第３Ｏ卷第５期 ２０１０年９月 绍兴文理学院学报 Ｖ０１．３０ Ｎｏ．５ Ｓｅｐｔ．２０１０ Ｊ０Ｕ１｛ＮＡＬ ０Ｆ ＳＨＡＯＸＩＮ６ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ 论对民办养老机构的管理和扶持 瞻世超 （绍兴文理学院法学院，浙江绍兴３１２０００） 摘要：民办养老机构属于民办非企业单位。社会福利社会化是市场经济条件下发展我国养老事业的客观要求和新 的模式选择，未来社会养老的服务职能将主要由民办养老机构来承担。我国目前的民办养老机构发展中存在诸多问题，亟 待进行有效的规范和管理。同时，应对民办养老机构实行鼓励和扶持的优惠。 关键词：民办养老机构；社会养老；规范管理 中图分类号：Ｄ９１２．２９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—２９３Ｘ【２０１０）０５—００９４—０４ 近年来，我国的民办养老机构有了较大的发展，对于弥补公办养老机构即举办的养老机构的不 足，满足逐渐增长的社会养老的需求，起到了重要的作用。并且，随着我国“老龄社会”的逐渐临近，未来 社会养老的服务职能将可能主要由民办养老机构来承担。目前我国的民办养老机构发展中存在诸多问 题，应如何对民办养老机构盼发展和运行进行有效的规范和管理，同时又应如何鼓励和扶持民办养老 机构的发展，值得我们作进一步的研究和探讨。 一、民办养老机构的法律地位 我国一般把社会组织分为国家机关、企业、事业单位和社会团体四类。目前我国有关法律法规对事业 单位的定义主要有两个：一是１９９８年发布，２００４年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业 单位定义为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科 技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。另一个是１９９９年全国常委会通过的《中华人民共和国公益 事业捐赠法》定义为：“公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教 育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”从现 行的法律规定看，公益性和非营利性是事业单位的重要特征，另外，事业单位的财产属于国有资产，其经费 来源主要是国家财政拨款。 而民办养老机构是利用非国有资产开办的非营利性养老服务机构，是公办养老机构即由各级投 资举办的养老机构之外的养老服务机构，且以个人投资举办的居多。并且，有些民办养老机构并不是完全 没有营利性，投资者开办民办养老机构具有一定程度的获取合理的投资回报的目的。但民办养老机构又 不同于企业，其不从事生产经营活动，主要是向社会提供公益服务，比较符合事业单位的公益性和非营利 性特征。因此，对民办养老机构的法律定位比较难以确定，其既不是国家机关、社会团体，又不是企业和事 业单位。但民办养老机构同时又具有事业单位的某些特征，具备事业单位的某些条件。根据１９９８年国务 院颁布并同时施行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第２条的规定，民办非企业单位的资产必须是 非国有且具有非盈利性。对照该《暂行条例》的规定，将民办养老机构定位为民办非企业单位应是比较准 确的。 民办养老机构作为民办非企业单位，应具备四个条件：一是依法设立。民办养老机构的设立，应经过 民政部门的批准，并依法办理注册登记手续。二是从事公益服务。民办养老机构从事的是向社会提供专 业养老服务的活动，是一种社会公益活动。三是不以营利为目的或主要目的。有些民办养老机构的举办 者虽要求获取合理的投资回报，但其并不以营利为主要的目的，并且获取合理的投资回报本属于正常的范 收稿日期：２０１０一Ｏ６—１５ 作者简介：屠世超（１９７１一）男，浙江嵊州人，绍兴文理学院法学院副教授，博士。 