熊敏光．等：耕地占补平衡存在的问题及实现途径 问题探讨 耕地占补平衡存在的问题及实现途径 熊敏光 。刘子仁 （１．巴中市通江县国土资源局，四川 通江 ６３６６００； ２．巴中市国土资源局巴州分局，四川 巴中 ６３６０００） 【摘要］对当前我国耕地占补平衡工作中面临的问题进行了分析，结合当前实际情况对耕地占补平衡实现的途 径进行了探讨。 ［关键词】耕地；占补平衡；问题；途径 ［中图分类号］Ｆ３０１．１ ［文献标识码］Ａ 开发整理行业管理制度建设方面进展不佳，目前尚未出台任何 规范性文件加以明确．有些土地开发整理制度出台时是针对国 １ 当前耕地占补平衡工作面临的问题 １．１措施不明确 家投资土地开发整理项目设计与占补平衡项目有一定区别，致 目前关于耕地占补平衡制度的一些规定散见于国土资源 部里出台的多个文件，时间跨度长达１Ｏ年，有些文件的内容已 不符合当前实际工作，有些文件前后规定不一致，给基层国土 资源部门理解、执行带来困惑。耕地占补平衡工作中的一些重 要的内容如新增耕地来源地类确定、占补平衡资金来源等问题 因部里相关规定比较模糊、缺位或规定不明确，致使各地 使基层在工作中十分被动，例如项目招标时候，由于主管部门 对于企业资质、准入条件没有任何规定，对一些必要的条件无 法设置，否则监督部门会认定是“排斥潜在投标人”而追究责 任，这样导致的后果是招投标结果令人难以满意，比如连一些 广告公司都能参与项目设计招标并中标，一些公路、建筑、水利 方面的一级企业来中标施工，但其实际工作能力尚不如农民自 执行偏差较大，比较混乱，例如在一些地方规定草地和林 地若有农业、林业部门出具意见可以作为新增耕地来源，但很 多地方则明确规定草地和林地不能 ＃为新增耕地来源；在一些 行组织的施工队得力，因此在土地开发整理工作中，研究加强 土地开发整理行业和资质管理相关工作十分必要。 １．４补充耕地质量问题突出 从地域上看．不论大城市还是小城镇从来都是建在地势平 省份规定其他涉农部门的项目资金可用于占补平衡，但有些地 方则规定整合资金实施项目要根据国土资源部门在总投资中 坦、土壤肥沃的河谷平原地带，建设占用的耕地也主要在城市 周边，如果将城市占用的耕地土壤剥离运到贫瘠的土地上，其 投入资金的比例确定新增耕地中可用占补平衡的面积。 １．２技术规范不配套 成本不可细算，要落实基本不可能，这就使“占优补劣”成为必 然，因此实事求是地讲，耕地占补平衡也只是基本保证了数量， 基本不可能保证质量。为落实耕地占补平衡，防止占优补劣，国 土资源部曾要求各地开展补充耕地数量质量按等级折算工作， 但真正实施效果不佳。２００９年《国土资源部农业部关于加强占 目前土地开发整理领域出台的３个技术规程《土地开发整 理项目规划设计规范》（ＴＤｆＩ＇１０１２－－２００Ｏ）、《土地开发整理项目 规划编制规程》（ＴＤ／Ｔ１０１Ｉ－２０００）、《土地开发整理项目验收规 程》（ＴＤ／Ｔ１０１３—２０００）颁布时间较久，已不能完全满足实际工 作需要．并且这些规程在制定时考虑我国北方的情况多一些， 没有充分考虑南方一些实际情况。在一些地方实际工作中可操 补平衡补充耕地质量建设与管理工作的通知》（国土资发 ［２００９］１６８号）文发布后，农业部门建立了补充耕地质量评价制 度，国土资源部门在验收项目时农业部门出具的新增耕地质量 分析报告成为必备要件，但在实际工作中效果也不明显，甚至 从某种程度上来说影响了耕地占补平衡的开展．根据基层国土 资源部门工作中情况来看农业部门验收耕地质量制度存在以 下两个主要方面问题： 一作性也不太强。同时土地开发整理工作开展１Ｏ多年了。但在一 些重要的领域如工程监理、工程量计量规则、制图标准、图纸测 绘、工程质量建设标准等目前尚未出台全国统一的技术规范和 规定，致使目前项目的规划设计、工程建设标准、工程质量 管控、新增耕地质量、新增耕地单位面积投资标准等各地水平 参差不齐。