公共管理 “省直管县＂： 我国行政改革的必然趋势 马 兰 【摘 要】在我国的一些省份，实行了２Ｏ多年的市管县的弊端已充分暴露出来，与此同时，一些省份已具备了实行“省 直管县”行政的条件。本文认为在市场经济条件下，县是促使经济发展的最优行政模块。只有实行“省直管县”，赋予县更 多的经济、社会管理权限，减少市对县的束缚， 使县成为更具自主性的利益主体，才能进一步适应市场经济的发展，释放县域经 济的活力，促使对于我国具有重要战略意义的县域经济发展壮大。 【关键词】最优行政模块 “省直管县” “市管县” 近年来，有关我国行政区划调整的话题一直是人们关注的一个热 我国第３Ｏ条明确规定，我国实行省、县、乡三级地方行 点。２００５年全国十届三次会议期间，由提出议案要求废 政。因此具有管理和领导县级政权的是省级。此外我国宪 除市管县，代之以“省直管县”。２００６年３月十届四次 法规定了“直辖市和较大的市” ｊ，包括大连、青岛、唐山等５０ 会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲 个城市，这些“直辖市和较大的市”具有管理县的法律依据，除此 要》提出“十一五”期间行政上要“减少行政层次”，财政上“有 之外的地级市并不具有领导和管理县的法理基础。 条件的地方可实行省级直接对县的管理” ＿ＪＪ。实际上是对近几年 从行政组织成立的角度看，在法治社会，现代行政组织的产生、 来一些地方，尤其是浙江省相关改革探索的积极回应。就目前隋 建立必须要有其合法性，包括其成立的依据如、法律或行政裁 况来看，现行“市管县”已不适合市场经济特别是区域经济发展 量权 地级市组织也不例外。和法律显然不能为地级市的 的需要，“扩权强县”、“省直管县”是发展的必然趋势，更是一场 成立提供合法性依据。其成立的合法依据只能从行政裁量权中寻找， 涉及我国行政深处的重大改革，应当谨慎渐行。 １．“省直管县”的界定 但是行政裁量权通常只适用于某些委员会、临时机构或过渡性行政 组织，像地级市这样的一级地方行政建制，通过行政裁量权建 “省直管县”是指省、市、县行政管理关系由“省——市—— 立起来显然是不适宜的。这就导致其对县的管理的效力要被打上一 县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管 个大大的问号，更与我国推进依法行政的大趋势严重不符。 理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省 直管县”。实行“省直管县”改革的主要目的就是通过将市级的管 ２．２“市管县”已成为县域经济发展的束缚 “县”在中国是农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国 因为县域经济是中国社会经济的基层单元。“市管县”本来的 理权力的下放，激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发 家政治行为和经济发展的聚结点。解决“三农”问题必须首先强县，展步伐。 “省直管县”一个最主要的特征，即是权力的下放与扩大。试点 目的是以城市带动乡村，实现城乡统筹发展。但许多地级城市由于 综合经济实力不强，无法带动所辖县市的经济发展，形成“小马拉 些地级市与县（市）同处发展初始阶段，根本没有能力带动周边 县（市）将在经济社会的管理权限方面，较大范围地享有直辖市的待遇 力、直接与省有关部门开展工作联系的便利等。“省直管县”在我国 直管县”是指为了缓解县级财政困难，在现行行政与法律框架内， 而另一个角度即是说，试点县（市）将享有部分自行审批或核准的权 大车”现象 Ｊ。除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外， 一现阶段的实践中主要体现在财政上的省县直管。财政上的“省 县区，更为严重的是当前行政管理层级过多， “市管县”效率 较低，上级对县级的职权干涉太多，没有真正发挥县级政 省级财政直接管理县（市）财政的一种财政管理方式。另外，由于地 府在县域经济发展中的作用。