中国粮食安全

一、2008年国际粮食形势

2008年上半年世界范围内的粮价高企让人们对于粮食安全问题不再只是高呼“狼来了”，粮食危机确实来了。但正如联合国秘书长潘基文不久前指出，尽避粮食危机目前不再是媒体报导的头条新闻，但它 未“走远”。世行行长佐利克2008年10月份亦指出：“在发达国家的人们主要关注金融危机的时候，许多人忘了一场„人的危机‟正迅速在发展中国家蔓延，它将穷人推到了生存的边缘。金融危机只会使发展中国家更加难以保护最脆弱群体免受粮食和燃料价格上涨的影响。”

二、2009年中国粮食安全与国际环境

首先，金融危机的深化使世界粮食安全正面临新的挑战。据世行统计，2008年世界营养不良人口增加了4400万，总数达到9.67亿。联合国粮农组织贸易和市场部负责谷物的间小组负责人阿巴桑在接受新华社专访时表示，这场金融危机的背后隐藏著更为严重的粮食危机。金融危机可能会在生产和消费两个方面对世界粮食安全产生重大影响。受此影响，许多发展中国家农村经济和农民生计均将受到威胁。经济疲软会减少人们对肉类的消费，增加对粮食的消费。在生产和消费两方面因素的共同作用下，粮食供需不平衡将进一步加剧。 其二，全球粮食库存处于历史低位。联合国粮农组织最近报告，为24.7%，小麦为国将会首先补充粮食库存，因此，

其三，美元的较大幅度贬值。自年国际粮价的上涨，在一定程度上也是因为美元的贬值。考虑到美国经济的衰退和受金融危机的影响，美元继续贬值的趋势在短期内不会根本改变。 其四，农业生产资料价格上涨将会向粮食价格传导。粮食生产需要消费大量的化肥、石油等物资。虽然半年国际油价大幅下跌，但是有理由相信，这种下跌是短期现象，长期来看能源与金属等原材料价格仍将上涨。 其五，随著全球变暖的加剧，自然灾害频繁发生，国际粮食生产收到严重威胁。国际粮食研究所的报告指出，由于全球变暖，到 其六，消费结构升级和城市化水平的提高对粮食供给提出了更高的要求。随著经济发展水平的提高，人口向城市的转移及由此带来的人们生活水平的提高，使得直接的粮食消费越来越多的转向了间接的粮食消费，人们以间接的方式更快地消耗粮食，肉、蛋、奶和粮食加工品等的消费比重开始快速增加。 三、2009年中国国情中的粮食形势 第一，自给自足的粮食安全对稳国内粮价起到根本性的稳定作用。中国长期以来强调的是粮食的自给自足。目前除了很小份额的高质量粮食产品外，河北考察农业和春耕生产时表示，目前中国粮食储备为活自己。中国粮食供求总量基本平衡，库存充裕，库存量大大高于国际公认的安全标准。 第二，中国粮食产量连续亿吨，比2007口量均有所下降。但是由于国内在稻谷、小麦上的对外依存度较低，国际粮价的上涨对国内的影响效果不大，稻谷、小麦2008年年初的价格涨幅均低于 中国粮食品种中进口量最大的，也是受国际市场价格影响最大的是大豆，国内目前的大豆对外依存度已经超过70%。自2003最重要的油料作物，大豆受国际市场影响大幅涨价，直接推动国内市场食用油价格上涨。近几年来，由于中国大豆和食用植物油需求快速增长，而中国国内的大豆等油料作物由于产量下降等原因导致大豆的产需缺口较大，需要通过进口来弥补。因此，关注国内粮食价格的变动，应该重点关注大豆的价格。 第三，国内的粮食环境为保障国内粮食供给提供了有力的支持。在中国，粮食生产已经不仅仅是一项生产，而是作为党和国家的头等政治任务来抓。多少年来，的一号档都是关于确保粮食生产。从这一点上说，世界上没有那个国家的执政党对粮食生产看的如此之重。总理不止一次明确提出要死保粮食生产，不断推出良种补贴、农机具购置补贴、提高粮食最低收购价等多方激励性，调动农民种粮积极性，扩大粮食种植面积和单产水平。补贴、良种补贴力度，大幅度提高 综上分析，可以初步判断在短期内如果不发生大的突发性的自然灾害或其它事件，在国家及时出台一系列强有力

