６６ 宁夏农林科技，Ｎｉｎｇｘｉａ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ａｇｒｉ．ａｎｄ Ｆｏｒｅｓ．Ｓｃｉ．＆Ｔｅｃｈ．２０１４，５５（１１）：６６－６７，７３ 宁夏上一轮土地整治规划实施效果评价 尹建国，刘文玲 宁夏农业勘查设计院，宁夏银川 ７５０００２ 摘要：总结上一轮土地开发整理规划目标实现情况及开展土地整理复垦开发、基本农田整理、城乡建设用地增减等项目 实施及管理情况，评估上一轮规划实施的总体效益，提出了新一轮土地规划编制的建议，为新一轮土地整治规划编制提供 参考和依据。 关键词：土地整治规划；实施；评价 中图分类号：Ｆ３０１．２３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－２０４Ｘ（２０１４）１１－００６６－０２ Ｅｖ ａｌｕａｔｉｏｎ ｏｆ Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ Ｅｆｆｅｃｔ ｏｆ Ｌａｓｔ Ｒｏｕｎｄ ｏｆ Ｌａｎｄ Ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｉｎ Ｎｉｎｇｘｉａ ＹＩＮ Ｊｉａｎ－ｇｕｏ ｅｔ ａＩ．（Ｎｉｎｇｘｉａ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｓｕｒｖｅｙ ａｎｄ Ｄｅｓｉｇｎ，Ｙｉｎｃｈｕａｎ，Ｎｉｎｇｘｉａ ７５０００２） Ａｂｓｔｒａｃｆ ｅ ｆｕｌｉｆｌｌｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏａｌｓ ｏｆ ｔＩｌｅ ｌａｓｔ Ｆｏｕｎｄ ｏｆ ｌａｎｄ ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ ｐｌｎａｎｉｎｇ ａｓ ｗｅｌｌ ａｓ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ．ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｌａｎｄ ｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎ ａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｐｒｏｊｅｃｔ，ｔｈｅ ｂａＳｉｃ ｆａｒｍｌｎａｄ ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ ｐｒｏｊｅｃｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒｌａ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌｎａｄ ｌｉｎｋｉｎｇ—ｕｐ ｐｒｏｊｅｃｔ，ａｌｅ ｓｕｍｍａｒｉｚｅｄ．Ｔｈｅ ｏｖｅｒａｌｌ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ— ｎｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ｌａｓｔ ｒｏｕｎｄ ｏｆ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｉｓ ｅｖａｌｕａｔｅｄ ａｎｄ ｓｏｍｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｗｏｒｋｉｒＩｇ—ｏｕｔ ｏｆ ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｏｕｎｄ ｏｆ ｌａｎｄ ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｒｅ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ａ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ａｎｄ ｂａｓｉｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｗｏｒｋｉｎｇ—ｏｕｔ ｏｆ ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｏｕｎｄ ｏｆ ｌｎａｄ ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ． Ｋｅｙ ＷＯｒｄｓ Ｌａｎｄ ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ；Ｉｍｐ１ｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ；Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ 土地资源是经济社会可持续发展的重要基础。