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派驻检察室建设可行性分析及建议
作者：李小燕
来源：《法制与社会》2012年第28期
摘要 派驻检察室从上世纪八十年代出现至今，经历了起伏兴衰的过程。近几年来，最高人民面对新形势、新任务的要求，重新将派驻检察室建设提上议事日程，全国各地检察机关正摩拳擦掌，通过各种不同的方式探索派驻检察室建设。 关键词 派驻检察室 法律依据 职能
作者简介：李小燕，广州市荔湾区人民。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-179-02
最高人民（以下简称“最高检”）在2009年2月27日发布的《2009-2012年基层人民建设规划》中提出：“坚持工作重心下沉。……把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，……积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”2011年10月8日发布的《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》中又提出：“不断拓展服务基层的新途径。坚持重心下移、检力下沉，积极探索巡回检察，稳步推进派出检察室建设。”可见，积极探索、稳步推进派驻检察室 建设，是当前基层顺应检察（司法）改革要求、积极参与社会管理机制创新的重要制度建设之一，值得总结、研究并推广。
一、派驻检察室的法律依据及历史沿革 （一）派驻检察室设置的法律依据
当前，和法律未对派驻检察室进行直接规定，只有最高检在1993年发布的《人民乡（镇）检察室工作条例》及2010年发布的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等规范性文件对派驻检察室进行了规定。虽然在和法律上找不到直接的字眼，但是派驻检察室这种组织形式并不违背和法律的立法精神。我国《》第129条和130条规定：人民是国家的法律监督机关，人民的组织机构形式由法律规定。根据人民检察组织法第二条规定：省一级人民或者县级人民根据需要，经过常委会批准可以在工矿区、农垦区或者林区等建立派驻机构。追溯立法的本意，其中规定的“等”应作广义的解释，不应局限于工矿区、农垦区或者林区，同时第二条规定中还有“根据需要”，这就使设立乡镇（街）检察室就符合了立法的本意。 （二）派驻检察室的历史沿革
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派驻检察室在上个世纪八十年代就已经陆续出现。1993年4月，最高检下发《人民乡（镇）检察室工作条例》，明确指出“实践证明在乡（镇）设置检察室是非常必要的”，并规定“乡（镇）检察室根据乡（镇）地域、人口、经济状况和工作需要设置”。截止1993年，“全国已在重点乡镇设置检察室1020个，设置税务检察室2613个。这些派出的基层检察室对加强检察机关与、配套办案，联系群众，反映信息，发挥了重要作用。”
20世纪90年代初，各地派驻检察室逐渐暴露出一些弊病：盲目设置、一哄而上，权限范围过宽、过滥且又缺乏有效管理、制约；工作人员专业水平低，工作极不规范，越权办案、非法插手经济纠纷、变相羁押等现象时有发生。 诸多问题的出现，最高检于1998年再次发出通知：“对最高人民明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或变相存在的，在1998年7月1日之前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室，对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退”。 随后，各地检察机关对设置的派驻检察室纷纷予以调整或撤销，派驻检察室日益萎缩，名存实亡。
近年来，最高检先后下发了《关于贯彻落实的实施意见》、《2009-2012年基层人民建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》、《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》等一系列文件后，派驻检察室的建设重新提上议事日程。各地检察机关对派驻检察室的设置和发展日益重视，并进行了一些行之有效的探索，派驻检察室建设又逐渐走上恢复和完善的发展道路。 二、派驻检察室设置的必要性
（一）健全基层法律监督机制的必然选择
目前，法律监督最大的需求在基层，最薄弱的环节也在基层。有些基层地区，由于部分干部的及简单粗暴的工作方式引发的“官民”矛盾、“警民”矛盾长期得不到解决和疏导，导致件频发，这与法律监督的触角没有延伸到基层有很大关系。而强化法律监督必须要有阵地，、、司法部门在基层分别设有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全有自己的基层阵地，而检察机关缺乏类似的机构。检察机关基层派出机构的缺失也使得检察机关的法律监督职能无法充分发挥，造成对人民法庭、派出所及基础执法单位的监督缺位。
（二）满足人民群众司法需求的现实需要
随着社会经济的快速发展，人民群众的法制意识在不断增强，对司法的需求在日益增长，要求司法更加公开、更加公正、更加便民。检察机关在街道、社区设置常驻机构，能够及时了解社情，动态把握当地的社会矛盾状况，及时有效地满足群众的合理诉求。同时，派驻检察室是检察机关与街道社区综治维稳及矛盾调处机构实现有效对接的桥梁和纽带，有利于维护基层社会稳定。
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（三）中心城区街道综治维稳的客观要求
从最高检关于设置派驻检察室的指导思想来看，派驻检察室的设立主要在基层乡镇、街道，目的是为基层经济社会发展提供更加全面、便捷的法律服务。从实践来看，随着社会转型，中心城区的治安状况、维稳任务、社会管理面临着更为严峻的问题，需要检察机关在社会矛盾化解、社会管理创新方面提供更完善的服务，推动中心城区和谐发展。 （四）设立派驻检察室是检察机关自身发展的形势所趋
