群体性上访事件的处置原则和应对机制

群体性上访事件的处置原则和应对机制葛宇宁

摘要：群体性上访是由多人参加的通过上访方式诉求自己利益的行为。一般来说，群体性上访事件本身是合法的，法律赋予了人民上访的权利。群体性上访体现出来的是人民内部的矛盾。各级人民政府及其工作人员在处置群体性上访事件时要坚持预防为主的原则、依法处置的原则、民主协商的原则。在应对问题上，应着手建立干部作风长期整顿机制、风险防范长期机制、领导带头接访机制等。处置原则

了表达某种利益诉求或者宣泄不满情绪，采取集体上访、阻碍交通、静坐请愿、围堵党政机关、聚众闹事等极端方式，并对政府管理和社会秩序造成一定影响的违法违规事

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件。”这一定义虽有可商榷之处，但大致把

性上访事件中，我们也可以发现对抗性不断出现，并有加强的趋势。在这种情况下，有时候会出现暴力问题，比如，围堵和冲击政府机关、制造交通堵塞、辱骂政府机关及其工作人员等。需要我们提高警惕，如果处理不好，很可能演变成较大的社会事件。

第四，群体性上访行为一般是合法和

群体性事件的结构反映了出来。我们依据这一定义理解和定义群体性上访事件。

首先，群体性上访事件具有群体性。合规的。我国宪法第41条规定：“中华人民他们认为自己的利益受到了损害，于是聚群体性上访事件的参与人员一般是5人以上，多者可以达上万人，甚至10多万人、数十万人都有可能。如果人数较少，比如不如果人数较多，比如超过100人，可称之为大规模群体性上访事件。

其次，这一群体是一个共同意识共同体，共同意识就是利益诉求。群体性上访事件的上访是为了获得某种利益，尤其是物质利益。利益受损是群体性上访事件发

人员，有提出批评和建议的权利；对于任何为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这里的申诉、控告、检举的权利就是一种上访的权利。我们是人民当家及其工作人员都是人民的勤务员，都是在为人民服务。从这个意义上，群体性上访事件一般都是合法合规的。如果在这一过程中给他人或者社会造成了损害，那不是群体性上访本身应该具有的属性。

由此可以看出，群体性上访事件非常复杂，涉及的主体多种多样，可以是失地农民、农民工、城镇拆迁户、大学生、退伍军人、宗教团体等。诱因也是多种多样，可以是补偿不到位、补偿过低、工资拖欠、考试遇到不公平、退伍安置不满意、宗教信仰自由受到影响等。上访方式也多种多样，可络抗议等。处理起来非常复杂，面对不同的主体、不同的诱因、不同的上访方式，要做多种准备、具体问题具体分析。

看似复杂的群体性上访事件却有共同性质，对此不能含糊。群体性上访事件从本质来说属于人民内部矛盾，这一点是确定的。群体性上访事件背后的矛盾和利益冲突，都是社会各阶层在根本利益一致的基础上发生的，它们并未触及社会主义社会的根本利益，也并没有触及社会主义制度本身，属于人民内部的矛盾纠纷，不同于

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关键词：群体性事件；上访；人民内部矛盾；上访者一般是某一事件的共同受影响人，共和国公民对于任何国家机关和国家工作

集在一起互相支援，以争取自己的利益。国家机关和国家工作人员的违法失职行

群体性上访事件一直都是中央与地方政府社会治理中的一个重要问题，它涉及面广、影响深远，应对和处置不当，很可能会引发严重的社会危机，对社会经济秩序造成严重破坏。按照美国现代政治学者亨廷顿的理解，“现代性孕育稳定，而现代化

[1]

过程却滋生着动乱。”我们正处于由传统

到100人，可视为小规模群体性上访事件；作主的国家，一切权力属于人民，国家机关

社会向现代社会转变时期，正走向现代化过程之中，其中社会利益格局发生着重大变化，社会体制经受着重大变革，人们的思

想观念也在实现重大更新。在这一背景下，生的共同原因。一般常见的群体性上访事

因拆迁或者土地征收引发的社会的矛盾和冲突难以避免，群体性上访件大都如此，短期内不会终止，而是会不断增多。在这种情形下，如何处置和应对群体性上访事件就成为各级政府面临的一个重要课题。

群体性上访事件、因拖欠工资引发的群体性上访事件、因企业改制安置问题引发的群体性上访事件、因移民安置引发的群体性上访事件等。当前时期，群体性上访事转型和经济改革发展中，人们的利益格局