第５期 屠世超：论对民办养老机构的管理和扶持 ９５ 围之内，民办养老机构即使有一定的营利，也属于微利行业。民办养老机构的举办者若以营利为主要目 的，则完全可以投资于其他行业，获取丰厚的投资回报。可见，其举办民办养老机构并不以营利为主要目 的，其主要是出 ｆ社会公益目的考虑。四是资产为非国有。即民办养老机构完全由民间资金举办，其举办 者为非部门或国有企事业单位、社会团体。 在国外，养老机构主要包括官办、民办、官办民助和民办官助四种，但主要由民办养老机构和民办官助 养老机构承担提供社会养老服务的职能。近年来，我国各地也涌现了一批民办养老机构。民办养老机构 不仅仅是公办养老机构即各级举办的养老机构的补充，作为一种重要的社会力量，在有些地方，尤其 是农业人口外出比较集中的农村区域，承担了主要的社会养老的职能，解决了这些地区主要的社会养老问 题。民办养老机构作为“第三部门”，对于弥补社会服务职能的不足，解决提供公品的高成 本和低效率问题，完善市民社会的自主、自足功能，具有十分重要的意义。 二、民办养老机构的发展趋势和现状 随着我国计划生育的实行及其成效的逐步显现，未来的几年中，我国将逐步进入老龄化时代，而 人口数量也将逐渐出现负增长。未来的中国家庭结构将是一个“倒三角形”的结构，典型的情况将是“四 个老人、一对年轻夫妻、一个小孩”，而中国家庭的养老问题将成为一个沉重的负担，家庭的养老功能逐渐 弱化，这在沿海的一些发达城市中已经逐渐趋于明显。不久的将来，这将成为一个具有普遍性的社会问 题。 由于受传统观念和中国传统伦理道德的影响，我国的传统养老模式是“家庭养老”，并且一直到现在 仍是我国主要的养老模式。但随着观念的逐渐改变，同时受我国现实社会结构和条件的制约，家庭养老的 功能将不断弱化，“社会养老”将是必然的趋势。在未来典型的中国家庭结构中，年轻人将忙于自己的工 作和事业，很难有充足的时间和精力对老人予以精心的生活上的照顾。并且，对老年人的照顾应具有多方 面的内容，而不仅仅限于生活上的照顾，老年人也有着多方面的需求，传统的家庭养老模式难以满足现代 社会老年人的多方面养老需求，因此，对老年人的照顾将成为一项专门工作，需要有一定的专业技能，子女 往往无法很好地承担起照顾年老父母的职责。由专业性的社会养老机构代替年轻人承担照顾老人的职 责，而子女承担相关的费用，不但有利于实现对老人更好的照顾，也有利于减轻年轻人的生活负担，更好地 发挥年轻人的专长和潜能，创造更多的社会价值和财富。同时，这也是专业化社会分工的必然要求和趋 势。 而很难承担起提供专业的社会养老服务的职能，并且承担这些社会职能的合理性和可行性 也有待进一步探讨。这不但是由于本身的职能有限，不可能对社会的各个领域和层面，从“摇篮到坟 墓”，提供全面的、无微不至的关怀，而且，由于本身运作的特点，向社会提供的公品，往往存 在着高成本和低效率问题。“小、大社会”是中国未来发展的必然趋势，也是中国行政管理 和社会管理改革的目标和方向。因此，社会养老的服务职能，将主要由民办社会养老机构来承担。 相对于发达国家来说，我国老龄化问题的一个显著特点，就是由于人口基数大和长期实行激进的生育 控制，我国已快速步人老龄社会，人ＩＺｌ老龄化速度大大高于世界同期平均水平。目前，我国老龄人口 处于急剧上升期，具有速度快、规模大、未富先老等特点，社会养老服务的需求量很大，社会赡养负担超前 繁重。巨大的社会养老需求和传统的以为主导的养老模式的严重滞后，使养老问题日益突出，对这种 矛盾状况的反思和求解，加上社会转型的多元化探索与国外相关有益经验的介绍和引进，都会催生新的养 老模式。 社会福利社会化是市场经济条件下发展我国养老事业的客观要求和新的模式选择，在这一模式的推 进过程中，民办养老机构等非盈利组织由于其在社会组织结构中的特殊地位，具有灵活性强、贴近基层、集 中关注社会弱势群体和较高的工作效率等特点，并且拥有服务传递、资讯与专业技术、社会的参与支持等 方面的独特资源优势，能够提供各种公益服务以满足不同群体的特殊需求，有效弥补举办的养老机构 的不足，缓解老年人人住养老机构的供需矛盾，在老年福利服务的市场上发挥着越来越重要的作用。