从广西税务稽查改革探索完善
税务争议的解决机制
广西地方税务局、南宁稽查局联合课题组∗
随着经济社会的发展、传统税收征管方式的改变ꎬ税收征管重心由征收管理型向监控管理服务型转移ꎬ税务稽查工作环境发生深刻变化ꎬ对税务稽查工作提出了“融入征管大格局”的新要求ꎮ目前全国大部分地区税务稽查仍以设置省、市、县三级稽查局为主ꎬ稽查人员的配备呈“正三角”分布ꎮ但地方税源结构却呈“倒三角”分布ꎬ稽查人员的配备结构与税源分布不相匹配ꎬ难以对重点税源企业进行有效监控ꎮ
为此ꎬ一些省份开始打破原有分散的税务稽查ꎬ试行“跨行政区税务稽查执法模式”ꎬ按照逻辑扁平和机构扁平的原则ꎬ建立省一级税务稽查模式ꎮ省一级税务稽查模式的改革必将对税务行政复议诉讼的审理层级产生极大影响ꎬ在一级税务稽查模式将成为税务稽查改革的主流方向的情况下ꎬ本文旨在从广西税务稽查改革对税务行政复议诉讼层级的影响来探索如何完善我国税务争议的解决机制ꎮ
一、广西地税系统税务稽查改革历程
级)、市级稽查局(１７个ꎬ正科级)和县级稽查局(７５个ꎬ股级)ꎮ截至２０１４年底ꎬ广西地税系统稽查队伍共有９４６人ꎬ占全区地税系统在编总人数的９６７％ꎮ其中自治区级机构１９人ꎬ市级机构４００人ꎬ县级机构５２７人ꎮ广西地税稽查在２０１４年改革前ꎬ人员分布呈正金字塔形ꎬ省级税务稽查局人数仅占全区税务稽查人数的２％ꎬ市级税务稽查局人数占全区税务稽查人数的４２％ꎬ县级税务稽查局人数占全区税务稽查人数的近５６％ꎮ但地方税源结构却呈“倒三角”分布ꎬ集中于核心城区２％的纳税人ꎬ缴纳了９０％以上的税款ꎬ９８％的纳税人仅仅缴纳了１０％的税款ꎬ税务稽查人员的配备结构与税源分布极不匹配ꎬ难以对重点税源企业进行有效监控ꎮ因此ꎬ按照逻辑扁平和机构扁平的原则ꎬ建立省级一级税务稽查模式ꎬ在省级或市级税务机关统一设立一个税务稽查局ꎬ统一调配税务稽查力量ꎬ是目前税务稽查改革的方向ꎮ
地方税务稽查机构ꎬ由自治区地方税务局统一管理ꎬ实行自治区级地方税务稽查管理ꎬ彻底改变了原有的稽查局隶属于各级地税局的管理模式ꎮ共设立８个片区地方税务稽查局:自治区级稽查局(１个ꎬ正处级)、片区稽查局(８个ꎬ正处级)ꎮ截至２０１７年底ꎬ广西地税系统稽查队伍共有８５８人ꎬ占全区地税系统在编总人数的８７９％ꎮ其中自治区级机构８５８人ꎬ占全区地税系统稽查队伍总人数的１００％ꎮ
２０１４年底ꎬ广西地税系统改革完善稽查管理ꎬ撤销市、县(市)地方税务局稽查机构ꎬ按区域设置２０１４年以前广西地税系统稽查机构共有９３个ꎬ按三级稽查模式来设置:自治区级稽查局(１个ꎬ正处
二、广西地税系统近年行政复议诉讼现状
(一)省级税务机关受理的行政复议案件数量呈急剧增长
２０１４~２０１７年广西地税系统已审结的４８件复议案件中ꎬ２０１４年省级地税局作为复议机关受理的案件为２
∗课题组组长:杨冬梅ꎻ课题组成员:戴雪梅、江燕、陈均宝、粟开英、邓琦、尹飞飞、符裔ꎻ执笔人:粟开英ꎮ
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从广西税务稽查改革探索完善税务争议的解决机制
件ꎬ２０１５年０件ꎬ２０１６年１件ꎬ２０１７年１１件ꎮ稽查改革后ꎬ省级机关受理的行政复议案件数量呈急剧增长趋势ꎮ
(二)省级片区税务稽查局已经成为涉税纠纷的“热焦点”
