中国地方政府债券发展现状和发展之路的探讨

中国地方政府债券发展现状和发展之路的探讨

作者：王光国

来源：《时代金融》2013年第12期

【摘要】地方政府债券为地方融资提供了新的方式，也为地方经济发展提供了资金支持。本文先分析中国地方政府债券的发展现状，然后探讨地方政府债券的发展模式，最后提出地方政府债券发展应做好的各项工作。

【关键词】地方政府债券 自主发行 发展之路

2009年，为应对国际金融危机，财政部为地方发行了2000亿元的地方政府债券，这是具有中国特色的发行方式，即代理发行。2011年，中国首次启动地方政府自行发债试点，选择上海市、浙江省、广东省和深圳市为试点省市，自行发债额为229亿元，财政部为其他地方政府代理发行1771亿元。当前中国金融市场化程度不断提高，未来中国地方政府债券自主发行是必然的趋势。

一、中国地方政府债券的发展现状 （一） 地方政府债券的规模

新世纪以来，中国地方政府债券规模经历了逐渐减少后又平稳增加的过程。2001-2005年，每年的地方政府债券由中央政府发行国债然后将筹集的资金转贷给地方，其规模分别为400亿元、250亿元、250亿元、150亿元和100亿元。2009年，经国务院批准以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理、总量规模2000亿元的地方政府债券顺利发行。此后，2010年和2011年继续维持2000亿元的规模，2012年，国务院批准的地方政府债券规模增至2500亿元，2013年安排发行地方政府债券3500亿元。可以预测，随着经济结构的转变和经济发展水平的提高，未来地方政府债券的发行规模会不断增加。 （二）地方政府债券的发行模式和偿还方式

分税制财政管理体制实施以来，地方债发行受到《预算法》的严格控制。该法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在不与上述规定相冲突的前提下，迄今为止，地方债的发行和偿还曾采取三种模式，即中央转贷地方模式、中央代为发行模式和中央代为偿还模式。 （三）地方政府债券的品种、期限结构和利率结构

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当前，虽然地方政府自行发行债券，但是在发债规模、品种和期限等方面地方政府均需遵守国务院和财政部的规定。中国地方政府债券只有附息债券，期限也只有3年、5年、7年三种，其利率设计的基本依据是由公开市场操作形成的基准利率，在此基础上考虑资金供求关系、通货膨胀率、偿还期限、风险大小。目前各地发行的地方债，利率普遍偏低，在1.60%-1.82%之间，而目前三年期定期存款利率为3.33%，3年期凭证国债利率3.73%。地方债作为一种安全性低于储蓄、资信水平低于国债的投资品种，这样的利率水平违反价值规律[1]。 二、探索适合中国国情的地方政府债券发展之路 （一）中国地方政府债券的发展模式的探讨 1. 地方政府债券的发展模式

地方政府债券的改革与以往重大事项（如医疗体制改革）的改革方式相同，都是按照先试点后推广的渐进式改革进行。笔者认为，中国地方政府债券的发展模式应该是：中央为省级政府代理发行——省级地方政府自行发行——省级地方政府自主发行——省级政府为市级政府代理发行——市级政府自行发行--市级政府自主发行——允许部分经济发展水平较高的县级政府自主发行本级政府债券。 2. 地方政府债券的发行方式

当地方政府债券发展到省级地方政府自主发行以后，发行方式可以并且应该实行多样化的发行方式。可以采取定向发售、承购包销和招标发行等方式，每种发行方式各有自身的优缺点，可以组合的方式进行发行。例如债券发行量较少时可以采用定向发售的方式，搭配使用“荷兰式”招标和“美国式”招标形式发行。 （二）发展地方政府债券应做好的几项工作

地方政府债券目前在中国还是个新鲜事物，发展的条件相当不完善。继续深入推进地方政府债券发展需要从宏观和微观两个层面做好工作。 1.加快转变政府职能

地方政府发行债券意味着地方政府真正地成为市场化的直接融资主体，这就要求地方政府必须是责任主体。责任政府需要事权和财权相匹配，事权要合规、合法，也需要政府的行为符合市场规则，政府的预算管理体制要符合发债的行为，行政模式要透明。 2.制定和修改相关的法律法规

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应根据地方债发展的需要，修订《中华人民共和国预算法》，制定《地方公债法》，以及其它有关地方债务财政预算、会计处理、财务审计、信息披露和债务偿还等方面的法规，使地方债市场的运行有法可依[2]。 3.完善债券市场发展制度

地方政府债券的顺利发展必须以完善地市场制度为基础。应在合理、客观地评估债券市场的制度环境、政策环境、市场环境和信用环境的基础上，首先在战略上进行整体的市场制度设计：建设和完善债券发行的审批制度合理控制地方债的发行规模；完善做市商交易制度，提高地方债券的交易灵活度、活跃度，解决债券深度不够和流动性低的问题；建立信息纰漏和信用评级制度，增强评级的科学性、独立性和公正性，保护投资者的权益，推动地方政府债券市场化的进程[1]。

4.丰富地方债券的品种、利率期限结构

应综合发展贴现债券和附息债券，附息债券也可以发展定息债券和浮息债券。在3年、5年、7年债券的基础上，再发展7-10年、15年等长期地方政府债券，以与项目建设特征相匹配。同时，地方政府债券的利率应与期限匹配，增加在国债利率与公司债和金融债利率之间的波动幅度，同时推进债券利率的市场化进程。 参考文献

[1]程艳婷.促进我国地方政府债券发行的建议[J].经济纵横，2009（10）.

[2]宗宽广 ，周治富.我国地方政府债券发展的路径和前景[J].金融前沿，2012（02） [3]张丽.我国地方政府债券发展对策[J].时代金融[J].2012（06）.

作者简介：王光国（1987-），男，江苏省徐州市人，兰州大学经济学院金融硕士。 （编辑：刘影）