省际之间差距较大．在全国范围内难以确定统一的、 是农业部门的新增耕地质量评价体系不全面。虽然农业 可比较的评判标准。 １．３土地开发整理行业管理制度缺失 部针对部充耕地质量验工作先后出台了《补充耕地质量验收评 定工作规范（试行）》（农农发［２０１１］４号）、《补充耕地质量验收 评定技术规范（试行）》（农办农（２０１２１３５号），但这些规定及土 土地开发整理工作开展ｌ０多年了。但国土资源部在土地 【收稿日期］２０１３—０５—２７ 【作者简介］熊敏光（１９７２一），男，四川省通江县人，大专学历，工程师，从事土地整理工作；刘予仁（１９７４一），男，四川省通江县人，工学学士，高级 工程师。从事土地整理、土地规划、耕地保护工作。 －７３— 问题探讨 壤样品分析检测报告更多是注重土壤的理化分析和肥力测定． 没有充分考虑补充耕地的土地利用系数、土地经济系数、土地 区位系数、耕种便利系数等因素，不能充分、准确地反应出补充 耕地真实的质量水平。 二是加大了项目投入成本。目前农业部门开展补充耕地质 量评价要向国土资源部门收取一笔不菲的费用，增大了项目投 入成本，使本来就不充足的耕地占补平衡资金更显紧张，基层 国土资源部门苦不堪言。 三是部门协调因素致使是农业部门的质量评定工作在实 际中有一些不同程度的走样。一些地方农业部门认为占补平衡 是国土资源部门的事，为追求本部门利益，人为设置障碍，加大 工作难度．严重影响项目实施周期：还有一些地方国土资源部 门和农业部门关系协调较好，有存在多给农业部门费用由农业 部门出具虚假报告的情况，致使新增耕地质量评定工作走样。 １．５耕地后备资源匮乏。占补平衡任务今后难以落实 １９９９年修订实施的《土地管理法》要求建设占用耕地必须 “占一补一”，ｌ０多年来，各级和国土资源部门大力开展土 地开发整理工作，最大限度地保证了耕地“占一补一”，但从长 期来看占补平衡从理论上讲是难以实现的。原因很简单，目前 补充耕地来源主要是土地开发、土地整理、土地复垦，从历史上 看．在农业为主的改革开放以前，我国人多地少的矛盾自古存 在，所以耕地开垦比较充分，能生产粮食的土地都变成了耕地， 可供开垦的耕地的后备资源无论在数量上还是质量上都十分 有限．现在真正意义上的大面积的荒草地要么是缺乏水源、要 么是土地瘠薄土壤肥力低下。这些土地即使开发了也无法得到 很好的利用，土地生产能力也不高，可能连投入的开发成本都 很难拿回来。随着农村土地整理深入推进，可供整理的土地越 来越少，通过土地整理要保证新增耕地数量也很困难。而土地 损毁面积有限，可供复垦为耕地的面积更加少，通过土地复垦 持续增加新增耕地是不现实的。而随着社会经济的发展，在今 后相当长一个时期内，建设用地增量增加是显然的，也不可避 免地要新占用耕地。一方面是耕这样地后备资源不断减少，另 一方面占用耕地不断增加。因此占补平衡从理论上讲是难以实 现的。 ２耕地占补平衡实现途径探讨 ２．１ 明确措施和管理制度 建议国土资源部对已出台的关于耕地占补平衡文件进行 梳理规范后颁布一个关系统性的文件，对新增耕地合法来源地 类、投资标准、资金来源合规范围等基层关心的问题作出明确 的规定，对不合理不符合工作实际的规定及时废止。部里要对 占补平衡资金进一步明确，现行规定是耕地开垦费不能用于占 补平衡、耕地开垦费和其他资金可用于占补平衡，建议对其他 资金应进一步明确，便于基层操作执行，如其他涉农部门的项 目资金是否属于部里文件中的“其他资金”，这类问题要明确。 －７４一 农村经济与科技２０１３年第２４卷第０８期（总第３２３期） 还有考虑到各地占补平衡资金缺乏，建议调整现行新增建设用 地土地有偿使用费范围，为提高新增耕地的质量标准，建议可 确定一定比例的新增费用于耕地占补平衡 ２．２及时修订和颁布相关技术规范。促进土地整理项目规范化 管理 对现已颁布的相关规程要根据实施中的情况及时组织修 订。