一是税务行政复议案件ꎮ２０１７年省级新受理的１１件行政复议申请中ꎬ被申请人为片区税务稽查局的１０件ꎬ占２０１７年省级已受理的行政复议案件的９０９１％ꎮ二是税务行政诉讼案件ꎮ２０１７年新发生的６起行政应诉案件中ꎬ应诉机关为片区税务稽查局的５件ꎬ其中广西地方税务局作为共同被告的１件ꎮ
(三)复议应诉案件分布相对集中
从地域角度看ꎬ复议应诉案件分布不平衡ꎬ一些地市甚至多年未发生复议应诉案件ꎮ２０１７年省级受理的１１件复议案件中ꎬ柳州稽查局发生４件ꎬ南宁稽查局３件ꎬ百色稽查局２件ꎬ桂林稽查局１件ꎬ区局直属税务分局１件ꎻ２０１７年发生的６起应诉案件中ꎬ柳州税务稽查局３件ꎬ玉林稽查局１件ꎬ百色稽查局１件ꎬ广西地方税务局１件ꎮ
从案件类型来看ꎬ２０１７年省级受理的１１件复议案件所申请的复议事项除１件为不服管理局作出的“行政征收”行为外ꎬ其余均为不服税务稽查局作出的决定而提起的行政复议ꎬ涉税纠纷焦点更集中ꎮ
(四)行政复议维持率持续走低ꎬ变更和撤销比率持续走高
件ꎬ改变原具体行政行为１件ꎮ２０１７年省局受理的１１起行政复议案件中ꎬ维持原具体行政行为４件ꎬ占已审结数的３６３６％ꎻ撤销３件ꎬ占已审结数的２７２７％ꎻ改变原具体行政行为３件ꎬ占已审结数２７２７％ꎻ调解的１件ꎮ行政复议维持率持续走低ꎮ
２０１６年广西地税系统受理的８起行政复议案件中ꎬ维持原具体行政行为６件ꎬ占已审结数的７５％ꎻ撤销１
三、税务稽查管理改革对税务行政复议诉讼层级的影响
根据«重大税务案件审理办法»规定ꎬ各级稽查局查处的重大税务案件由其所属税务局进行审理ꎬ«税务行政复议规则»规定“对税务所(分局)、各级税务局的税务稽查局的具体行政行为不服的ꎬ向其所属税务局申请行政复议”“申请人对经重大税务案件审理程序作出的决定不服的ꎬ审理委员会所在税务机关为被申请人”ꎮ«行政诉讼法»规定ꎬ“经复议的案件ꎬ复议机关决定维持原行政行为的ꎬ作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告ꎻ复议机关改变原行政行为的ꎬ复议机关是被告”ꎮ这些法律、法规的规定导致在不同税务稽查管理下ꎬ省级税务机关的复议诉讼压力明显不同ꎮ
(一)税务行政复议案件办理层级变化
三级税务稽查模式下ꎬ税务行政复议案件分级处理ꎬ复议工作相对分散在各级税务机关ꎬ各级税务机关均有办理税务行政复议案件ꎮ而在一级税务稽查模式下ꎬ省级或市级机关税务行政复议案件将呈爆发式增长ꎬ行政复议工作量急剧上升ꎮ据统计ꎬ２０１４~２０１７年广西地税系统已审结的４８件复议案件中ꎬ２０１４年省级地税局作为复议机关受理的案件为２件ꎬ２０１５年０件ꎬ２０１６年１件ꎬ２０１７年１１件ꎮ
(二)税务行政诉讼案件办理层级变化
三级税务稽查模式下省级机关作为被告参与应诉案件相对较少ꎮ而在一级税务稽查模式下ꎬ省级机关应诉案件数量将有一定幅度的增加ꎮ据统计ꎬ２０１４~２０１７年广西地税系统发生应诉案件４０件ꎬ２０１４~２０１５年省级地税局作为被告参与应诉案件为０件ꎬ２０１６年１件ꎬ２０１７年２件ꎮ
(三)国家税务总局或省级的复议诉讼案件审理压力变化
在三级稽查模式下ꎬ各级税务局按规定均设立有重大税务案件审理委员会ꎮ在这种模式下ꎬ直接上升到省级税务机关为被申请人的行政复议案件不多ꎬ因此国家税务总局或省级作为复议机关受理的复议诉讼案件也相对较少ꎮ而在一级税务稽查模式下ꎬ全省税务系统仅在省级税务局设１个重大税务案件审理委员会ꎮ
