税务稽查执法风险成因分析及防范策略

税务稽查执法风险成因分析及防范策略

作者：张国惠

来源：《现代商贸工业》2013年第22期

摘要：税务稽查是我国税收征管体系的重要组成部分，税收的强制性主要体现于此。目前我国开展以税收风险管理为核心的税收专业化管理，税务稽查执法风险防范及应对策略的探讨和实施是税务稽查工作当前的重要问题和热点问题。 关键词：风险；税务稽查；防范

中图分类号：G4文献标识码：A文章编号：16723198（2013）22015902

所谓风险是指可能遭受损失、伤害、不利的危险。税收风险管理则是指税务机关运用风险管理的理念和方法，合理配置资源，通过税收风险识别、风险排序、风险处理、绩效评估以及过程监控等措施，不断提高征管水平降低税收风险的过程。税收风险管理包括税收流失的风险管理和税收执法风险管理。这里重点阐述税务稽查执法风险防范及应对策略。

税务稽查执法风险是指税务机关和税务人员在稽查执法过程中，因执法不当而被追究责任的可能性。在法制完善的社会中，任何执法主体都可能面临执法风险，税务稽查部门当然也不例外，一旦税务稽查部门和税务稽查人员做出的税务稽查处理决定和处罚决定不当，或在税务稽查执法过程中违反有关法律法规，就会发生执法风险。虽然税务稽查执法的风险较大，也是客观存在的，但风险是可以预防的，我们只要强化风险意识，有针对性地采取各种防范措施加以控制，就能够把风险降至最低限度。 1税务稽查执法风险的成因分析

税务稽查执法风险的产生的原因多种多样，有些是由于法律规定不完善而产生的，有些是税务稽查方法选择不当造成的，有些是税务稽查人员综合业务素质不高形成的，针对以上种种原因产生的税务稽查执法风险分析如下：

（1）因法律规定不完善而产生的执法风险。目前，我国税务稽查执法主要依据是《税收征管法》及其《实施细则》、《税务稽查工作规程》，但这些法律中关于稽查人员取证权限的规定都过于笼统，由于税务机关没有类似机关的侦查权，当纳税人不配合检查时，稽查人员可以采取的手段非常有限。在电子税务稽查中，财务数据储存在纳税人的电脑或远程服务器中，稽查人员获取财务数据的难度进一步加大，而由于电子证据的极易篡改性，如不及时取得很可能被篡改或灭失，实践中常有一些干部为了获取案件所需的证据，采取一些超出法律授权的手段，如强行带走纳税人的电脑、从企业法定代表人的住所提取资料等，从而引发执法风险。

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（2）税务稽查方法不规范而产生的执法风险。税务稽查人员在取证过程中有时没有严格按照《征管法》、《行政诉讼证据若干问题的规定》和《税务稽查工作规程》的要求，不重视证据取得方式的合法性要求，甚至越权搜集证据，从而使证据因取得程序不合法而无效。比如，到企业法定代表人私人住处调取证据、在公路上拦车检查等都属于越权行为，另外，还有像出示税务检查证、税务稽查人员回避、听证、文书送达等问题在实际工作中很容易引发稽查执法风险。并且也有可能影响收集的证据的效力，引发执法风险。与此同时，在税务稽查中，稽查人员取得的证据应满足《行政诉讼证据若干问题的规定》对于证据的外在表现形式、关联性等方面的要求，在取证时应注意证据的形式，注意证据之间相互印证，形成一个完整的证据链条。现实中很多税务稽查人员仍在沿用先前的取证方式及习惯，不重视证据的形式要求，不重视证据之间的关联性，可以说这是当前税务稽查工作的软肋之一。

（3）税务稽查人员综合业务素质不高而产生的执法风险，税务稽查是一个需要综合运用税收知识、会计知识和工作实践经验，去发现、分析问题和解决问题的工作，是税收工作中对各种知识要求和综合度最高的工作。在工作中要求税务稽查人员运用多种专业知识、业务技能和工作经验，要遵守职业操守，有良好的职业道德，这些方面直接影响税务稽查工作的质量和效率，税务稽查工作中采用何种检查方法、收集哪些证据、提出怎样的处理意见，都高度依赖于税务稽查人员的执行能力，而目前税务稽查人员的专业能力尚有欠缺。这里我们特别强调，人的素质是第一位的，硬件条件再好，如果税务稽查人员没有良好的素质，没有职业道德底线，防范税务稽查风险就无从谈起。