同时要考虑尽快制定并颁布全国统一的《土地开发整理项 目可行性研究报告编制规程》、《土地开发整理项目设计报告编 制规程》、《土地开发整理项目工程量计算规则》、《土地开发整 理项目制图标准》、《土地开发整理项目监理规范》、《土地开发 整理项目工程质量标准》等技术规范．制定时要综合考虑全国 各地不同的自然条件和社会经济情况的差异性，要具有可操作 性，以规范全国土地开发整理项目的管理水平和质量标准。 ２．３加强土地开发整理行业管理 土地开发整理项目在全国已全面展开．土地开发整理项目 效益和管理水平明显提高，但是目前从事土地开发整理机构过 多，国土资源部门不能进行资质认定，土地开发整理项目实施 运作不规范．对相关从业机构和人员缺乏有效管理等问题，一 些土地开发整理项目质量无法保证．而土地开发整理项目质量 直接影响项目区农民经济利益和新农村建设，因此能否落实土 地开发整理行业管理相关工作是土地开发整理工作今后发展 的关键。 考虑到目前建设行政主管部门在统管全国建设方面的资 质管理，国土资源部门要单独建立一套土地开发整理资质管理 制度在短时间内比较困难，现在可着手考虑规范土地开发整理 项目从业机构选定工作，制定相应的原则性入选条件和基本要 求，建立从业机构信息库，将机构业绩定期更新并公布，同时加 强对从业机构人员的技术培训和继续教育．并将从业机构人员 的培训学习和继续教育情况作为从业机构选定的一个重要指 标。 ２．４改革耕地质量评价体系 现行的耕地质量验收制度不能从根本上解决占优补劣的 问题，同时因部门之间协调问题对质量验收还存在不少人为因 素影响工作的正常开展，为此有必要改革现有的耕地质量验收 体系，建议根据最新的国家标准《农用地定级规程》（ＧＢ／ Ｔ２８４０５—２０１２）、《农用地质量分等规程》（ＧＢ／Ｔ２８４０７—２０１２）确定 全国耕地的质量等级，并测算出不同等级之间的折算系数，项 目验收时由项目实施单位聘请中介机构根据上述规程确定补 充耕地的质量等级报验收项目的国土资源主管部门确认，建设 用地报征时在耕地补充方案中明确拟定征收耕地的面积、等 级。根据对应补充耕地项目的耕地质量等级和全国统一的等级 折算系数．核算对应补充的耕地面积，这样尽量避免占优补劣 现象的出现。 ２．５对现有耕地保护制度要进一步研究 根据目前实际情况，国家应对相关进行研究，改革耕 地占补平衡。现在农村耕地撂荒严重，因青壮年（下转Ｐｌ１８） 社科研究 贫困山区具有经济基础弱、财政收入少、发展成本高的特 农村经济与科技２０１３年第２４卷第０８期（总第３２３期） 也在于如何吸引企业能人、社会名人以及富裕村庄对新农村建 设进行投入。而创新的发展理念和多赢的发展目标是前提，是 吸引社会资源投入的关键。 征，资本要素的短缺越来越成为当前贫困山区新农村建设的 “瓶颈”。从贫困山区农村的普遍情况看，支持资金有限，银 行对贫困农村发展提供的金融支持少之又少。因此，将民间资 从实用性看，井沟模式是贫困山区农村开展新农村建设工 作的成功典范．为如何在贫困山区建设社会主义新农村这一命 本引入山区农村的新农村建设。解决融资难的问题成为必然趋 势。 题提供了解决方案，通过对井沟村新农村建设的现实条件分 析，井沟村新农村建设基础与贫困山区农村的普遍性特征相匹 配，因此，井沟模式适用于纯农业型山区农村新农村建设，其人 井沟村在新农村建设过程中，企业共投资３６０多万元．为 解决项目资金问题，郭凤莲组织了扶贫捐资大会，在名人效应 的作用下，井沟村得到社会各界的捐资支持，井沟村新农村建 力资本、资本、技术等要素配置方式，为贫困山区新农村建设提 供了借鉴。 从产业发展看．井沟模式将现代企业管理模式引入新农村 设的启动资金得以解决。由此可见，“三带”模式成为解决贫困 山区新农村建设资金筹集问题的重要途径之一。是结合贫困山 区普遍性特点探索出的新路径。 ２．