思考群体性上访事件必须首先界定其内涵，这并非一个不证自明的概念。从国内研究现状看，学者们主要关注的是群体性事件，尤其是突发性群体性事件，对于群体性上访事件关注较少，也很少做出严格的界定。我们只能沿着群体性事件开辟的道路界定群体性上访事件。有学者把群体性事件界定为：“群体性事件是指在我国社会转型时期，因人民内部矛盾引发的，有五人或者五人以上构成的具有共同意识的集群，为

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一个深层次原因就是在社会以是信访、申诉、罢工、静坐、请愿，甚至网一、群体性上访事件的特征及性质件不断增多，

发生重大改变，不同阶层之间、不同地区之间利益出现失衡。[3]除了物质利益外，其他利益也可以是其诉求的对象，比如选举权、人格尊严或者安全感等。

第三，这一群体要干的活动是上访，上访方式可以是信访、申诉、请愿等，甚至可以是抗议。抗议某些政府部门的决策和行为，要求上级机关进行改变或者撤销，也是上访。一般来说，群体性上访的上访方式是平和的、非暴力的。但是，在当前的群体

社会观察􀳁敌我矛盾。即使一些群体性上访事件最后失控，个别上访者围堵和冲击政府机关，甚至焚烧政府办公大楼和警车等，但也应该看到，其中，只是个别人员失去理性，做出不理智的违法犯罪行为，整个上访事件本身的性质并没有变。

只有深刻洞悉群体性上访事件的根本

补政府工作人员有限的问题，及时发现民间纠纷和矛盾。这是非常好的做法。还有一些地方，对与群体性上访事件关系密切的政府工作部门，比如信访部门、公安机关，要求深入基层、深入民众、关注网络，发现社会不满情绪，及时跟进，深入调查，从而化解尚未激化的矛盾，不给矛盾纠纷“做

民群众根本利益的基础上，坚持与人民群众协商解决，用对话沟通的方式，不能动辄就使用警力，来彰显人民政府的“威力”，那不符合为人民服务的宗旨。一般来说，大部分群众都是理性的、讲道理的，只要我们向他们讲清了党的政策、国家的法律规定，依法回应了他们的诉求，依法保护了他们的利益，最终，事情都会得到圆满解决。在处置群体性上访事件时，我们一定要坚持

的机会。这也是坚持了预防原则。性质，我们才能正确理解群体性上访事件，大”

其次，坚持依法处置原则。在过去一给予正确处置。动不动就上纲上线，把群体性上访事件视为群体抗击政府，与政府作对，妄图推翻人民政权、颠覆社会主义制度的行为，从而动辄调用警力甚至武警部队“镇压”的行为，是不会处理好这类事件的，其影响将更加恶劣。

段时间，我们政府的法治意识不强，一些工“三个慎用”，慎用警力、慎用强制性措施、作人员甚至领导干部不懂法，甚至漠视法慎用警械武器。律，导致在处理群体性上访事件时，凭着自己的感觉任意处置，甚至对无辜群众采取恐吓、威胁、行政拘留、刑事拘留、逮捕等，导致矛盾激化，干群关系恶化，严重影响了党和政府在人民群众心中的形象。党的十八届四中全会做出全面推进依法治国若干重大问题的决定，其中要求各级政府必须在法治的轨道上开展各项工作，要依法行政。因此，各级人民政府及其工作人员在处置群体性上访事件时，一定要做到心中有法律，一切依法行事，在法律规定的权责范围内行使自己的职权，对事件的处理做到有法律依据，适用法律正确。

目前，在处置群体性事件问题上，我们有丰富的法律法规、部门规章、规范性法律文件等。《突发事件应对法》《集会游行示威法》《治安处罚法》《信访条例》《信访工作责任制实施办法》《公安机关处置群体性治安事件规定》等，这些都是政府机关及其工作人员处理群体性上访事件的法律依据。

第三，坚持民主协商原则。如前所述，群体性上访事件一般都是合法的，宪法赋予了广大人民群众对一些政府部门及其工作人员的行为提出申诉、控告、检举等权

三、构筑应对群体性上访事件的机制

从当前的社会现实情况看，群体性上访事件不会在短时间内消失，还会不断出现。因此，我们在应对群体性上访事件问题上，必须考虑构建一些长期有效的机制，从而有助于化解此类矛盾纠纷。

首先，建立干部作风整顿机制，思想政治教育常抓不懈。实践调查中发现，一些群体性上访事件的诱因直接和一些党政干部的作风有关，当社会矛盾产生了，他们不去及时化解矛盾，而是漠视矛盾、激化矛盾，对问题熟视无睹，对人民群众的利益诉求不理不睬，能拖就拖。更有甚者，直接从中谋取私利，最终使社会矛盾失去控制，引发大规模群体性上访事件。2008年的贵州瓮安事件就是如此。本是一名中学生溺水事件，家属对女儿死因的鉴定结论不满，却引发了一场大规模的群体性事件。看似很偶然，却隐藏着必然，这种必然性就和当地一些党政干部的作风有关。比如，其一，长