为贯彻 机耕面积、改善水土流失面积，推动城镇化人口等），评价上 “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，积 一轮规划实施的总体效益，包括经济效益、社会效益和生态 极稳妥推进土地整治工作，严格保护耕地和节约集约用地， 效益。 优化城乡建设用地结构和布局，缓解土地资源供需矛盾，在 １．４规划实施保障措施执行情况 评价分析上一轮土地开发整理规划实施及相关工作情况的 分析上一轮实施保障措施（政策、资金）的执行情况，总结 基础上，分析新一轮土地整治潜力，制定土地整治战略，明 不足，提出上一轮规划实施期间重大政策调整和执行情况。 确土地整治的目标任务，划定土地整治重点区域、落实重点 １．５总结与建议 工程和重点项目，制定规划实施的保障措施，促进宁夏经济 针对以上问题，总结上一轮规划的成效和不足，提出本 和社会的可持续发展。 轮规划目标，提出未来ｌ０年土地整治重点任务、重点区域 １实施评价内容 和重点工程的安排建议，提出本轮规划实施的政策、法规和 １．１ 上一轮土地整治规划目标实现情况 资金使用等方面的建议。 ①上一轮土地整理（包括基本农田整理）增加耕地数 ２实施评价的方法 量、分布，规划目标实现程度。②开发宜农未利用地土地资 ①对比评价法也称指标评价法。是选择特定的指标，通 源增加耕地数量、分布，规划目标实现程度。③土地复垦增 过指标实际值与目标值的对比，定量反映规划实施的进展 加耕地数量、分布，规划目标实现程度。④城乡建设用地增 或规划对社会经济环境的影响。②多指标综合评估法。此种 减挂钩项目实施情况。⑤提出上一轮规划目标的实现程度， 方法是把规划实施可能产生影响的各方面指标组成一个集 分析原因。 合。当集合中大部分指标系统性都朝着某个方向发生变化， １．２土地整治工作总结 说明是规划实施带来的影响。多指标集合评价法是一种模 按照上一轮规划提出的目标任务，总结２００１－２０１０年 糊评价，一般相对地反映规划实施影响的方向与程度。③因 土地整治项目实施情况，提出不同项目类型的分布区域和 素评价法。指在明确规划目标与措施关系的前提下，开展的 补充耕地目标完成情况，总结土地整治项目区域分布特点， 因果分析方法。通过分析检验规划目标与措施的对应关系、 提出重点区域、重点工程和重点项目的落实情况，提出补充 目标未能实现的原因，分析影响规划实施的各种因素，找出 耕地区域平衡方案的执行情况。 规划实施进展快慢的原因。④空间分析法。土地规划包含大 １．３上一轮规划实施的总体效益 根据上一轮规划实施期间的土地整治项目安排情况， 作者简介：尹建国（１９６５－），男，山东肥城人，助理农业工程师，主要从 区分不同项目类型，设定合理的评价指标（定量指标包括增 事农业、土地规划工作。 加粮食产能、增加农田基础设施配套面积、增加田块集中和 收稿日期：２０１４—０８—０７ ５５卷１１期 尹建国，等 宁夏上一轮土地整治规划实施效果评价 ６７ 量空间决策，通过空间位置的相邻分析、网络流量分析、基 于空间单元上的指标评价等方法，了解土地利用在数量、布 局、结构的空间变化和发展趋势。⑤参与式评估。一般为定 性分析的方法。指有关部门和公众参与规划实施评价的各 种方法，有专家咨询、座谈和问卷调查等形式，较多用于规 划目标的回顾和时效性评价。 ３上一轮规划实施情况 ３．１上一轮规划总体目标 《全国土地开发整理规划（２０００－－－２０１０年）》下达给宁 夏的指标为：到２０１０年土地开发整理补充耕地３．４３万 ｈｍ ，平均每年补充耕地０．３４万ｈｍｚ。上一轮《宁夏土地开发 整理规划》确定，到２０１０年，宁夏土地开发整理补充耕地 ２．７４万ｈｍ ，平均每年补充耕地０．２７万ｈｍ 。 ３．２上一轮规划目标落实情况 通过２００１－－２０１０年土地整理开发复垦项目的实施，经 过积极探索和实践，宁夏土地整治工作取得了显著成效，共 实施土地开发整理项目１４１个，涉及银川、石嘴山、吴忠、固 原、中卫市和农垦系统。建设总规模ｌ９．４６万ｈｍｚ，补充耕地 ４．０８万ｈｍ２，年均补充耕地０．４１万ｈｍｚ。高于《全国土地开发 整理规划》下达给宁夏的指标３．