浅析城乡规划与土地利用总体规划的区别与联系
1. 什么是城乡规划与土地利用总体规划
1.1城乡规划
《城市规划基本术语标准》从城市规划的主要工作内容对城市规划所作的定义是 “城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。”《<中华人民共和国城乡规划法>解说》则从城乡规划社会作用的角度对城乡规划作了如下定义：“城乡规划是各级统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共的属性。”
1.2土地利用总体规划
土地利用总体规划是从土地的开发、利用和保护出发制定的土地用途的规划和部署，通过对土地用途的控制保证城市的发展空间。
2. 为什么要统筹研究城乡规划与土地利用总体规划
城乡规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”）都是地方为了城市可持续发展、土地可持续利用而编制的，最终目标也都是为了合理利用土地资源，促进经济、社会与环境的协调、可持续发展，从根本上不存在矛盾。随着城乡规划和土地利用规划两门学科的不断进步和完善，“两规”在编制中有越来越多的共通点，“两规”的方案更需要共同研究、相互衔接来确定，“两规”在前期研究、数据资料收集、目标预测等方面都具有较多的共同性，在规划实施中对于用地管理也具有一定的相似性，需要通过整合，理顺“两规”在编制、审批、实施中的关系，达到相互协调的效果。
3. “两规”差异比较
3.1法律依据
城乡规划依据的是《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），土地利用总体规划依据的是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）。
3.2指导思想
《城乡规划法》第四条： 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，
保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。《土地管理法》第十九条：地利用总体规划按照下列原则编制：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
但实际操作中往往表现为：土地利用总体规划是“先保护，后发展”，强调的是对农用地，尤其是耕地的保护。城市总体规划则“先发展，后保护”，强调城市的建设，实际规划中对耕地的保护不是很重视。两者对耕地重视程度不同，导致在土地利用结构和用地布局的安排上易产生难以衔接的情况。
3.3规划思路
“两规”的规划思路是不同的，这是“两规”之间重要的相异之处。《土地管理法》第十明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划。地方各级编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。应当确保省、自治区、直辖市行政区域内耕地总量不减少。由此可知，土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，本着“从供给制约和引导需求”，重在“控制”，而且是刚性的。城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业、人文背景等多因素综合分析，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题，是从需要出发，着眼于“发展”。
3.4规划范围与内容
城乡规划：根据《城乡规划法》，“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”，所以城乡规划的范围可以是整个城市辖区，也可以是城市的一部分。规划内容涉及建设用地、绿化等的具体布局和设计的分类和布局。（如图1）
土地利用总体规划：土地规划具有很强的宏观性和层次性，按行政区划分为全国、省、地、县、乡五级规划体系。各级土地规划的范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，以行
政区域为单位，从整体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发、整治，不涉及具体设计。（如图2）
图1
图2
3.5编制规范
3.5.1用地分类体系
土地利用现状分类采用二级分类体系，一级类12个，二级类57个。用于地籍管理。 土地利用规划分类为3个一级类、11个二级类和29个三级类。用于规划管理。 城乡用地分类采用大类、中类和小类三层分类体系。城乡用地共分为2大类，9中类和14小类，城市建设用地又分为类，35中类，43小类。既不同于土地利用现状分类，也不同于土地规划分类。
“两规”用地类型分解
“两规”依据自身规划的需要和对各类用地的理解，分别对用地类型进行了自己的定义，导致两个规划中存在有些用地名称相近，但内涵相差甚远的情况，从而在不同类型土地的现状利用面积和规划利用面积上难以进行有效衔接。
如在《城乡用地分类》中，“水库”和“坑塘沟渠”属于水域的分支，被划分为非建设用地。而在《土地利用规划分类》中，“水库”属于交通水利用地的分支，被划分为建设用地，“坑塘水渠”属于其他农业地的分支，被划分为农业用地。在实际操作和衔接过程中很容易出现指标难以协调的情况。 3.5.2空间管制
土地利用总体规划： “三界四区”空间管制形态，其中三界“城乡建设用地规模边界、
城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界”；四区为“允许建设区、有条件建设区、建设区、禁止建设区”。
城市总体规划：《城市规划编制办法》规定总体规划要在市域范围内提出“禁建区、限建区、适建区”的范围，中心城区的规划要划定“禁建区、限建区、适建区和已建区”，并制定空间管制措施。
对比：土地利用总体规划多了“有条件建设区”和“允许建设区”，而城乡总体规划中则用了“适宜建设区”的概念。土地利用总体规划中将基本农田划入建设区。城乡总体规划中则常常将基本农田划入禁止建设区。 3.5.3规划期限
土地利用总体规划：着重于近期规划，规划期限较短，一般为10-15年。《土地管理法》十七条明确：土地利用总体规划的规划期限由规定。
城市总体规划：一种发展性的规划，规划期限较长，一般为20年。