二、群体性上访事件的处置原则

群体性上访事件一旦发生，就会产生较大社会影响，政府机关及其工作人员就面临如何处置的问题，对群体性上访事件，应坚持以下处置原则。

首先，坚持预防为主的原则。群体性上访事件产生的影响和后果都是极大的：其一，给当事人，也即上访者本身带来重大损失，不但自认为自己的利益受到损失，还要到处“求”有关部门和工作人员给予解决，在自身利益迟迟得不到补偿的情况下，又要花费大量的时间和精力进行上访，从而耽误生产生活。其二，对人民政府及其工作人员带来影响。一旦发生群体性上访事件，肯定会给人民政府及其工作人员带来负面影响，降低其社会认可度，而且还要承受巨大的工作考核压力，甚至还有被追究责任的压力。其三，给整个社会带来影响，一些群体性上访采取静坐、罢工甚至阻塞交通的方式进行，会影响整个社会经济生活的正常运转。

因此，处置群体性上访事件的最好方

一个小县城，年利。我们党始终代表最广大人民根本利益，期纵容黑社会和刑事犯罪，

多个黑社会立党为公、执政为民是中国共产党治国理发生刑事案件高达600~800起，政的基本理念。一些群众利益受到损害，或者自认为利益受到损害，却迟迟得不到有

团伙长期存在，社会治安状况恶劣，人们普息公开不认真、不及时，用语模糊、遮遮掩掩，使当事人感觉是在掩盖事实真相。其三，长期滥用警力，在涉及矿权纠纷、拆迁、移民纠纷时，当地政府长期滥用警力压制人民群众的利益诉求，引起群众不满，干群关系恶化。[2]一些干部不办实事、刁难群众、漠视群众利益、办事拖沓、不能体察群众疾苦。既然与人民群众没有感情，心中

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遍缺乏安全感。其二，当地政府机关对信

式和原则就是做好预防工作，防患于未然，关部门的保护和解决，于是向上级党委、上

尽力不使其发生。这就需要相关机关及其级政府等进行反映、诉求解决，本是一件好工作人员在日常工作中做好矛盾纠纷排查工作，及时发现问题，将其消灭于萌芽状态。我们的政府部门要关口前移，工作前移，定期进行社会矛盾排查，对社会敏感问题，容易引发群体上访的领域和群体，要早很多地方建立了社会信息员制度，用来填-70-事。说明人民群众对我们党，对我们的政府依然充满着信任，相信在中国共产党的领导下，在人民政府的社会治理中，人民群众受损的利益一定能够得到公平公正的解决。我们一定要抱着有则改之无则加勉的

对群体性上访事件，一定要在坚守人

发现、早介入、早解决，增强工作预见性。态度处置人民群众的群体性上访事件。

调查研究􀳁4.全力促进农村妇女自信自强

自信是激励自己奋发进取的心理素质，自强是一种精神，也是一种美好的道德品质。第一，强化教育培训，提升农村妇女的整体素质。加大农村地区的教育投入，加强以实用技术为主的相关培训，促进农

维护农村妇女土地承包权益的通知》《农村土地承包法》和《妇女权益保障法》等法律文件政策规定。

5.完善妇女政治参与制度体系

农村妇女能够参与基层民主管理，充

系，亟待加强和完善。即使已经出台的法律法规，以及相关配套或独立成文的政策文件，在落实上仍有许多空白点，离不折不扣全部落实仍有较大距离。尤其是对农村妇女的保护，还有很长的路要走，需要社会各方共同重视，关注并积极推进实施，才能

使农村妇女的受教育水平得到普遍提高。分体现了中国农村妇女的政治解放。目

前，《宪法》《选举法》《村民委员会组织法》获得满意效果，才能更好地解放农村妇女，

村妇女职业技能提高，增加致富的途径和《妇女权益保障法》等保障妇女相关权益的使更多的农村妇女走出家庭，离开家务，用能力。第二，加强农村基础设施建设，做好农村妇幼卫生保健工作。妇女健康是民族素资源投入，改善农村母婴健康的保障机制，提升农村妇女的生活质量。第三，大力开展政治参与宣传，提高农村妇女政治参与程度。营造尊重妇女的社会氛围，引导鼓励农村妇女克服自卑、自弱心理，勇于乐于参与基层民主管理。第四，落实相关法律法规，切实保障农村妇女合法权益。加强农村民主法制建设，推进落实《关于切实