在市管县下，城乡的资源不是依 区间的巨大差异，“省直管县”的类型也不尽相同，有些地区在财政 据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一 、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个 步侵害县及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、 方面，全面实行省对县直接管理；有些地区主要在补助资金分配和资 “市挤县”的局面。由于“市管县”有着明显的倾向性，它主 要是为市里服务的，因而它阻碍着县域经济的发展。 ２．３市管县增加了行政管理层次和成本 金调度等方面实行省对县的直接管理。 ２．“市管县”暴露的问题 ２ ０世纪８ ０年代初期，市管县之所以得到普遍推行， 实行市管县之前，行政层级主要由一省一县（市）～ 在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和转轨初期的特 乡（镇）四级组成，市管县（市）后，省县之间的层次由虚变实， 点。但是，随着市场经济的深入发展，“市管县”逐步失去了 行政层次增加到五级，这在中国历史上从未有过。世界上大多数国 当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的性因素，暴露出了 家或地区的行政区划实行二级制或三级制，很少四级制。一方面， 越来越多的问题。 原本省县之间可以直接沟通的事务，现在则必须经过市来“上传下 ２．１管县的地级市大多不是符合规定的“直辖市和较大的 达”，这与强调信息化和行政效率的现代行政理念要求相比，明显 市”，它们领导和管理县缺乏和法律依据 缺乏科学性；另一方面，现行市管县的区划还造成机构膨胀臃 ｗｗｗ，ｇｕａｎ￣ｇｕａｎｃｈａ．ｃｏｍ 管理观察・总第５１４期 蛋公共管理 肿，一级行政区划设置就需要配置一套机构和人马，由于市级建制 分理论支撑的前提下，有秩序有步骤地稳妥摊进。对于“省直管县” 既要管理城市，又要管理农村，而城市和农村在社会结构、功能作 这样的一次行政改革的“大手术”，更要寻找充足的理论依据， 用、发展需要等方面具有天然的异质性，这在客观上既增加了行政 证明其在理论上具有可行性是一个改革的基本前提。管理工作的复杂性，又使得为了做好这两方面的工作而设置大而全 （１）管理层次与管理幅度的动态调整适应 管理学认为，在组织其它条件不变的情况下，管理层次与管理 层级成反比，管理层次越多，管理幅度越少，反之亦然。行政组织 的管理层次保持合理的数量，处于管理者的能力范围之内，有利于 的机构，导致机构臃肿不堪，这不仅增加了财政负担和农民负担， 而且也极易滋生多头领导、人浮于事、相互扯皮等官僚主义现象。 ２．４市管县造成了城乡利益分配的不均衡 城市管理与农村所面临的公共事务有很大的不同，所以世 组织信息的上下沟通，保持组织较高的工作效率。结合当前我国政 界性的惯例是城乡分治，城市自己组织，实行自我管理。实行 府改革的趋势是实现电子政务办公，这样各种数据和信息的接受、 市管县后，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，而市的工 处理、传递和反馈都将变得十分快捷。管理层次也将因此得 作重心一般放在城区，在工作部署、城乡利益分配等方面难免不平 扩大，因此合理缩减行政层级，实现“省直管县”在当前条件下不 衡，从而出现重城轻乡、重市轻县的现象，忽视农村和农民的利益 仅是完全可以做到，而且这也是充分挖掘电子政务的潜能，将电子 需求，这无疑与当前“三农”问题在国民经济建设中的基础地位是 化与行政层次扁平化、行政会机构精简化结合起来的一个历史 不符的，也是与目前解决“三农”问题的有关相悖的，从 契合点。 这个意义上说，对现行区划进行调整，也是更好地保护农民利 （２）行政层级与信息效率、行政效率 无论古代社会还是现代社会，行政信息的传递都是行政的生命 线。在现代信息社会，信息的接受、处理、传递和反馈效率成 为影响工作效率、管理能力和竞争力的战略制高点。任何信息 益，发展农村经济的需要。 ３“省管县”的合理性 ３．１县是促使经济发展的最优行政模块 体现在县对县域经济发展的基础性、直接性的作用上。县域经济是以 行政区划为边界的区域经济，２００１年，全国共有县级行政区划２８６１个， 在市场经济条件下，县是促使经济发展的最优行政模块。