22.3%，粗粮仅为2020年全球农业产量预计降低4.7%，成为历史上第16.4%，均显著低于 不会迅速缓解粮食供求紧张的形势。2001年以来，美元的贬值一直是推动大宗商品价格上涨的重要推动因素。

中国粮食消费的5年获得丰收，粮食供求形势进一步得到改善。5个高产年。据海关总署的统计，10%。

2倍，目前国内的进口大豆占到了市场份额的2008年10月192009年粮食最低收购价的决定。5 年前的水平。如果个百分点，其中发展中国家所受的影响会更大。90%1.5-2亿吨，库存水平比世界平均水平多出一倍，中国有能力养

2007-2008 年度世界库存量与使用量的比值大米2008 20082007

2009年加大粮食直补、农资综合直补、购买农机具

2008

80%左右。大豆是中国目前18亿亩耕地不减。为了促进20082008年下

4月份到5.25年的世界粮食产量能有所增长，各16以上来自于国内生产。总理在年的年中国的粮食总产量预计达到年增长年中国主要粮食品种除大豆外的进年以来，大豆的进口量增长了日，作出了措施下，从2008年中国粮食市场变化及国际市场粮食供求状况看，2009年中国粮食价格形势将呈稳中有升的态势，2009年中国粮食为高度安全状态。但正如高盛公司所预言的，世界的下一个危机将不是银行系统，也不是石油价格以及金属与矿石领域，而是农产品危机。又如英国金融时报2008年2月21日所指出的：“那些认为21世纪头十年的问题将以信始 以信贷告终的人，也许还会受到猛烈的震动。可悲的是，我们生活在一个大豆孕育的冲击可能比次贷更可怕的世界”。

粮食安全关系一国国民生存和发展的根本，是一国政治、经济领域的保障，在经济与政治安全体系中，粮食安全是国家经济安全与否的最低判断标准，研究经济安全必须重视粮食安全问题。

联合国粮农组织将粮食安全定义为：“保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品。”因此，我们可以理解为，当这个目标受到严重威胁时，即出现了粮食危机。

一.2009年中国粮食安全与国际环境

首先，金融危机的深化使世界粮食安全正面临新的挑战。据世行统计，2008年世界营养不良人口增加了4400万，总数达到9.67亿。经济疲软会减少人们对肉类的消费，增加对粮食的消费,食供需不平衡将进一步加剧。

其二，库存水平与市场波动。世界上几大谷物生产者（中国，欧盟，印度和美国）近几年改变了其农业。结果之一是与前几年相比，谷物库存大幅下降。2007/08年度世界谷物库存量与利用量之比估计为19。4%为30年来最低。库存水平下降，促使世界的价格波动性因生产不足时有关部供应充足程度的不确定性而增加。

其三，生物燃料需求。新兴生物燃料市场是某些农产品，如糖，玉米，木薯，油籽和棕榈的重大需求来源。对这些商品的要求增加引它们在世界市场中的价格上涨，这又导致粮价上涨。

其四，随著全球变暖的加剧，自然灾害频繁发生，国际粮食生产收到严重威胁。国际粮食研究所的报告指出，由于全球变暖，到2020年全球农业产量预计降低16个百分点，其中发展中国家所受的影响会更大。

其五，消费模式的改变。一些发展中国家的经济快速增长（在新兴经济大国如中国和印度十分显著），数亿人的购买力增加，他们的粮食总需求也增加，而肉和乳制品均严重依赖谷物的投入。