法律已出台，为农村妇女参与基层民主管

她们的聪明才智走进政治，参与到基层的

理奠定了法律前提。《中国妇女发展纲要》政治和管理中去。健康的基础，要加大农村卫生保健服务要《关于努力保证农村妇女在村委会成员中

有适当名额的意见》和《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》等有关文件也已推进实施，鼓励妇女参与基层民主管理，拓宽妇女民主参与渠道，《村委会组织法》明确规定在村委会成员中女性应占适当名额，为农村妇女参与基层管理提供了法律保障。但目前关于妇女权益保护等的法律法规还比较薄弱，仍未形成法律体

作则。一般来说，群体性上访事件，信任的是能管事、能做主的“领导”。因此，直接责任领导、主管领导进行接访，能够有效回应诉求，稳定现场情绪。其二，要狠抓落实。对于能够现场给予解决和答复的，一定要现场解决和答复。对于现场无法及时答复的，一定要落实到实际责任人，不使群体性上访案件沦为“皮球”。其三，严格事后考

参考文献

[1]刘洁婷“两种生产”.的理论与妇女地位的变化[J].理论观察,2012(1):56-57.

[基金项目：太仓市妇女联合会委托研究课

题“农村妇女参与基层民主管理的困境与出路”（编号：2016tcfn02）]

（作者单位：苏州健雄职业技术学院）

范的长期机制，不给矛盾产生的土壤。（上接第70页）没有群众，也就不配再做“人民公务员”。在风险防范方面，一些地方建立的机只有心中装着人民，才有可能真正为人民服务。因此，我们要建立干部作风长期整顿机制，进行好思想政治教育。

思想政治教育是中国共产党实现自我净化、自我完善、自我革新的重要途径，也是党的一大传统。对党员干部进行好思想

制非常好。比如，上海市2009年开始实施的“重大事项社会稳定风险评估机制”，在重大公共政策和重大工程建设出台之前事先征询群众意见。这就有效地避免了很多群体性上访事件的产生，从源头上控制了此类事件的发生。一般来说，我们的各级

政治教育是预防党员干部走上邪路、弯路、政府决策部门一定要做到“四个不出台”：核，直接把接访解决群体性上访事件纳入歧途的第一道防线，能够有效地挽救党员“凡是不能使多数群众受益、得不到多数群领导干部的绩效考核，对群体性上访事件干部，提高党员的政治素养和理论水平，切

众理解和支持的政策不出台；违反市场经济规律的强制性措施不出台；思想工作没有做好，可能引发事端的政策不出台；保护部门利益和少数人利益与民争利的政策不

[4]

出台。”

实增强党的战斗力。党的十八大以来先后开展的党的群众路线实践教育、“三严三实”专题教育、“两学一做”专题教育，效果显著，纯洁了党员干部的党性、提高了党员干部的修养、获得了人民群众的认可、凝聚了人心民心、鼓足了干部的干劲，整个社会和党组织本身都焕发出新的生机，为新长征的胜利打下了坚实基础。现在，我们必须通过制度规定机制设置等使思想政治教育常抓不懈，长期有效。

其次，建立风险防范的长期机制。如前所述，群体性上访事件一旦发生，影响较做好社会矛盾排查工作，使矛盾纠纷消灭于萌芽状态。这其实只是做好了工作的一半，是及时化解了矛盾，不给矛盾“做大”的机会。更有效的机制设计，是建立风险防-76-

处置不当，引发严重后果的，实行一票否决，直至追究其各项责任。

参考文献

[1][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序2008:31.

[M].王冠华,刘为,译.上海:上海人民出版社,

第三，建立领导尤其是“一把手”定期接访机制。中共中央、国务院都非常重视信访问题。信访问题被视为中国特色社会主义政治的一部分，是社会主义大民主的一种体现，它和中国共产党的群众观点和群众路线密切相关，是会长期坚持下去的。而群体性上访事件尤为被重视，往往会引起领导批示，它一旦出现极易造成重必须高度重视，建立健全领导接访机制，提高处置相关问题的效率。

就领导接访机制来说，一定要注意以下三点：其一，一定要“一把手”带头，以身

[2]郭纯平.新世纪国内群体性事件研究[M].北京:新华出版社,2013.

[3]常锐.群体性事件的网络舆情及其治理研究[4]秦维强.群体性上访事件的成因及化解方式[J].领导科学,2009（7）:16-17.

[基金项目：本文系2016年度焦作市政府决[M].北京:中国社会科学出版社,2015:38-41.

大，后果不堪设想，我们要做好预防工作，大社会影响。所以，作为地方党委和政府，

策研究招标课题“群体性上访事件的应对和处置问题研究”（项目编号：16Y5A）阶段性成果]

（作者单位：河南理工大学马克思主义学院）

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