这集中 资源的传递、配置都是在一定的组织结构中进行的Ｌ５Ｊ。以市县为例， 当市所获取的信息质量不高时，管理者便无法有效解决问题，同时， 县级由于缺乏决策权，因此缺乏及时向市级反映问题和准确快速执 全国县域ＧＤＰ为５．４万亿元，占全国的５６％。全国县域国土面积约８９６ 行市级指令的动力。这样直接加大了市管理者的有限理性成本和执 万平方公里，占全国国土面积的９３９６，全国县域内人口９．３５亿，占全 行成本。调整现在的“省一市一县一乡”多级行政模式，减少行政 国总人口的７３．３％Ｌ４ 。可见发展壮大县域经济是一个关系到国家命运和 层次，可以减少省县之间的信息的不对称，提高信息效率和行政效 前途的重大战略。十六大提出“壮大县域经济”以来，全国各兄弟省 市都高度重视县域经济发展，采取了一系列加快发展的措施。其 中重要的一条，就是赋予县级更大的自主权。 实践证明强县都是“放”出来的。只有充分的放权之后，县才会 率，从信息工作方面促进的科学化和现代化。 ４．结语 “省直管县”行政体具有自身巨大的合理性，但同时也是一项 “牵一发而动全身”的复杂的系统工程，因此其实施可能衍生相应 ６Ｊ。 激发出更大的积极性和创造性搞好县域经济。以浙江省为例，浙江是 的新的问题：最直接的就是省的管理幅度过宽、管理范围过大Ｌ最早实施强县扩权战略的省份，也是全国县域经济实力最强的省份， 全国经济百强县中浙江“三分天下有其一”，先后实施４轮强县扩权。 例如四川辖１８１县，河北辖１７２县，河南辖１５９县； 跨多县的公 共服务的提供难度增大，如抗旱排涝、环境保护等；地级市的人员 １９９２年对ｌ３个强县下放建设、技术改造和外商投资项目审批权，１９９７ 精简问题；与“省直管县”相配套的措施“难产”；巨大的地区差 年允许萧山、余杭享有部分地级市的经济管理权限，２００２年将几乎涉 异等。目前的试点也只是从“强权扩县”和财政的角度来突破的， 及省市经济管理所有方面的１２大类３１３项权限下放给１７个县和３ 真正意义上的“省直管县”行政改革还处在理论探讨之中。但 个区，２００６年赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。从２００７ 随着市场经济的日臻完善、科技手段的进步和政治改革的需 年起，浙江又实行强镇扩权战略，选定１４１个省级中心镇，赋予部分 要，实行“省直管县”，减少行政层级，提高行政效率，激发 县级经济社会管理权限。通过强县扩权，这些地方的县域经济获得了 快速发展，可以说，好的县域经济都是放出来的。 ３．２“省直管县”在实践上的优越性 参考文献： 县域活力乃是大势所趋。 “省管县”在实践上具有巨大的主要的优越性体现在： 其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性， 增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色；其二，有利于增 强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增强省级政 ［１］朱光磊．当代中国行政过程．［Ｍ］．天津：天津人民出版社，１９９７．４１６ 【２】张国庆．行政管理学概论．北京：北京大学出版社，１ ９９７．１６１ ［３］刘君德．中外行政区划比较研究． ．上海：华东师范大学出版社，２００２ ［４】孙雪．“十一五”大趋势：财政省管县［Ｎ】．２１世纪经济报道， ２００５－１ ０－２４ 府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性：其三，有利于城乡在经 济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里通过实行城乡分 治更好地解决“三农”问题。其四，有利于通过减少行政层级的“扁 ３．３“省直管县”在理论上的优越性 行政改革影响深远、重大，必须要做到“理论先行”，在有充 ［５］谢庆奎．中国的府际关系研究［Ｊ】．北京大学学报，２０００（１） ［６】陈国权、毛瑞夫．论县级行政改革的战略选择［Ｊ］．公共管 ２） 平化”，增强信息传递的准确性、有效性和管理绩效。 理学报，２００６（（作者单位：兰州工业学院；甘肃兰州＂／３００５０） ⑦管理观察．２０１３年８月中旬刊