二、2009年中国国情中的粮食形势

第一,自给自足的粮食安全对稳国内粮价起到根本性的稳定作用。中国长期以来

调的粮食的自给自足。目前除了很小份额的高质量粮食产品外，中国粮食消费的90%以上来自于国内生产。

第二，中国粮食产量连续5年获得丰收，粮食供求形势进一步得到改善。但是由于国内在稻谷、小麦上的对外依存度较低，国际粮价的上涨对国内的影响效果不大，稻谷、小麦2008年年初的价格涨幅均低于10%。

中国粮食品种中进口量最大的，也是受国际市场价格影响最大的是大豆，大豆是中国目前最重要的油料作物。受国际市场影响大幅涨价，直接推动国内市场食用油价格上涨。近几年来，由于中国大豆和食用植物油需求快速增长，而大豆等油料作物由于产量下降等原因导致大豆的产需缺口较大，需要通过进口来弥补。因此，关注国内粮食价格的变动，应该重点关注大豆的价格。

第三，国内的粮食环境为保障国内粮食供给提供了有力的支持。在中国，粮食生产已经不仅仅是一项生产，而是作为党和国家的头等政治任务来抓。总理不止一次明确提出要死保18亿亩耕地不减。为了促进粮食生产，不断推出良种补贴、农机具购置补贴、提高粮食最低收购价等多方激励性，调动农民种粮积极性，扩大粮食种植面积和单产水平。

三.中国粮食安全隐患

首先，耕地面积减少的趋势不可逆转。耕地是农业产业中最关键的市场要素，是决定粮食供给的基础。有人认为: “我国粮食多了,没有必要再强调耕地保护了”,甚至认为“强调耕地保护势必阻碍城镇化步伐.保护耕地就是保护落后.”这是一种错误的认识.

加入世贸组织以后，我国将加快进行农业结构调整、生态环境建设，特别是退耕还林力度将不断加大，这都将不同程度地减少现有耕地面积，从而影响到全国耕地保有量和基本农田保护目标。然而，对于中国这样一个有１２亿多人口的大国来说，保证正常年景较高的粮食自给率，确保粮食安全，始终是经济发展和社会稳定的重要基础。

第二，淡水资源匮乏的矛盾日益突出。水是农业的命脉，我国每年农业用水量占整个用水总量的70%以上。一方面我国水资源总量不足，另一方面我国对水资源的开发利用程度很低，且浪费比较严重。由于灌溉水有效利用率不足，我国平均每生产1斤粮食耗水1吨，是先进国家的3倍。

第三，农业自然灾害的影响趋于频繁。中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，灾域之广、灾种之多、灾情之重也是世界罕见的。自然灾害的频繁发生给农业经济的发展造成极大的危害。同时，我国地域辽阔，农业自然灾害频繁，具有一定周期性和区域性，损失概率高，受灾涉及面广，可测性和可控性差，防灾防损和施救难度高，这是制约粮食安全的一个重要因素。

第四，，农业科技难有新的重大突破。提高粮食综合生产力有三条基本途径：扩大面积、增加复种和提高单产。我国耕地面积逐年减少的趋势不可逆转，依靠扩大耕地面积显然是不现实的;国家和农户加大投入力度，尤其增加化肥农药等生产资料投入，使粮食单产有了明显提高。但农业污染很严重.如果继续通过加大化肥农药的投入来争取高产，将进一步恶化生态环境，得不偿失;我国杂交玉米、矮败小麦、转基因抗虫棉等一批突破性科技成果的研发和推广应用，使主要农作物良种覆盖率已达到95% 以上，再提高良种覆盖率也难以为继;再加上我国粮食生产领域科技储备不足，技术推广队伍不稳，粮食生产新技术、新品种、新模式更新推广速度较慢，直接制约着粮食生产科技水平的发挥。