４３万ｈｍ 和上一轮《宁夏土 地开发整理规划》制定的２００１－－２０１０年指标２．７４万ｈｒｎ 。 对照上一轮土地开发整理规划所制定的土地开发整理 方向、土地开发整理重点区域和重点工程，已完成项目均与 上一轮规划的方向一致，已实施项目区均在规划的重点区 域和重点工程。同时根据国家和自治区经济建设要求，还增 加了基本农田示范区建设和重大工程项目的建设以及城乡 建设用地增减挂项目。 ４上一轮土地整治实施评价 ４．１取得成效 ４．１．１ 有效补充了耕地数量，实现耕地总置动态平衡通 过开展土地整治工作，补充耕地面积４．０８万ｈｍ ，确保了宁 夏耕地面积净增长，耕地总量动态平衡。通过改造中低产田 ２．５６万ｈｍｚ，耕地质量普遍提升了ｌ～２个等级，整治后的 项目区粮食平均单产增加１ ６５０ ｋｇ／ｈｍ 左右。 ４．１＿２结合新农村建设。优化了土地利用结构通过大力 推广以“农田向规模经营集中、农村居民点向中心村和小城 镇集中、工业向园区集中”为重点的土地整理，不断优化土地 利用结构，实现了建设用地总量不增加、耕地面积不减少、农 村建设用地减少与城镇建设用地增加的动态平衡，有效促进 了土地集约利用，土地的集约化程度和利用效益明显提高。 ４．１．３改善了基础设施条件，推动新农村建设通过土地 平整、农田水利、道路工程及防护林网综合工程治理，使耕 地得到平整、灌排体系完善、生产道路通畅、防灾能力提高， 优化了项目区土地利用结构，改造了中低产田，提高了耕地 质量，降低了生产成本和劳动强度，节约了水资源利用，提 升了耕地综合生产能力，实现了农业增产和农民增收，项目 区的农民人均年纯收入增加７８５元，节水２０％一３０％，平均 节约劳动力１６．５个／ｈｍｚ。完善了基础设施，改善了农业农 村生产生活条件，促进了社会主义新农村建设。 ４．１．４改善了生态环境通过开展土地整治工作，治理水 土流失面积０．２３万ｈｍ２，栽种各种树木，绿色植被覆盖率达 到８５．３％，初步形成了宽林带、大网格，片面网结合、乔灌草 结合的农田防护林体系，有效改善了区域农田小气候环境， 改善了地区生态环境。 ４．２存在问题 上一轮规划是２００１年制定的，实施以来，由于国家实 施西部大开发战略，加快城镇化、工业化和农业产业化，促 进退耕还林还草和农业结构调整的措施以及全区各市县普 遍进行了行政区划调整等原因，自治区城镇、农业、交通、水 利基础设施和生态建设布局都发生了重大变化，上一轮规 划已不适应经济和社会发展的需要，科学修编、统筹和合理 安排土地开发整理复垦的目标、任务和方向，调整重点区 域、重点工程和重点项目，适应地方发展目标，迫在眉睫。 ４．２．１ 土地整治领域不断拓宽。内涵不断扩大虽然土地 开发整理的目标包括增加有效耕地面积、提高土地生产能 力、改善生态环境等，但现行《规划》中大部分目标的确立都 是围绕通过土地开发整理“增加耕地面积”这一核心，目标 设置结构比较单一，未能充分反映社会经济发展对土地开 发整理的多元化要求。土地整治从农地整治拓展到农村土 地综合整治，既有农地整治，又有农村集体建设用地整治， 再拓展到城市国有土地的市地整治，地质环境灾害整治，土 地整治已经具有了国土整治的意义。 ４．２．２应与相关规划衔接 随着近几年国家及自治区社 会经济发展迅速，出台了一系列产业政策和发展规划，在自 治区“十二五”规划纲要中提出了：建设沿黄城市带、生态移 民工程、农业“三大示范区”、自治区国土整治“三大工程”、 灌区节水改造示范工程等。随着这些工程项目建设进度加 快，《规划》中确定的目标与相关规划不同步。 ４－２Ｊ３投资主体应多元化土地开发整理是一项巨大的 基础工程，需要大量的资金以保障这项工作的顺利进行，目 前主要以政府为主体的投资方式，还要积极探索市场化运 作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发 项目。增加的耕地可在区级国土资源部门统筹安排下有偿使 用。有条件的地方，可以尝试建立土地整理复垦开发基金，扩 大资金渠道。 ４．２．４应加大公众参力度 土地开发整理专项规划的编 制应该积极引导群众参与，加强监督。在前期的土地开发整 理项目实施中主要是政府主导，企业介入，群众了解和参与 的内容十分有限，很难对项目实施质量进行监督。应该通过 深入宣传土地开发整理的意义，增强群众对土地开发整理 工作的理解支持，动员、引导公众积极参与土地开发整理， 充分发挥广大群众的创新能力，创建土地开发整理的民主 形式，促使民众监督规划的落实，奠定土地开发整理规划得 （下转第７３页） ５５卷１１期 马德仁 宁夏水资源可持续利用分析研究 ７３ 监督管理，严格控制人河湖排污总量。