我国部门预算存在的问题及对策建议

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我国部门预算存在的问题及对策建议

王　　飞

（安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠２３３０４１）

摘　要：我国从２０００年开始推行部门预算改革，到现在为止，已经取得了一定的成效。但由于部门预算实施的时间比较短、水平低，在实施过程中出现了诸多问题。我国应充分借鉴发达国家先进的预算编制经验，结合本国国情，完善现行的部门预算编制制度，使我国预算管理水平与国际接轨，以满足市场经济对提供高水平行政服务的内在需求。

关键词：部门预算；预算编制；零基预算；绩效管理ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７４－５０３５．２０１１．０２．００９

中图分类号：Ｆ８１２畅３　　　文献标识码：Ａ　　　文章编号：１６７４－５０３５（２０１１）０２－００３４－０３

　　部门预算是各级部门按照国家有关规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算制度的改革，对保证公共支出的需要，加强财政预算管理，增加预算的透明度，强化财政预算监督，提高财政资金的使用效率都具有十分积极的意义。

（３）预算周期延长

自２００４年起，国家对预算周期进行了调整，各部门从５月份就开始预算编制前的准备工作。和以前的预算周期相比，增加了３个月，使各部门有了更长的时间测算、分析数据，从而更为准确地得出本年度的预算收支数额。

（４）收支科目细化

自２００６年枟财政部关于印发收支分类改革方案的通知枠发布后，收支分类科目更加细化、全面，并初步将预算外资金纳入到收入预算管理之中。

１我国部门预算的现状

为逐步建立起适应我国经济要求的预算管理，近年来我国大部分省区结合实际情况，在加强部门预算管理方面进行了多种形式的探索。

（１）预算编制形式的改进

改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式编制预算，改为采用“两上两下”的预算编制程序，基本涵盖了部门预算年度所有收入支出，从而清晰地反映出行政事业单位的各年度收支计划。

（２）预算编制方法不同

采用零基预算方法，改变过去传统的“基数加增长”的预算方法。根据各单位权责范围、工作需要和财力限度核定部门预算经费，使各单位之间经费预算不均的现象得到了一定的缓解。

收稿日期：２０１１－０１－１７

作者简介：王　飞（１９８６－），男，安徽安庆人，在读硕士，主要

从事财政税收研究．

２我国现行部门预算存在的主要问题

（１）编制时间的不合理，不利于预算的有效执行

从编制步骤上看，由各部门编报预算建议数上报财政部，财政部审核后下达预算控制数，各部门再根据预算控制数编制本部门的预算报财政部，财政部再根据批准的预算草案批复给各部门。全国人民代表大会在三月份召开，这就出现预算先执行、再批复的现象，导致预算无法按照明确的规划和计划进行。而且人代会会期短，对预算草案无法进行有效的审查，不能实现有效的监督。

（２）零基预算编制范围较窄

根据我国预算法规定，零基预算的编制范围主要是针对专项经费部分，人员经费则是按照人均标准定义的，这种预算模式很难提高支出的效率。因

第２期王　飞：我国部门预算存在的问题及对策建议３５

为，不将人员经费部分完全纳入零基预算范围进行核算，就存在人员膨胀的可能，部门预算编制没有严格的范围界定，实际支出存在超标现象。为兼顾标准和实际，一些单位多采取在会议费、业务费中列支，甚至挤占专项资金，人为造假，导致核算不实。而对公用经费支出则主要是按单位单项核定，存在一定的随意性，造成部门资金使用效率不高，也加大了资金管理难度。

（３）预算科目简单、粗糙

部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制。在其具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到按轻重缓急排列次序。对财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，但各级财政部门普遍缺乏项目预算管理的经验，还未形成一套行之有效的管理方法。在实际中存在各部门争着上项目、多立项多要钱的现象，而对最终的绩效结果却缺乏相应的考核，降我国的公共收支分为预算内、预算外及制度外收支，其中只有预算内收支受到预算的约束和监督，而大量的预算外和制度外的资金游离于的预算范围之外，有的虽然进入专户管理，但是留用比例过高，未能真正实行“收支两条线”管理，尚未形成严格意义上的部门综合预算。这种预算编制的不完整，不仅造成了财政资金管理的混乱，也削弱了国家的宏观能力。

（４）预算分配权的分散现象和预算编制权的过于集中

虽然我国的部门预算改革也是实行一个部门一本预算，但是，在财政部门之外，还有其他的部门具有一部分预算分配权。根据我国现行法律法规的规定，财政、、科委、机关事务管理局等部门都享有预算分配权。多级预算管理分配权的存在降低了部门预算的编制效率，加大了部门预算编制、执行、决算过程中的成本。另一方面，存在预算编制权力过于集中的问题。我国的预算编制是在系统内完成，首长责任制的领导使得预算编制过程不可避免地受制于个人行政权力，甚至在有的行政部门，预算决定权高度集中在少数高层手中，预算的编制和改动往往为单个人的意志所左右。

（５）财政机关和预算部门的信息不对称财政机关很难准确地了解各部门全年所需的资金数额，从而导致了预算部门上报预算数据时的随意性。各部门为了确保自己的资金充裕，在年初编制预算时，会提高预算额上报财政机关，使财政部门无法获得预算部门准确的信息，就无法掌握预算单位的真正的预算需求，造成预算审核往往以预算单位的意见为转移的被动预算。