四.对策与建议

确保粮食安全，离不开高效的管理，离不开科学技术的支撑，离不开公共财政的大力支持。

第一，支持耕地保护，遏制耕地下滑趋势。切实保护基本农田，做到数量不减，质量不降，用途不变。在此基础上，努力提高复种指数，使粮食播种面积稳定在15.5亿亩以上。要编制国家土地利用总体规划，实行土地用途管制制度，严格农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

第二，支持农田水利建设，改善灌排保障能力。灌溉排水对于我国农业生产具有特殊意义。只有努力提高农业基建投资占全部固定资产投资的比重，大幅度增加农田水利专项投入，加大投入与增加农民劳动积累结合起来，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，组织和引导农民尽可能增加劳动积累才能把工作做好。

第三，支持农业科技创新，挖掘粮食生产潜力。“十一五”时期，要依靠科技进步、改善耕地质量、提高单产水平，充分挖掘现有资源的增产潜力。目前，我国同一类型地区粮食单产水平与世界农业发达国家相比仍有差距。通过实施“沃土工程”改造中低产田、兴修水利、扩大灌溉面积、推广先进适用技术等措施，可逐步使亩产提高50—100公斤。同时，要坚持科技兴粮，财政部门要加大支持粮食科技创新的力度，集中力量，集中资金，重点突破。

第四，支持粮食价格改革，提高粮食比较效益。在目前情况下，提高粮价从长远来看，高粮价也是一个机遇。从长远看，高粮价对整个发展中世界的农业（包括小农）来说也是一种机遇，但随之必须提供基本的公共物品。小农受益会引起更广泛的经济和农村发展。农户可能看到眼前利益；从长远来看如果较高粮价转变成增加产出和创造就业机会，其他农村家庭可能受益。

第五，支持农业性保险，构建粮食安全屏障。农业科技、农业投入、农业保险是现代农业可持续发展的三个关键要素。为此，和财政金融部门要推进农业保险立法进程,大各级财政扶持力度,科学定农业保险费率和财政负担率,实施农业保险业务税收减免,大对农业保险的信贷支持。

从中国自身的角度出发，要解决国内面临的粮食危机，除密切监控CPI走势，科学调节最低收购价格以外，还必须建立自己的粮食安全体系,迫在眉睫,时不我待. 当前威胁中国粮食安全的主要因素分析

一是人口的快速增长

虽然严格执行计划生育的基本国策使中国进入了世界低生育率国家行列，但我们的人口基数太大。2017年，预计人口数量将达15亿，相当于1900年的世界人口总和。这意味着今后十几年，中国每年将给世界增加800万-1000万人口。如果按照现在的粮食单产产量4000公斤/公顷来计算的话，则每年仅养活新增人口就需要增加80-100万公顷的土地。这还没有考虑到人们粮食消费结构升级的需要。 二是耕地的减少

首先是耕地面积的减少。中国耕地面积自20世纪50年代以来就呈现净减的趋势，而且这种趋势在始于上世纪80年代初期的经济快速发展态势中被强化。在过去20年里，中国耕地以年均20万公顷的速度递减，相当于每年减少了500万人口粮。2007年9月中旬到2007年年底，国土资源部专门部署了全国土地执法的百日行动，结果发现违法违规侵占土地的数量惊人：清理出来的违法违规的案件宗数是32000件，涉及土地数百万亩。在被侵占的土地中，大量农业用地被开发成了小产权房。截止到2006年，耕地面积如果再损失1.5%，18亿亩耕地的红线就将失守。而这18亿亩耕地保障了中国85%的粮食供给。一旦这一底线被突破，国内粮食不能自给自足，那么中国也将在粮食问题上面临受制于人的风险。

其次是耕地质量的退化。因为所减少的耕地绝大部分是城镇乡村周边产出能力较高的良田好地，即使通过“占一补一”的方式在耕地数量上能保持“平衡”，整体质量水平也在不断弱化。另一方面，耕地质量的退化也表现在水土流失、污染和盐碱化、沙化、土壤养分的失调及物理形状的恶化方面，耕地质量的下降对粮食产量增加构成威胁。 三是水资源短缺