抓好银川、石嘴山市 等全国水生态文明试点城市创建工作，大力实施城乡水生 态环境治理工程，科学推进河湖水系连通，保护水域湿地， 改善人居环境。 改造、坡耕地整治“两个百万亩工程”和库坝窖池水资源联 用体系建设，有效配置、合理调节流域间的水资源，更好地 解决当地群众生活和经济社会发展用水难题。 ４．６以解决水资源总量不足为重点。加大中水矿井水利用 ４．４．２加大水土保持生态建设强化水土保持预防监督 力度 目前，宁夏生活、生产污水排放量约为３．４６亿ｍ，，污 水处理率７６％，中水回用率仅２０％。宁东能源基地开展矿 管理和执法工作，大型生产建设项目水土保持方案报批率 要达到１００％。突出“经济、生态、社会”三大效益，加大水土 保持重点项目建设，继续开展小流域综合治理，大力涵养保 护水土资源。 井水利用，各市县提高城市污水处理率和中水回用率，加大 中水利用力度。 ４＿７深化水资源管理改革，推进水权试点工作 紧抓宁夏被水利部列为全国水权试点省区的机遇，围 ４．４．３严格地下水管理和保护 合理开发利用引黄灌区 下游浅层地下水用于农业灌溉，水利、环保国土等部门建立 绕水资源使用权确权登记、水权交易试点和制度建设工作， 加快搭建水权交易服务平台，开展水权交易试点。实施农业 水权转让工业用水的新模式，以农业节水支持工业发展用 水，以工业发展反哺农业，为解决干旱地区经济社会发展用 水开创出～条崭新的道路。 ４．８从确保国家安全的战略角度出发，谋划远期水资源利 用的可持续性 水环境协同保护联动机制，全部关闭公共供水管网覆盖范 围内的企业自备井。 ４．５以强化薄弱环节为重点，加大重点工程建设 ４．５．１ 北部沿黄地区，建设现代节水示范区 以节水为中 心，以加快现代节水型灌区建设为抓手，完善提升灌区灌排 体系，提高农田水利建设标准，加快贺兰山东麓葡萄长廊、 银北盐碱地改良和引黄灌区设施农业“三个百万亩节水灌 溉示范区”建设，通过农业节水和水循环利用保障宁夏用水 安全。 从长远看，宁夏资源型缺水的现实将难以改变，必须实 施跨流域调水工程和建设大型调蓄水工程，以增加宁夏水 资源总量，重点实施大柳树水利枢纽工程和南水北调西线 一４．５－２ 中部干旱风沙区，建设旱作节水示范区 以调水和 期工程。 雨水集蓄为中心，以大力推广高效节水灌溉为抓手 加快大 型泵站更新改造，进一步配套完善饮水安全工程，加快高效 节水灌溉、集雨补灌覆膜保墒、特色林果业和优质牧草“四 个百万亩基地”建设，有效解决区域城乡饮水安全等用水。 ４．５．３南部黄土丘陵区，建设生态节水示范区 以当地水 参考文献： …１宁夏水文水资源勘测局２０１３年宁夏水资源公报【ｚ】 【２自治区人民政府办公厅关于印发《宁夏节水型社会建设规划纲提 ２１要》的通知【Ｊ］．宁夏政报，２００７（６）：２２—３０ 【３】宁夏水利编纂委员会．宁夏水利年鉴２０１２【Ｍ】．银川：宁夏人民出 版社．２０１２． 资源涵养保护和合理开发为中心，以实施六盘山集中连片 特困地区水资源综合利用项目为抓手，加快库井灌区节水 ｂ ＠Ｓ曲ｅ ６ ５ 洳 ｌ如 ６９ ６ 盈§ ｅ Ｓ ￥ ＠ 责任编辑：李晓瑞 的 的 ＠ 婚 蜘 扫 ６ 曲啦 曲抽 ３丑 ｂ９ ＠Ｓ ＠ （上接第６７页） 以顺利实施的群众基础。 动的区域和方式进行控制。一定要强化自治区水资源紧张 和生态环境薄弱的区情，加大与鼓励节水灌溉技术的应用， 改善地区生态环境，以达到经济效益、社会效益、生态效益 的统一。 ５新一轮土地整治规划的建议 （１）新一轮土地整治规划采用部门联动，共同推进，建 立健全“政府主导、国土搭台、部门联动、农民主体、社会参 与”的工作机制。充分发挥各有关部门的积极性，统筹整合 项目和资金，提升土地整治规划的层次，将涉农工程统筹考 虑，发挥综合效益。 （２）搞好规划协调衔接。土地整治规划编制应当紧紧围 绕经济建设和可持续发展的大局，要结合有利于加强和改 进协调发展，研究和完善土地整治规划的内容。同时还要与 自治区土地整治“三大工程”，新农村建设、农业“三大示范 （４）进一步强化各级党委和政府在土地整治建设中的 领导、组织作用，加强与有关部门的协调联动，引导农民自 愿、自发、自主参与项目实施，激发社会力量的参与热情。 参考文献： …李晨，刘新峰，彭哲，等新一轮土地整治规划实施保障措施研究 安徽农业科学，２０１２，４０（２６）：１３１２３—１３１２５． 区”建设、农业产业结构调整、黄河金岸打造等相衔接。 （３）立足区情，准确把握新一轮规划的基本思路、指导 ｆ２１郭刚，薛思学，杨凤海，等．宁夏回族自治区土地整治项目绩效评 价 中国农学通报，２０１１，２７（２９）：２４１—２４５． 思想和原则。通过分区和工程组织实现对土地开发整理活 责任编辑：王银惠