［１ 民办养老机构的发展，不仅增加了社会福利设施的数量，一定程度上缓解了人民群众快速增长的对养 老服务的需求与地方提供的社会福利供给不足的矛盾，同时，民办养老机构的出现及其快速发展，打 ９６ 绍兴文理学院学报（哲学社会科学） 第３０卷 破了长期以来国家包办社会福利事业的局面，打破了原有的养老市场的格局和资源配置，引入了市场竞争 机制，客观上也促进了举办的养老机构提升其服务质量和服务水平。 然而，不可否认，我国ｔ７１前的民办养老机构在设施、条件、工作人员素质等方面参差不齐，存在着诸多 问题，亟待进行进一步有效的规范和管理。目前我国的民办养老机构具有以下几方面的特点。 第一，民办养老机构数量比较多，群体数量增长比较快，但与举办的养老机构相比，由于民办养老 机构投资者个人的力量和资源比较有限，大多数单个个体的民办养老机构资源还是严重不足，民办养老机 构整体规模比较小，往往难以形成“规模效益”。ｌ２ 第二，民办养老机构设施大多比较简陋，服务档次总体上还比较低，并且有些地方的民办养老机构的 布局不合理，民办养老机构与公办养老机构之间、民办养老机构相互之间的竞争激烈，很大一部分民办养 老机构的发展步履维艰，民办养老机构事业发展的负担很重。 第三，民办养老机构大多能根据自身的情况，选择合适对路的服务对象，服务内容和服务项目也在不 断地增加和改善，但总体上服务内容略显单调，服务项目和种类也比较少。 第四，民办养老机构服务人员的素质总体看还比较低，专业化的服务目前还不是很多，对民办养老机 构服务人员的培训还跟不上民办养老机构本身发展的需要以及社会的需求。 三、对民办养老机构的管理和扶持 自２０００年民政部在广东省召开全国社会福利社会化工作会议以来，各地把支持和鼓励民办养老机构 的发展，作为推行养老服务社会化的重要工作来抓，采取有效措施，广泛动员社会力量参与，使民办养老机 构的发展步人了快车道，改变了公办养老机构一枝独秀的局面。然而，民办养老机构的管理和运行必须走 法制化的轨道，不能放任自流、无序发展。应为社会养老事业和民办养老机构的发展作出宏观规划， 使养老机构的设置布局合理，实现市场经济条件下各种养老机构的公平竞争和养老事业的有序发展；对民 办养老机构应严格按照标准规范管理，促使其规范运作，通过加强对民办养老机构的监督检查，使之达到 规范运作和科学管理的要求。 针对目前对民办养老机构的管理不够规范的现状，民政主管部门应通过制定规范性文件， 建立并完善我国的民办养老机构管理制度。对民办养老机构的设立应实行核准制，民办养老机构的设立， 应由举办者向当地县级以上地方民政主管部门提出设立申请，由县级以上地方民政主管部门依 照２００１年由民政部制定颁布的《老年人社会福利机构基本规范》这一强制性行业标准的规定，对申请设 立的民办养老机构是否具备相应的条件进行审核，对于符合条件的予以核准，再由举办者办理工商登记手 续后，才能营业。同时对现有的民办养老机构应进行集中检查，对不符合《老年人社会福利机构基本规 范》要求的民办养老机构应限期整改，对与《老年人社会福利机构基本规范》的要求差距较大、短期内无法 通过整改达到要求，而又有必要继续存在的民办养老机构，应引导其与其他条件和设施比较好的、符合要 求的民办养老机构进行合作或重组，或者由地方民政部门给予必要的帮助和资助，以使其达到《老年人社 会福利机构基本规范》的要求。 同时，应建立规范化、科学化的民办养老机构质量管理体系以及民办养老机构行业管理、监督体 系，以提升民办养老机构服务的规范化和专业化水平。随着社会的进步，养老服务将由满足老年人的基本 需求——温饱型，逐渐向高层次服务需求——服务型转变，为老年人提供包括生活服务、护理、医疗服务、 保健服务等多方面内容的综合性服务。老年服务需求的转变和提升，要求养老服务队伍职业化、服务水平 专业化，同时随着养老服务中技术、科技含量的急剧上升，对养老机构服务的管理将会提出更高的要 求。［３ 而２００１年民政部制定颁布的《老年人社会福利机构基本规范》只是对老年人社会福利机构应具备 的基本条件的规定，并未区分不同类型和层次的社会养老机构，分别予以不同的、具体的规范。