好但不成套独用的住房进行成套改造， 对具有历史文化价值的街区、建筑及 花园住宅加以有效保护，力争用ｌＯ年 左右的时间完成改造任务。在郊区，将 方投资的主体、渠道、方式和目标都已 发生了较大的变化，投资资金突破了 过去主要由国家财政包下来的做法， 启动了社会各方面的资金，逐步形成 资。三是积极探索采用ＢＯＴ、ＢＯＯ等国 际通行方式，进一步扩大社会投资的 范围。四是加大公共财政对城市建设 的支持力度，在经济增长与财力增长 的同时，保持建设财力的逐年稳步增 长。完善建设性收费机制，改进收费方 式，用好价格和收费等杠杆，增加 建设资金的来源。 随着上海经济、贸易、金融、航运 四大中心的目标越来越清晰，上海“服 务全国”的城市理想越来越成为现实 之时，长江三角洲这块中国最富庶的 腹地将会因此获得新的发展机会；长 有重点地规划建设现代化的新城和中 心镇，形成城乡一体的发展格局。 间奏曲：众所周知，上海城市的 了多元化融资的，初步实现了良 性循环。在过去ｌ０年的城市基础设施 建设中，财政的直接投入仅占城市基 础设施建设投资的五分之一。由此可 “硬件”通过１０年的建设，其效果引人 瞩目，但是，如果城市的“软件”不适 以这样说，从上世纪９０年代以来的投 融资改革是卓有成效的，地方政 府调动和吸引了民间、国外等多方面 的资金，充分保证了上海市地方 投资重点的资金来源，减轻了地方财 政的压力。 时跟上，将会严重削弱上海的综合竞 争力。早在２０世纪末，、市 就提出城市建设应“建管并举”的指导 思想。此后，上海成功实现了城市发展 的两个重大转变：一个是从偿还历史 欠账向塑造上海现代化国际中心城市 功能转变；另一个是由以建设为主向 以建管并举、重在管理方面转变。这既 看来，继续深化投融资改革， 依然是未来上海城市建设大戏的“主 角”。人世后，改革的“药方”应该是 江这条经济大动脉将会更为有力地搏 动起来；全国的大部分地区将会为上 海的经济辐射力卷入一个更有效的体 系之中。 是增强城市综合竞争力的关键所在， 同时又是上海今后城市发展的主线。 更好地借鉴国际惯例：一是进一步完 善开发机制，把基础设施建设和周边 走向世界的中华民族将推动上海 走向新的繁荣，复兴中的上海将会成 为中国发展和改革中最为灿烂的明星。 ● 的土地开发结合起来，将基础设施条 。誊哮 薹 磷 争妻蘩翟蓦ｊ辫 。一 件改善后带来的土地升值收益，主要 用于基础设施建设，形成城市建设资 ｌ２ 上海财税／２００２．７
