沈抚新区国土空间基础信息平台建设初探

文\\辽宁省自然资源事务服务中心　朱　岩　武东海　贺静华

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国土空间作为国家整体治理体系和治理能力发力的基础起始点与最终落脚点，其管理运营平台的现代化对于整个中国的社会主义现代化事业发展，具有重大而深远的影响。

近年来，国家和辽宁省就国土空间基础信息平台建设提出了多项要求：构建国土空间基础信息平台，推进国土治理体系和治理能力现代化；形成以空间信息管理为基础，以用途规划管制为手段的信息化管理机制；响应国家自然资源时空云平台要求，推进城市治理能力现代化。

沈抚新区试点优势

１.优势

2018年10月，国家出台的《关于印发沈抚改革创新示范区建设方案的通知》中明确提出了在财政和金融方面，创新和产业方面，环保和土地方面对沈抚新区予以支持。因此，以沈抚新区为辽宁省国土空间基础信息平台建设试点有方面的优势。

２.后发优势

沈抚新区作为改革创新示范区时间较短，城市发展中的诸多问题和矛盾尚未出现，信息化建设刚刚起步，因此可以避免老城区在开展创新改革工作中的常见问题，统筹协调工作容易开展，能为国土空间基础信息平台

//////////////////////////////////////////////////////////////////////////////非农业用途，既便于不动产权利人融资，又便于行政执法处理违法行为。

4.认真完成第三次全国国土调查工作，各作业队伍、监理单位、主管部门要全程记录工作情况，避免有遗漏和错误现象，将调查成果尽快应用于实际工作。

5.以三调成果和上级空间规划为模板完成各级国土空间规划，构建国土空间整体性管制制度应坚持分层、分级、分类的总体思路。对于县乡村规划要详细到每宗详细地块，各个规划不仅有图件，还需要有空间文字说明，并向社会公开，使得不动产权利人了解自己拥有空间开发使用的范围和限定条件。

6.在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度以及允许、、禁止的产业类型；在地块层面要对每一地块不同用途之间的转变实施用途变更审批，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏，对未发生用途转变的空间实行承载力管控。

7.针对不同保护等级的国土空间实行不同强度的管制措施，对划入生态红线的区域，原则上按禁止开发区的要求进行管理，实行特殊保护；对其他区域，允许在符合生态环境承载力管控要求的前提下进行集约高效利用。

8.做好智慧城市时空大数据平台

5/2019 LAND & RESOURCES 建设，将不动产登记平台、国土空间规划平台、土地利用信息系统、征地信息系统、行政审批平台，以及行政执法平台均挂接在时空大数据平台，各个管理部门和用户均可通过大数据平台来查询、使用各种数据。

9. 一个行为同时违反了两个以上法律的规定，无论哪个行政机关处理均应先责令改正，拒不改正的应按照作出的最宜实现法律的目的为原则处理（规划优先、环保优先等实施拆除权以减少处理环节），再按照相应的法律、法规要求其履行恢复农业用途的法定义务，拒不履行法定义务的按照相应的规定予以处理。 39

建设提供良好环境。３.资源集聚优势

沈抚新区目前正在规划数字城市建设，国土空间基础信息平台能够为沈抚新区各项数字应用提供有力的数据支撑。同时，辽宁省数字产业基地、人工智能产业基地、物联网产业示范区等省级项目落户沈抚新区，形成一个立足沈抚新区、辐射全省的产业集群高地，为国土空间基础信息平台搭建提供了肥沃土壤。

问题分析

“十三五”是深化改革开放、全面推进老工业基地振兴的关键时期，自然资源工作面临许多问题，还需进一步解决。

１.数据标准不统一

目前，各部门规划编研存在采用底图精度不统一，符号信息不统一，属性信息格式不统一等问题，导致数据交互困难、各自为政和信息孤岛。统一数据信息标准是国土空间基础信息平台构建成功的首要基础。

２.缺少信息共享机制国家治理能力提升的关键是部门协同能力，部门形成协同的基础是信息交换共享。破除阻碍信息共享的行政壁垒，在统一信息标准基础上，形成健全的多部门信息共享机制，协调辽宁省各级空间基础数据生产和管理部门，共同建成各部门信息共享、各级联动、协调配合、权威统一的省国土空间基础信息平台，可大幅提升辽宁省各部门政务决策的科学性与效率。