因此，针对 不同类型和层次的民办养老机构，分别建立相应的行业标准，实行分类管理和规范，并建立和完善相应的 质量考核、评估和监督体系，是目前亟待解决的问题。 当然，从部门管理逐渐向行业自我管理转变，应是包括民办养老机构在内的各个行业发展的共同 趋势。随着民办养老机构行业自治的建立和逐步完善，原先由有关部门行使的职能应逐步向行 业组织转移，包括民办养老机构的服务质量考核和评估，从业人员的教育培训，行业信息的收集、统计和公 第５期 屠世超：论对民办养老机构的管理和扶持 ９７ 布等在内的工作，将由行业组织行使。而有关部门的职责主要是对民办养老机构的发展进行宏观调 控，应着力于制定养老资源合理配置的办法，加强对养老事业发展和养老机构布局的规划，避免低水 平重复建设和无序竞争，切实保障民办养老机构在市场化机制下规范、有序地运作和发展。 民办养老机构主要承担的是提供社会养老服务的职能，属于微利行业，在加强对民办养老机构的 管理的同时，应对民办养老机构采取鼓励和扶持的。综观社会福利领域民问投资者创办福利设施的 动因，大致有四个方面：一是创办福利机构名声好，风险小；二是有社会养老的社会需求；三是有优惠 的吸引；四是自我理念的实现。¨ 因此，对民办养老机构提供各种优惠应是鼓励和扶持其发展的重要 的和基本的措施。 自２０００年以来，为贯彻落实转发的民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意 见》（国办发［２０００１１９号）和民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发［２００５］１７号）， 各地制定、出台了一系列扶持、保护，对民办养老机构在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面 予以优惠，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构。特别是２００５年以来， 一些地方适应形势发展的需要，出台了许多新的扶持和保护。如浙江省出台了《关于促进 养老服务业发展的通知》，上海市转发了市民政局等多个部门联合制定的《关于全面落实 ２００５年市养老服务实事项目 进一步推进本市养老服务工作的意见》，福建省出台了《关于 加快发展养老服务机构的意见》。这些地方出台的性文件，都力图结合当地实际，使对民办养老 机构的扶持、优惠进一步具体化和明确化，对于推动民办养老机构的发展，起到了一定的积极作用。 然而，实践中，由于受传统观念的影响，本应获得大力扶持的民办养老机构在有些地方往往难以享受 应得的待遇，甚至受到某些来自于社会的歧视和来自于部门的各种排挤、难。因此，应切实转 变观念，对民办养老机构实行全方位的鼓励和扶持的优惠。其中，首要的是应对民办养老机构实行免 税或低税。民政主管部门应会同国家税务总局联合制定发布性文件，减免民办养老机构 的各种税收。地方也应减免民办养老机构的各种税费，或对民办养老机构给予一定的财政补贴。同 时，应在规划、建设、用地、用水、用电等方面，对民办养老机构提供各种优惠并切实予以贯彻落实，以 真正鼓励和扶持民办养老机构的发展。 还应通过完善相关的法律、法规和制度，积极推进志愿者服务机制的形成。民办养老机构具有非 营利性和公益性特征，社会养老事业是一项公益事业，因此完全符合志愿者服务的宗旨，通过民办养老机 构中志愿者服务机制的推进，能够有效地促进民办养老机构和民办养老事业的发展。另外，应积极建 立民办养老机构后勤服务的社会化机制，【４ 为民办养老机构和民办养老事业的发展，提供健康、完善的发 展环境。 参考文献： ［１］金燕娇，张永理．民办养老机构的产权困境——以爱地颐养中心为例［Ｊ］．郑州航空工业管理学院学报，２００５（４）：９２— ９６． ［２］严浩．中国民办养老机构发展的趋势与展望［Ｊ］．社会福利，２００４（４）：１Ｏ一１１． ［３］毕素华，陈如勇．发展民办养老机构的若干思考［Ｊ］．苏州大学学报（哲学社会科学版），２００５（５）：１２５—１２８． ［４］刘霞．养老机构运行机制市场化的思考［Ｊ］．江南论坛，２００２（５）：３８—３９．