中国水资源首先在自然分布上就呈现出极其不平衡的状态。长江流域及其以南地区耕地面积占36%，水资源却占81%；淮河以北地区耕地面积占%，而水资源仅占19%。北方农区水资源短缺最甚的要数黄河流域。而降水量最少的是黄河流域北部的干旱地区，年蒸发量为2000毫米，旱作农区的灌溉农业发展将受到。

我国人均水资源占有量先天不足，仅为世界人均的1/4左右。近年来，人均水资源量从2001年的2112.5立方米/人下降到2005年的2097.8立方米/人，而用水总量从2001年的5567.4亿立方米上升到2005年的5572.6亿立方米。现在对水资源的需求已超过了河流和蓄水层所能维持的持续开采量。 四是消费结构的升级

随着中国经济的发展以及人们膳食结构的改善，最突出的就是由直接消费谷物转向间接消费谷物，即消费更多的肉、蛋、奶和粮食加工产品。而消费更多的畜禽产品则意味着更多的粮食（通常2公斤粮食才能产出1公斤鸡肉，4公斤粮食才能产出1公斤猪肉）。加上酒类的消费，中国的粮食消费（包括饲料用粮和工业用粮）必然会大幅度攀升。此外，随着中国城市化进程的加快，粮食需求量也将大幅增加。据估算，城市人口每增加1%，全国工业用粮增加1.81%，饲料用粮增加1.02%，城市化水平的提高必将带动粮食消费量的增加。 事实上，中国一些沿海地区的粮食消费水平已经接近甚至达到世界发达国家的水平。 五是耕地生产率的提高非常有限

30年前，中国的水稻单产仅为日本的一半，但到了20世纪90年代初，中国的水稻平均单产已超过了每公顷4吨，与日本的差距已经被大大的缩短了。从1950年至1980年，美国的小麦产量都远远高于中国，但在1978年，中国的农业改革提高了小麦产量，并使之超过了美国。但由于缺水，北方小麦产区灌溉量下降，产量的增加逐渐变得困难起来。目前我国的玉米单产虽然还只有美国的60%。因此，在耕地生产率提高幅度有限，耕地面积增加难度日益加大的现实面前，可以预料，中国的作物产量在今后的几十年中肯定会提高，但幅度不会太大。 六是自然灾害

中国自然灾害频发，尚未彻底摆脱“靠天吃饭”的状态，粮食产量难以稳定。生态环境的恶化使得各种自然灾害袭击我国也越来越频繁，目前，全国水土流失总面积已经达到492万平方公里，占国土面积的51.25%。其中，水蚀面积179.42万平方公里。我国的粮食受灾面积由50年代的平均每年2500万公顷上升为90年代的4942万公顷，受灾面积占农作物播种面积的比例由50年代的42%上升到90年代的50%。

1998年的洪涝灾害，全国有28个省市自治区遭灾，2150多万公顷的农作物受灾。我国因自然灾害粮食减产量由50年代的平均每年380万吨增加到90年代平均每年2300万吨，其占粮食总产量的比重由50年代的2.1%上升到90年代的5%。

据预测，由于受气候变化、环境污染以及厄尔尼诺等现象的影响，中国将进入自然灾害频发时期，水土流失和洪涝灾害有加剧的趋势。 七是粮食未达预期目的

中国先后出台的稳定粮食种植面积、保证粮食产量，以达到粮食安全目标的重要主要有两项：其一是粮食保护价，其二是粮食直补。这两项都在一定程度上保护了粮农的积极性，增加了粮食产量，但是从经济角度分析，并未达到预期目标： 首先，粮食种植面积并未增加。当前，中国农民收入仍然较低，2007年农民人均纯收入为4140元，远远低于城镇居民可支配收入13786元，同期城市居民可支配收入是农民人均纯收入的3.3倍。而粮食种植的比较收益低于经济作物，农民为提高收入，增加经济作物种植面积，调减粮食种植面积是其必然的选择。虽然粮食保护价和直补对粮农进行了一定的补贴，但是由于补贴金额和经济作物的收益相比有较大的差额，所以农民并不会因这两项的出台而大量增加粮食种植面积。