基层建设在检察事业发展中具有基础性、战略性的地位和作用。目前，虽然基层经历了30余年的发展，但是其法律监督能力、队伍建设水平离人民群众的期待还有一定距离，特别是由于检察工作的专业性和相对性，使得人民群众对检察机关缺乏了解。适时发展派驻检察室，既有利于基层检察机关畅通监督渠道，提高检察机关的社会认知度，走检察专业化与群众路线相结合之路，又可以让检察人员直接面对基层群众，接受他们的评议和监督，提升执法公信力和执法形象。 三、荔湾区设立派驻检察室的架构建议 （一）设立派驻检察室必须坚持的原则
一是性原则。派驻检察室仅受派出的领导，开展法律监督工作，其工作范围、工作机制、经费和人员的安排均不受所派驻街道的支配。在检察室设置过程中，因为机构编制、经费和人员问题难以解决，有些检察机关在操作过程中过度依赖地方及职能部门。如将办公场所设在镇（街）办公大楼内，甚至由镇（街）派出信息人员负责部分检察信访工作。这种大综治格局的社会治理模式能较有效的解决眼前的社会稳定问题，但检察机关固有的司法属性将遭到破坏，检察机关与及其职能部门的定位只能是监督与被监督关系，过多的依赖及其职能部门，派驻检察室也将失去其存在的基础。
二是必要性原则。在设置派驻检察室时，要根据当地经济发展规模、地域特征和人口规模等因素，对检察室建设做成本效益分析，对确有必要的才设立，对没有必要设立的要暂缓设立或者在几个街道设立一个检察室，最大限度的节省司法资源，避免机构臃肿，人浮于事。 三是规范性原则。派驻检察室的建设必须对机构职能、人员管理、工作方式等作出规范，保证检察室规范运行，避免检察室在建设过程中陷入制度性混乱。如按照权力配置体系，立足检察职能开展社会综合治理过程中，不能逾越基本的权力架构和政治原理，越位行使本应由行政机关行使的职责。目前，很多检察室在很大程度上就是检察机关放在基层的信访机构，社会综合治理或维护社会稳定成为其主要的工作。笔者认为，检察机关最主要的功能应该是法律监督，偏离法律监督的工作重点，检察室将丧失其存在的制度基础。作为法律监督机关，其维稳的方式与一般行政机关不同，不应该过多的参与主导的各种维稳活动。 （二）派驻检察室设置的模式选择
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当前，各地检察机关在派驻检察室建设过程中，主要有以下三种模式：
第一种模式是先设立机构后开展工作。即先设立派驻检察室，落实编制和人员，然后全方位开展工作。如海南模式，海南召集编委、组织部、财政厅等部门进行协调，由省在全省范围内统一推动检察室的构建。这类检察室的特点主要有：被正式纳入派出内设机构编制，属于派出派驻镇街的常设机构，实行挂牌驻点办公；有专门的人员编制；有专门的的办公场所，有的甚至有专门的办公大楼；经费由派出统筹或依靠镇街补贴。这种模式的优点突出：社会影响大，组织人员有保障，运行障碍小。缺点表现在：获批难度大，不具可复制性。
第二种模式是先开展工作后申请设立机构。即在驻镇街检察室机构、编制和人员未落实的情况下，突破现有工作模式，积极开展派驻检察室工作，取得卓越成效后，再向编办报告落实机构、编制和人员问题。这类检察室的特点主要有：没有纳入内部机构编制；无专门的人员编制，根据工作需要从业务部门抽调人员成立相对固定的工作小组，实行定期驻点办公或巡回接访；办公场所由镇街提供；办案经费、交通工具等由派出解决；人事及业务均接受派出的直接领导。这种模式的优点主要表现在：工作方式灵活；开展工作时性较强，能较好的发挥法律监督作用；运行成本低廉。缺点表现在：受制于编制、经费等现实问题的约束，难以大规模开展工作，社会影响不够大，难保持持续性效果。
第三种模式是与相关部门合作办公式。即由检察机关和镇街共同设立公开便民的工作站服务基层群众。如大连市的检务公开便民工作站、我院的民行检察联络站等。这种工作站的特点主要有：没有正式工作机构只有工作人员；工作人员兼任工作站信息员；办案经费和硬件设施由负责。这种模式的优点表现在：检察机关投入少，运行成本低；工作方式灵活；利用资源弥补检察机关人手不够的问题。缺点表现在：工作程式不够规范，随意性较强；过多的依赖地方，工作性不强，难发挥法律监督作用。
上述三种模式各有优缺点，如何选择，需要结合当地的实际情况，如经济发展规模，地域特征，人口数量等因素。笔者认为，第一种模式最理想，但获批难度大，难以在短时间内一步到位；第三种模式过于保守，难以实现延伸法律监督触角的目的；第二种模式更具现实操作性，性更强，先取得成效后取得编制的检察室有更强的生命力，是目前大多数检察机关可能普遍采用的模式。
（三）派驻检察室的职能定位
2010年11月，最高检在《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》中提出，要根据基层法律监督工作实际需要，坚持因地制宜、量力而行的原则，在辖区中心镇街设立派出检察室，主要履行以下职责：（1）接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访；（2）发现、受理职务犯罪案件线索；（3）开展职务犯罪预防；（4）受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；（5）开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；（6）监督并配合开展社区矫正工
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作，参与并促进社会管理创新；（7）完成交办的其他事项。笔者认为，该《意见》充分考虑到了当前我国的司法现状，比较符合基层检察实际，各地检察机关可以在此基础上结合自身实际进行适当调整派驻检察室的职能定位。 注释：
当前，由于基层检察室建设尚未上升到立法层面，全国各地在检察室建设方面尚处于探索阶段，最高检在相关文件中亦未对名称进行明确规定，加之其本身在相关文件中表述比较混乱，使全国各地在检察室的名称方面存在百花齐放、各有千秋的状况。为行文方便，笔者在文中将基层检察室称为“派驻检察室”。
高检院检察长刘复之《最高人民工作报告》——1993年3月22日在第八届全国人民代表大会第一次会议上。
曹志瑜.“乡镇检察室”的立体解构与回溯性发展研究.青岛农业大学学报（社会科学版）.2009（3）.