３.多部门规划难以协同目前辽宁省初步建立了以主体功能区划、土地利用规划、城乡规划、社会经济发展规划为主体，其他各类专项规划为补充的多元规划体系，在推动城乡发展中发挥了重要作用，但现行规划体系确实也存在“自成体系、内容冲突、缺乏衔接、重局部轻

国土资源 2019年5月号

全局、重当前轻长远，存在地区分割、各行其是”等问题，迫切需要构建基于统一“底图”的国土空间基础信息平台，明确各部门进行规划编研应遵守的基于统一价值取向的“底线”，使各部门规划编研时通过平台掌握城市全面“底板”信息，实现为国土空间规划提供辅助编制服务，为项目落地提供行政审批服务，为空间规划执行提供动态监测服务，为规划指标体系提供指标评估服务，为空间规划管理提供决策分析服务。

４.运营机制封闭僵化、服务单一、用户活跃性低

目前平台数据大多局限于自然资源系统内部小范围应用，难以挖潜平台数据的应用领域，难以盘活数据潜在的经济价值，更难以回收平台建设及运营成本。随着国土空间基础信息平台的建立，采用创新的运营服务模式，实现平台可持续健康发展。

国土空间基础信息平台建设基本原则

１.统筹规划、试点示范在平台建设过程中要根据现有条件，按照统筹规划、试点示范原则，有计划有步骤地进行。先作好总体规划和设计，搭建好整体框架，然后有计划进行试点示范建设，逐步进行扩展，最终形成综合的全省范围内的国土空间基础信息服务平台。

２.标准先行、确保质量为了确保平台的广泛应用，实现“国土空间规划”成果的共享，该平台的建设首先要建立统一的标准和共同遵守的规范，使“空间规划”数据成果及信息平台能为相关委办局所接受和使用。针对的需要，加快制定云管理与服务平台的接口、数据接入等一系列标准规范，保证国土空间基础信息平台建设的整体质量，确保建成后的国土空间基础信息平台能够全省

覆盖、贯通三级、部门协同、统一管理。

３.共建共享、统一运维辽宁省国土空间基础信息平台作为本省唯一、统一、权威的国土空间基础信息公共服务平台，以资源共建共享方式有效避免了重复建设，通过统一运维，实现资源集约型管理，节约各地市在运维的成本，同时通过先进的技术架构和数据安全管理能够满足各地市的个性化服务需求和数据安全，全省14个地市在统一标准的情况下共同建设和使用平台，能够为各地市节约大量的建设和运维资金，将更多的人力和财力集中在本省业务发展和服务中。

４.资源整合、事半功倍立足已有国土空间数据、基础设施以及软件应用基础，充分发挥各支撑单位的特长，最大限度发挥已有基础作用。加强信息资源整合利用，不取代、不替代各单位已有数据资源优势。以强化国土空间用途管制、提升国土空间治理能力为导向，加强顶层设计，理顺机制，统筹协调和科学推动全省国土空间基础信息平台建设。

试点目标

１.构建数字辽宁统一的空间基础信息标准

以《国土规划纲要》为依据，以国家级标准规范为基准，根据辽宁省实际情况，建立健全省国土空间基础信息的整合共享和交换以及信息平台搭建标准，规范国土空间基础信息资源共享的范围、内容、权限、时效和更新频率等，完善制订数据交换与安全等技术标准，细化数据汇交、发布、共享和应用的工作制度，建立信息资源质量检查评估和反馈机制，保障信息资源现势性、权威性和准确性。

同时，逐步探索完善其他部门信

40息在国土空间基础信息平台的整合、存储、共享、交换标准，规范各部门信息应用的相关权限，为拓展平台应用领域打下坚实基础。

２.构建数字辽宁统一的空间基础信息平台

开展国土空间基础信息平台建设，通过集成或接入全省基础地理数据、规划数据、管控数据、监管数据、BIM/CIM数据等自然资源厅及其他各级部门信息资源，实现省厅主中心以及其他相关部门信息资源集成及互联互通，打造国土资源“一张图”升级版。通过数据资源、服务资源、应用资源、大数据资源等体系建设，实现面向辽宁省各级部门、事业单位、私人企业及个人用户形成内容全面、更新及时、权威准确的省国土空间基础信息服务，为辽宁省国土空间规划的编制、行政审批、监测监管、决策分析和社会化服务提供有力的应用服务和技术支撑，提升省国土空间治理能力。