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２０１８年第３５期/总第２８８３期由于省级税务机关审理的重大税务案件数量增多ꎬ将会导致国家税务总局或省级的复议诉讼案件大幅增加ꎮ据统计ꎬ在２０１４年及以前广西地税自治区本级审理的重大税务案件每年仅为１~２件ꎬ改革后每年审理的案件均在５件以上ꎮ在２０１４年及以前ꎬ广西壮族自治区仅受理过１起不服经自治区地税局审理的重大税务案件而提请的行政复议申请ꎮ２０１７年国家税务总局和广西壮族自治区共受理３起不服经广西地方税务局审理的重大税务案件而提请的行政复议申请ꎬ对行政复议不服ꎬ提起行政诉讼的案件２０１６年１件ꎬ２０１７年２件ꎮ
四、完善我国税务争议解决机制的建议
关于税务争议解决的探索ꎬ美国、法国等都有可供参考的做法ꎮ美国税务争议解决机制的特点:一是将税务行政复议作为解决纳税争议的核心制度ꎮ二是行政复议部门于其他税务部门ꎬ审理案件不受干扰ꎮ三是倾向于调解、和解等非正式途径ꎮ四是设立了专门的税务ꎮ法国税务争议解决机制的特点:一是强调给予税务机关重新检查的机会ꎮ二是税务行政诉讼按税种分别由不同的审理ꎮ三是设置专门的调解专员制度ꎮ虽然各国历史背景、政治制度等方面存在很大差异ꎬ不同国家的税务争议处理机制有不同的特点ꎬ通过借鉴美国、法国、日本等国家的经验可以发现一些共性特征ꎮ一是税务行政复议机关都于税务机关ꎮ二是倾向于使用调解、和解等非正式途径解决税务争议ꎮ三是对小的税收争议一般采取更为灵活的争议处理方式ꎮ四是设立专门的税务ꎮ借鉴国外税务争议处理机制的基础上ꎬ结合我国实际ꎬ提出相关建议ꎮ
(一)成立的行政复议机关
我国现行行政复议由１９９９年行政复议法确定ꎬ实行“条块结合”的管辖ꎬ申请人对地方部门的具体行政行为不服ꎬ可以向该部门的本级申请行政复议ꎬ也可以向上级主管部门申请行政复议ꎮ我国的税务行政复议机关由各级税务机关的法制机构来担任ꎬ在制度体系的发展中ꎬ该机构所起到的主要作用为监督ꎬ当进行复议时ꎬ极易受到所在行政机关的影响ꎬ导致行政复议机构发挥不了其本身的作用ꎮ若想在纳税人心中树立公平正义的形象ꎬ必须要使该机构处于一个状态ꎮ建议一是集中行政复议职责ꎮ对以工作部门及其依法设立的派出机构等为被申请人的行政复议申请ꎬ原则上由该部门的本级统一受理ꎮ二是加强行政复议机构和人员队伍建设ꎮ在法制办公室增挂行政复议局牌子或者成立的行政复议局ꎮ三是健全行政复议机制ꎮ按照“最多跑一次”的理念和要求ꎬ优化行政复议工作流程ꎮ四是加强行政复议规范化建设ꎮ五是探索改进行政复议案件审理方式ꎬ加大听证审理和实地调查核实证据力度ꎮ
(二)充分运用调解等机制来解决税收争议问题
调解、和解是很好的解决争议的机制ꎬ对一些因立法不完善、事实难认定而久拖不决的案件ꎬ更具有不可替代的作用ꎮ但«行政诉讼法»与«税务行政复议规则»对调解的适用范围作了严格ꎬ仅适用于“税务机关行使自由裁量权作出的具体行政行为、行政赔偿及行政奖励”ꎮ而且因未制定符合税务行政复议特点的调解程序ꎬ使得调解机制缺乏可操作性ꎮ和解机制的处境更难ꎬ«行政复议法»和«行政诉讼法»对其均未认可ꎬ极大地阻碍了其作用的充分发挥ꎮ建议借鉴日本苦情处理制度ꎬ在税务机关内部成立一个问题反馈办公室ꎬ出现争议后ꎬ由办公室里的专业调解员进行调解ꎮ问题反馈办公室将简单易解决、涉及利益较小的案件进行处理ꎮ如果纳税人对办公室的调解不满意ꎬ可以向税务行政复议机构的小型复议部申请行政复议ꎮ小型复议部是的税务行政复议机关内设的部门ꎬ专门处理对问题反馈办公室调解结果不满意的小型税务争议ꎬ从而能使大部分小型案件在此阶段得到及时处理ꎮ