税务稽查执法风险不仅会造成国家税收流失，给税务机关也轻者造成损害税务形象，重者稽查人员被追究法律责任带来严重后果。 2税务稽查执法过程中存在的风险问题

根据以上税务稽查执法风险的成因分析并结合工作实际，税务稽查执法过程中存在的风险问题主要有以下四类型：

第一类问题是纳税人存在税收违法行为而税务稽查人员未能发现。这种类型的税务稽查执法风险，其主要原因是税务稽查人员运用税务稽查方法不当或业务能力不够造成的。具体情形有三种：一是纳税人从事账外经营，而整体纳税人财务状况和税收监控指标正常，没有引起税务人员注意；二是纳税人会计账簿、会计凭证存在重大涉税问题，而税务稽查人员由于采用检查方法不当，抽取的样本不具有代表性，致使问题未能被发现；三是会计账簿与会计报表、纳税申报表上存在重大疑点，但无法找到充分可靠的证据，致使税务稽查人员无法处理。 第二类问题是税务稽查处理意见不当。这种类型的税务稽查执法风险主要受税务稽查人员业务水平和稽查成本与效率的制约，该赴外地调查的，由于经费所限，没有调查。该立案查处的，采用了简易程序，致使税务稽查处理意见不当。

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第三类问题是税务稽查人员存在失职和渎职问题。这种类型的税务稽查执法风险，主要是税务稽查人员自身素质不高和受环境因素的影响，存在玩忽职守或徇私舞弊，对被查对象的涉税违法行为视而不见，导致不征税款和少征税款，加强培训和加大税务稽查人员交流力度是解决问题的有效手段。

第四类问题是实施税务稽查后，因为缺乏必要的跟踪监督和管理，纳税人对税务稽查检查结果没作账务调整，形成前补后退，实际没有征上税。这种类型的税务稽查执法风险，主要是法律和制度不完善而产生的风险，此类账务调整的监督责任是否属稽查部门，目前尚不够明确，但税收风险确已存在。 3税务稽查执法风险防范策略

针对以上税务稽查工作中存在的问题及税务稽查执法风险的形成的原因，我们提出以下风险防范措施：

（1）完善税收立法，提升税法级次。由于我国现行税收立法存在的缺陷而产生的执法风险，只有通过立法这一途径加以解决。在现阶段，由于《税务稽查工作规程》的法律层次较低，建议在《税收征管法》中，适当扩大充实税务机关的稽查权限，以法律形式明确赋予税务稽查人员涉税证据搜查权、涉嫌证据查封权，使取证过程有法可依。如果遇到纳税人拒绝提供密码、隐藏服务器、以破坏设备等方法妨碍取证的情况，稽查人员可以及时准确的采取相关措施，而不必担心承担法律责任。将来可以考虑制定一部专门针对税务稽查取证的法律或法规，对税务稽查取证的方式、程序、纳税人的义务以及税务稽查证据的法律地位和证明力等问题作出系统、具体的规定，改变我国缺乏税务稽查取证专门立法的现状。

（2）建立税务机关内部防范和控制稽查风险的机制。要建立和完善税务机关内部防范和控制稽查风险的制度。国家税务总局要组织有关专家、学者及有丰富经验的税务稽查人员研究建立防范和控制稽查风险的制度体系，在税务稽查方案、稽查报告和稽查案件的复核等方面实行标准化管理，形成环环相扣的过程控制机制，比如，在税务稽查案件审理时，要落实稽查案件分级审理制度，严把案件的质量关、定性关，防止稽查风险发生，不给风险有可乘之机。 （3）严格按照法律、法规的规定进行取证。税务稽查证据决定着税务稽查案件的质量，在税务稽查取证过程中，要注意税务稽查证据的关键三性，即客观性、关联性和合法性。现阶段，税务稽查取证工作是税务稽查工作的重点和难点，也是制约办案质量的关键所在，税务稽查取证工作对办案人员的综合素质提出了较高的要求。为避免税务稽查取证过程中的操作风险，必须提高取证工作的技术含量。目前，随着信息技术的发展及电子商务的普及，大多数纳税人会计核算已经实现了电算化，税务稽查中的电子证据越来越多，电子证据有其特殊性，我们在取证时尤其要注意电子证据的取证要求，通过不断强化税务稽查案件取证工作，我们就可化解税务稽查取证风险。

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（4）提高稽查人员综合业务素质，强化税务稽查人员执法风险意识，提升抗风险能力。税务稽查人员在工作过程中，能否分析出问题、能否发现违法线索、能否正确收集证据，都与稽查人员业务素质相关。因此，我们要积极开展稽查技能和相关知识的培训，努力培养出一支具有较高业务技能的复合型人才队伍，以适应新形势下稽查工作的要求。另外，在提升税务稽查人员业务知识和技能的同时还必须强化税务稽查人员的执法风险意识，对税务稽查人员深入开展法制教育，提高其法律意识，强化其执法风险意识和责任意识，杜绝执法风险的发生。 总之，稽查风险是客观存在的，但也是可以预防的。只是以前我们没有重视风险的问题，只要有针对性地采取有效措施加以控制，就能把稽查风险降至最低限度。当前，国家税务总局倡导以风险管理为导向的税收专业化征管模式使风险管理的理念不断为更多的税收管理者所接受，应用税收风险管理的理念，深化涉税信息的应用，虽然还存着这样那样的问题和困难，但我们坚信实行风险管理是降低税务人员执法风险、堵塞税收流失漏洞和破解税务机关户多人少难题的必由之路，是未来加强税收管理的必然方向。我们现在需要做的不是对风险管理理念的质疑，而是在实践中对其不断地充实和完善。