（６）缺乏科学有效的部门预算编制的监督和绩效考核机制

低了财政资金的使用效益。

３完善我国部门预算制度的对策

（１）合理确定预算编制时间，提高预算编制水平

借鉴国外成熟的经验，可以考虑增加三个月的预算调研时间，这样，预算编制部门就拥有足够长的时间，深入调查部门情况，科学合理地编制本部门预算。同时，可以在预算编制中采用先进的软件和ＳＰＳＳ调查方法，如可再者，等专业统计软件测算预算项目的相关程度以结合ＥＸＥＣＬ、ＥＶＩＥＲＷＳ、可以通过问卷调查向群众征求预算编制的意。见。作为编制预算的基层部门，应将现有的短期计划与规划中的长期计划相结合，通过掌握一定时期内部门的收支项目数额的变化幅度，以及当期预算年度结束后年终决算与预算的具体差额，来提高预算编制的准确性。作为上级部门，要及时把国家经济的决策传达给下级单位，并召开研讨会，以预防的变动对预算编制的不利影响，同时要关注国际局势对我国经济的影响，通过上述各个方面，力图提高预算编制的水平。

（２）扩大零基预算范围，科学界定收入和支出标准

应当将按人员编制拨付的经费全部纳入到零基预算中，依据级别、工作年限的不同标准进行编制，在确定定员定额标准时，要以本级财力为依据，结合当地成本差异情况及部门之间的业务量的差异情况确定，如工资、交通费、住房津贴等变动较小的部分可以直接纳入预算编制范围，而对于差旅费变动幅度较大的人员经费部分，可以依据部门几年来的平均费用进行拨付，同时预留２０％的调度基金，防止资金短缺。对于办公经费部分，应该按项目类型进行划分，比较固定的科目，直接纳入

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预算，难以准确计量的科目，要按照近几年的平均额度拨付。细小的项目，可以合并到一个专用项目中，集中进行核算，避免耗费大量的精力去精确预测可能使用的经费。

（３）细化预算科目，科学测算预算收支细化预算，首先要细化预算科目。收入科目要能反映各行业、各经济类型、各收入阶层的收入情况，支出科目要能反映资金的最终用途。在编制方法上，收入预算采用标准收入测算法，支出预算采（６）建立健全严格的监督机制与绩效考核制度

在基层，可将下一年度的预算内容进行公示，并可参考民众所提的意见进行修改。对于部门、级别较高的地方部门，由于行政区划分较广，采取公示的方法难以征集到广泛的意见，则由财政部门出面，与检察机关、中纪委及其地方所属部门合作，对预算编制的过程进行监督。对于一些预算资金增幅较大的部门，应令其举行说用零基预算和绩效预算法。细化预算，还要管理好预算外资金，深化“收支两条线“管理原则，将单位的各项收入，包括预算内资金、预算外资金以及其他收入，全部纳入预算。同时，在预算编制之前，要深入调查当地的财政收支状况，采用计量模型分析各经济变量及其影响因素，并结合财政、经济发展方向等确定收支规模。

（４）理顺财政部门与其他具有预算分配权部门的关系

考虑将计划、科技等部门作为预算审核的成员单位，相互合作，紧密配合，共同做好预算管理和资金的分配工作。对于预算编制权力集中的现象，要按照预算编制、执行、监督三者分离的原则，加强监督这一环节的作用。一方面，实行财政预算监督机构向各部委派财政监察员的制度，建立支出跟踪监督机制；另一方面，对多部门的采购执行过程进行监督。还要设立对财政监督部门监督的机构。经过层层监督，把预算权力的不合理运用降到最低。

（５）理顺财政部门与其他职能部门间的管理关系

部门之间财权与事权应适当分离，财权基本集中于财政部门手中，这种集中不仅使得统筹安排有限的财政资源以提高其利用效率成为可能，而且强化了财政部门对预算收支活动的监督。财政部门要考虑建立激励机制，将部分专项资金的分配管理权下放给其他职能部门，增强其他职能部门参与预算管理的积极性。另外，财政部门要变被动为主动，主动做好沟通和服务工作，及时传达有关的经济及其变动方向，使部门在编制预算时，能事先有所准备。同时，在预算编制过程中要提高项目安排的透明度，确保资金在部门间的公平分配。

明会，并邀请财政部门、相关领域专家参与评估讨论，决定是否通过其预算。另外，将绩效的概念引入到部门预算中，建立有效的激励和约束机制，运用科学、规范的绩效评价方法，以成本效益分析为核心，对各类支出的成本与效益进行衡量比较和综合评价，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效。

综上所述，我国部门预算制度有许多需要改进之处。根据我国现在的公共财政改革状况，在今后的时期里，我国部门预算改革的主要方向是将绩效管理方法引入到部门预算管理中，按照积极稳妥、分步实施的原则，逐步建立起适应我国市场经济要求，与公共财政相和谐，以提高工作效能和财政资金使用效益为核心，以科学、规范的绩效评价体系为手段的绩效预算管理制度。

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