对比：同一时期两本规划的规划基期年和规划目标年不一致的情况，导致土地利用总体规划确定的较短时间内的各项用地指标和规模，在城市总体规划中找不到衔接的时间节点，两规各自规划、相互脱节。
4. “两规”如何衔接
“两规”同为指导地区经济发展的重要空间性规划，“两规”的充分衔接对城乡建设顺利进行和可持续发展都有巨大的促进作用。然而在“两规”的编制过程中，由于出发点、规划思路、编制规范等方面存在不同，导致“两规”无法充分衔接，如城镇用地规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一致及基础设施规划布局不同等。“两规”内容的不一致使部分建设项目无法同时符合两个规划。
根据《城乡规划法》和《土地管理法》，城乡总体规划要与土地利用总体规划相衔接。这种衔接主要体现在城镇建设用地的规模和布局上，城乡总体规划确定的城镇建设用地规模需要符合土地利用总体规划确定的城镇建设用地指标，而土地利用总体规划确定的城镇建设用地布局需要与城乡总体规划衔接，因为土地利用规划无法设计城市的发展形态。因此，“两规”编制时必须互相衔接，确保符合另一方的要求。
4.1统一指导思想
“两规”因自身规划侧重点的差异，难以完全统一指导思想，但仍可以在宏观上研究“两规”规划理念，找出共同点。“两规”在制定时的指导思想都应该综合考虑土地供给与需求，
尽可能达到供需平衡；都应该强调“节约、集约和高效利用土地、合理布局建设用地、控制建设占用农用地”的思想。
4.2同步编制审批
目前，城乡总体规划由规划部门负责编制，土地利用总体规划由土地部门负责编制，在大多数城市这两个部门是分开的。在这种分开的职能设置下，两个部门之间要达到有效协调是十分困难的，虽然“两规”在编制中都设立了以主管领导为组长的领导小组，但实则形同虚设，“两规”编制部门依旧各自为战，规划成果及数据不能充分共享，不能参照相互的要求调整优化各自的规划方案，“两规”无法达到统一协调的效果。如果将城市规划部门与土地部门合并为一个部门，城乡总体规划和土地利用总体规划都由一个部门编制，“两规”要实现有效衔接就容易得多。但是在目前的部门设置和编制体系下，“两规”在编制审批过程中也可以寻找一些切入点，尽量使“两规”达到充分协调。
4.3明确编制内容
土地利用总体规划在涉及到城镇建设用地发展方向，内部功能布局以及集镇、村庄建设规划布局上，不应另立标准，而应在城市规划的基础上进行编制。
城乡总体规划对于城市外围用地，应服从土地利用总体规划的安排，并对风景名胜区、历史文化保护区和各类生态敏感区提出明确的建设控制要求，为土地利用总体规划提供建设用地空间布局和建设控制要求方面的依据。
4.4完善规划体系
“两规”的实施对于经济、社会、生态等各个方面都有影响。因此规划编制时应该综合考虑相关部门的建议。在规划编制期间，建议由部门牵头，定期召集各个单位对规划进行审核，充分吸收各个部门的经验和建议，对规划进行修改和完善，最终形成相协调的科学规划成果。城市规划部门和国土部门尤其应该加强交流沟通，为规划的协调做出共同的努力。
建议在“两规”的编制过程中，由有关主管部门牵头，成立专门的监督检查机构，构建系统的监督检查机制，重点研究“两规”的规划内容、各项指标等的科学性、可行性和协调性，确保两规在实施过程中，各自的目标都可以顺利达成，不产生相互牵制、难以落实的情况。强有力的监察手段还可以避免规划盲目贪图发展和资源滥用，促进城市和土地的科学可持续发展。
4.5协调编制技术
4.5.1统一数据来源
“两规”中所涉及的人口等各项社会经济数据，应采用统一部门的调查统计数据，如统
计局等；涉及的地理数据也应采用相同的获取方式来获得，如均采用土地利用变更数据库数据等。这样可以保证“两规”基期的各类数据相一致，有利于规划时数据的预测和各类指标设定的协调。 4.5.2统一规划期限
“两规”的规划基期、规划目标年和规划期最好保持一致，至少应使规划基期控制在同一个五年规划之内，保证城市的发展方向和“两规”中的重点建设项目完全一致，既可协调建设的重点区域，又能保障重点项目的顺利落实；规划的目标年也应保持一致，保证目标年的规划用地规模相协调。
城乡总体规划若超前于土地利用总体规划，应依据土地利用总体规划的规划期，制定与之相对应的阶段性目标，让土地利用总体规划有衔接的依据。
5. 注释
5.1“三界四区”
城乡建设用地规模边界：是指按照规划确定的城乡建设用地规模指标划定的城乡建设用地边界。
城乡建设用地扩展边界：是指为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外，在规划期内可供城乡建设选择布局的范围边界。
禁止建设用地边界：禁止建设用地边界是指为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。
允许建设区：是指城乡建设用地规模边界范围内的土地，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。
有条件建设区：是指为适应城乡建设的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定的规划期内用于城、镇、村建设用地布局调整的范围边界。
建设区：是指辖区范围内除允许建设区、扩有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。
禁止建设区：是指禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。
5.2空间管制分区
分为已建区、禁止建设区、建设区和适宜建设区，各分区实施不同开发建设管制要
求，以指导城市开发建设。
已建区：指现状城市建成区。包括现状居住、公共设施、市政公用设施、工业、仓储、对外交通、道路广场、城市绿地和农村居民点。
禁止建设区：禁止建设区包括地质灾害极易发区和高易发区、地下采空区、基本农田保护区、文保单位的绝对保护区、河流水系、地表水源一级保护区、地下水源核心保护区、公共绿地、组团生态隔离绿地、坡度大于35°的山体、基础设施廊道（高速公路防护绿带、高压走廊、排水干渠、道路两侧绿带等）等。
建设区：建设区主要包括地质灾害中易发区和低易发区、地表水源二级保护区、地下水源防护区、文保单位的建设控制地带、工程地质条件较差的三类用地和坡度在25°-35°之间的山体等。
适建区：指已经划定为城市建设发展用地的范围，需要合理确定开发模式和开发强度。