３自然资源要素配置 建设，适时实现产业转型，能够充分挖掘山区自然优势，发展有 机生态园区、生态旅游等新兴产业，在引入外部发展动力的基 础上．最大化的发挥贫困山区农村所特有的优势，这一举措改 变了贫困山区新农村建设只能依靠扶持才能实现发展的 传统观点，而体现了利用自身优势实现可持续发展的新理念。 从发展方式看，井沟模式充分体现了党和国家提出的新农 村建设２０字方针的要求．适时将新农村建设由“输血”过程转 变为“造血”过程．为可持续发展奠定基础。井沟村的新农村建 自然资源是农村经济发展的物质基础，是促进农村发展的 内在因素。贫困山区农村所具有的自然环境复杂多变、地理位 置偏僻封闭、自然资源开发难度大的特点，成为制约贫困山区 新农村建设的重要因素。井沟村作为典型的贫困山区农村，将 这一制约因素转化为了井沟发展的优势因素。 井沟村的自然资源要素配置主要表现为对土地资源、独特 的自然生态资源、世外桃源的地理位置、古老淳朴的民俗风情 以及特色浓郁的山寨文化进行整合，以土地入股、开发生产有 机产品、建设生态农业园区、开发特色旅游线路等方式。将贫困 山区的劣势因素转变为农村经济发展的优势产业，进而实现社 会效益、经济效益、生态效益同步发展。 设以“三带模式”为支撑，起步阶段将基础设施建设作为工作的 重中之重．以完善的基础设施体系为基础，循序渐进的注重发 展生产，适时调整产业结构，实现农民生活宽裕的目标，并逐步 实现乡风文明、村容整洁、管理民主的新格局。 【参考文献】 『１１蓝湖智业旅游规划中心．昔阳县井沟村太行山乡风情旅游区发展 ３井沟模式的推广价值分析 从要素配置方面看．井沟模式属于能人带动型的新农村建 设模式，这一模式将企业能人、社会名人及富村等要素合理配 总体规划Ｃｚ］．２ｏｌ１． ［２］常平凡，张京辉．简明农村发展经济学［Ｍ ３．太原：山西人民出版社， ２ｏｏ１：４７， ［３］张日新，万俊毅．要素配置与新农村建设研究［Ｍ］．北京：中国经济 出版社．２０１１：４５． 置，是能人带动型建设模式的一种创新，充分利用社会能人资 源。以理念创新将能人效应发挥到极致。井沟模式推广的重点 ［４］俞剑平．全球化经济合作学［Ｍ］．浙江：浙江大学出版社，２００１． （上接ｅ７４）都外出务工，很多地方农业生产的主力军为５Ｏ、６ｏ多 岁的老人，因劳动力缺乏大量良田沃土抛荒，在缺乏机械化、规 模化种植条件的山区这种情况特别普遍。现有的耕地质量高、 生产条件好的良田都闲置．而在偏远地区开发整理出来的劣质 ２．６改革耕地占补单一数量平衡模式 目前我们一说到粮食安全，就要求耕地保有量，拼命在数 量上下工夫．却忽视现有耕地的充分利用和质量建设，因此有 必要探讨改革耕地占补平衡制度，可探讨将耕地占补平衡从目 前的数量平衡逐步向耕地生产能力平衡过渡。当前要在将优质 耕地划为永久基本农田加以严格保护的基础上，对因特殊原因 占用永久基本农田的仍实行“占一补一”或异地有偿调补；对占 用一般耕地的不再实行“占一补一”，可收取耕地开垦费用于新 开垦耕地．或投入现有耕地建设高标准基本农田，将土地开发 整理重心从重数量的开发整理逐渐转向加大高标准基本农田 耕地耕种就更为困难。在正常情况下项目验收一两年就会撂 荒；另一方面，随着城镇化进程的加快，农村人口大量转移到城 镇，农村承包地（主要是耕地）也因此越来越多的面临撂荒或粗 放生产的问题。 因此当前在我国出现一边是建设用地紧缺、一边是耕地闲 置现象．而严格实行“占一补一”造成保护耕地与保障建设 成为一对尖锐的矛盾，占优补劣成为普遍现象，造成土地管理 工作十分复杂、难度巨大。因此有必要对我国粮食安全到底需 建设，加大耕地质量建设，加大对粮食主产区的资金投入，支持 农业生产，通过耕地质量提高增加粮食产量来弥补耕地面积减 少造成的粮食减产，从而逐步改革耕地占补平衡的模式。 要多少耕地、工业化城镇化发展建设用地该不该保证等问题进 行深入调查研究。 一１】８．．