其次，成本较大，降低了效益。出台的粮食保护价，本是为了保护粮农的收益，但是客观上造成了国有粮食企业的垄断地位。国有粮食企业进行压级压价收购或拒绝收购，严重地损害了粮农利益，粮农因此减少粮食种植面积。粮食直补是将补贴资金直接补入农户，但是由于农户数量巨大，且粮食种植面积核对、资金入户都会耗费大量的人力物力，因此执行成本急剧增加在所难

免。有些地方为减少执行成本，直接按人均分，或按户均耕地面积均分，使粮食补贴未真正补贴粮食生产，且额度较小（每亩10元左右），难以增加粮食生产积极性。 八是新型耗粮工业的发展

世界化石能源价格的持续飙升，诱发了人们对于替代能源的兴趣和需求，利用粮食作物作为原料生产能源已经成为人们一项重要的可行性选择。但是，在现有粮食生产状况下，将粮食作物大规模用于工业生产将加剧人类食品或动物饲料供应的紧张状况。

近年来，中国的玉米种植地区纷纷建起大大小小的乙醇厂。它们为了生产，开始跟动物饲料生产商抢夺原材料。根据国家2006年12月公布的统计数字，2005年，工业加工消耗的玉米多达2300万吨，几乎占当年中国玉米产量的16.5%，比2001年增加了近一倍。玉米加工业的过快发展，导致玉米需求量上升和饲料供求关系紧张，结果造成了玉米短缺。尽管2006年中国玉米是大丰收的，但大连商品交易所的玉米价格在过去9个月里上涨了30%。玉米价格的上涨还进一步带动了猪肉价格的上涨。

越来越多的人认为中国不能利用粮食生产燃料，因为粮食安全比能源更重要，而且对于有着13亿人口的中国来说，粮食有着更加重要的政治意义。2006年12月底，中国叫停了所有的在建项目，规定今后所有生物燃料乙醇项目建设必须经国家有关部门审批。 北京大学与早稻田大学日前举办了“全球化背景下的中日农业比较”国际研讨会。发展研究中心市场经济研究所副所长程国强在会上表示，中国粮食产量可能进入一个新的波动周期，今后确保粮食供给的任务可能更加艰巨，他指出，粮食问题是中国经济发展、社会稳定和的基础，是关系全局一个重大战略问题。当前中国粮食安全面临以下五大问题：

第一，中国人口增长、城镇化、工业化将推动中国粮食需求呈刚性增长趋势。工业化、城镇化占地不可避免，这意味着今后耕地减少的压力越来越大。到2020年，中国人均消费粮食将达到790斤，需求总量将至少在11450斤。

第二，中国耕地、淡水等农业资源对粮食生产的约束增强，种粮比较效益低，调动农民生产积极性难度加大，促进粮食生产稳步发展、保障粮食供求平衡的压力增大。满足粮食消费需求，中国今后至少单产每年需提高0.7%以上，但这从技术讲难度非常大。

第三，中国粮食供给的内生性极强、外向性不足。中国重要的口粮品种大米，世界年贸易量不到3000万吨，不足国内消费量的20%。由此决定中国粮食供给的外向性不足，利用国际市场增加粮食供给的空间有限，必须靠自己。

第四，中国粮食品种替代性有限。中国粮食需求以口粮直接消费为主，目前占粮食总消费的50%，加工转化不到45%。直接消费比例越高，替代性就越差，解决粮食安全问题的难度越大。

第五，中国粮食价格波动敏感性强。由于口粮直接消费比例大，替代弹性小，中国大多数居民对粮食价格仍将十分敏感。一种粮食价格上涨，有可能带动其他农产品价格在短期内全面上涨。