(三)在设置税务司法部
针对处理税务争议案件专业性不强的问题ꎬ美国单独设置了专门的税务ꎮ对于我国来说ꎬ目前设置税务还不太现实ꎮ因为近年来我国每年受理的税务争议案件并不多ꎬ单独设置税务成本太大ꎬ
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从广西税务稽查改革探索完善税务争议的解决机制
司法资源利用的效率不高ꎮ可以考虑在内部设置一个税务司法部ꎬ由根据每年案件的多少设置税务法官的人数ꎮ
(四)加强税务行政复议人员专业化的培养
在一定程度上ꎬ税务行政案件的审理实质是法律实践活动ꎮ目前ꎬ我们国家的税务行政复议人员相应的知识储备远远不足ꎬ相关工作人员专业化程度比较低ꎮ复议人员基本上都是税务体系中的人才ꎬ虽然掌握有关税务知识ꎬ但不太熟识相关法律制度ꎮ建议一是在税务机关中充实相应的法律人才ꎬ特别是财税法方面的专业人才ꎮ其不但熟识经济ꎬ也精通法律ꎬ不但能够在执法过程中将众多案件予以化解ꎬ也能够在税务行政复议过程中ꎬ公平公正地化解相关矛盾ꎬ从而使得纠纷能够得以解决ꎬ提升复议质量ꎮ二是考虑在各大院校设立单独招生的税法专业ꎬ培养懂税务、法律、国际规则的复合型专业人才ꎮ
(五)充分发挥公职律师专业作用
党的十八届四中全会以“依法治国”为主题ꎬ作出了“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”ꎬ要“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”的决议ꎬ建立和完善公职律师制度ꎬ对于税务系统进一步加强法治建设、深入推进依法行政具有重要意义ꎮ根据国家税务总局关于在全国税务系统推行公职律师制度的部署ꎬ目前全国税务系统已基本按要求建立和完善公职律师制度ꎬ成立公职律师办公室ꎬ进一步明确和规范公职律师的工作职责ꎬ充分发挥公职律师的特长ꎬ将其职责与税收法治建设的重点相结合ꎮ
(六)规范稽查执法行为ꎬ减少纳税争议发生
应从提高税务稽查执法水平着手ꎬ提高税务稽查办案质量ꎬ在源头上减少纳税争议的发生ꎮ一是建立税务稽查人员准入机制ꎮ合理统筹和运用好税务稽查人力资源ꎬ采取有效措施全面充实税务稽查队伍ꎬ重点加强和充实税务稽查骨干力量配备ꎬ选拔税收业务强、政治素质高的税务干部充实税务稽查队伍ꎮ二是提高税务稽查执法办案质量ꎮ完善税务稽查案源管理ꎬ科学设计指标和抽选规则ꎬ建立和完善案源信息库ꎮ在案件检查和审理环节推行法律顾问、公职律师介入机制ꎬ从而提高案件的办理质量ꎬ从源头上减少纳税争议的发生ꎮ参考文献
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[５]广西地税、编办、财政厅联合课题组:«广西地税系统稽查管理改革研究»ꎬ载于«经济研究参考»[６]廖仕梅:«税务行政救济制度存在的问题及重构建议»ꎬ载于«税务研究»２０１６年第１７９期ꎮ
２０１７年第１７期ꎮ
[７]黎海君:«建设现代化税务稽查的思考———以广西地税稽查改革为例»ꎬ载于«经济研究参考»
(责任编辑:李庆琳)
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