３.建设数字辽宁空间治理和行业应用样板工程

依托辽宁省国土空间基础信息平台，构建沈抚新区统一的国土空间基础信息行业应用服务，推动沈抚新区自然资源部门与其他部门之间的业务协同，形成沈抚新区国土空间信息行业应用服务集约化建设、平台化应用和一体化服务的协调发展格局。通过应用推广，争取行业应用走在全国各省前列，成为全省样板工程：

(1)充分发挥国土空间规划的管控作用，在国土空间基础信息平台上，开展国土空间规划实施监测评估的信息化顶层设计，满足国家对城市空间的统筹管理和精细化管理要求；

(2)国土空间基础信息平台集成各单位、企业的规划设计BIM数据，以此为基础，与规划设计方案审查系统工作流平台实现无缝对接，为其提

供BIM数据进行辅助审查，从而疏通整个报批、审批流程，提高工作效率。并以此为样板，根据各单位实际需求，逐步将平台各类数据应用扩展到全省政务和业务平台中，实现全省政务服务的大融合。

(3)建立与其他共建单位的数据和服务的整合机制，通过对共建单位的数据和服务进行调研，数据资料的收集，然后对所收集的数据进行梳理分析，分析各类数据间的层次、类别和关系，对共建单位的数据资源进行统一规划、采集、转换、迁移、重构等，在保证共建单位原有投资的情况下，建立其他第三方平台的统一整合机制，并以此为样板在全省推广。

(4)平台通过整合的自然资源基础数据、BIM/CIM城市全空间信息模型数据、专题数据、社会经济等各类数据，为城市交通格局分析、用地空间规划、地形水系分析、布局结构规划、功能分区规划、配套设施规划等城市设计提供三维立体空间规划。

(5)网格化平台将城市管辖地域的人员划分成若干个网格状的单元，再根据划分好的网格结构，按照对等方式整合公共服务资源。国土空间基础信息平台通过集成网格化平台基础单元数据的方式，将社区管理、安全生产、社区人口信息、社会治安防控、GIS地图、市场商铺、BIM/CIM城市三维空间模型等各类数据进行整合，为社区管理数据叠加统计、社会治理事件逐级分配、城市管理分析研判、社会流动人口信息聚集、社会治安实时监督提供所需的服务支撑，打造平安便民城市信息化示范工程。

4.创新数字辽宁空间基础信息运营新模式

面对新形势、新要求，积极探索平台新型运营模式，通过“搭台，企业唱戏”的方式，引入社会资

本，成立辽宁省国土空间基础信息平台建设运营公司。

通过部门、企事业科研单位购买数据咨询服务的形式，回收平台建设运营成本，实现平台运营的自我造血发展。

随着应用市场扩大，逐步邀请全省各市县国土、规划部门加盟，采用“共同运营+共享收益”的运作模式，激发平台加盟团队的最大活力，实现平台的最大化开放服务。

业务流转模式

国土空间基础信息云平台业务流转模式如下：

1.自然资源部门专网自然资源厅各部门数据均存在于部门专网上，部门专网与电子政务内网物理隔离，本项目需要辽宁省自然资源厅将存在于专网上的数据，以人工拷贝的方式拷贝到电子政务内网上，作为本次项目的自然资源数据源。

2.电子政务内网

部署在电子政务内网上的国土空间基础信息平台，汇聚辽宁省电子政务内网各部门基础数据，业务数据以及各部门的应用服务，通过平台统一管控及调度，实现内网各级部门数据和服务的共享共用和业务流转；同时，内网国土空间基础信息平台通过对平台数据进行分级，采用网闸摆渡方式将分级数据摆渡到电子政务上的国土空间基础平台上，实现各级部门数据和服务的共享共用和业务流转。

3.电子政务

部署在电子政务上的国土空间基础信息平台，通过接收内网摆渡过来的分级数据，在汇聚辽宁省电子政务各部门基础数据、业务数据和应用服务，通过平台统一管控及调度，实现各级部门数据和服务的共享共用，以及业务流转。5/2019 LAND & RESOURCES

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