上海海关学院学报 ２０１１年第１期 着力增强海关执政能力更好地Ｊｊ艮务于经济社会发展大局 ——对２Ｏ１１年全国海关关长会议精神的认识 沈 轶 斐 ２０１１年全国海关关长会议报告提出了“十二 五”期间的海关工作的总体思路和目标，提出了今 后海关工作的着力点，即：着力坚持风险式管理理 念，着力优化海关运行机制，着力增强海关执政能 力，着力提升海关队伍素质。笔者结合学习全国海 关关长会议报告精神，就“着力增强海关执政能 力”谈一些思考和认识。 一、加深对海关工作普遍规律的认识，切实增 强海关履职的针对性和有效性 海关在现阶段面临的基本矛盾是不断增长的业 务量与管理资源相对不足的矛盾，这一基本矛盾具 体表现为：把关与服务之间的关系、业务建设与队 伍建设之间的关系、严密监管与高效运作之间的关 系、深化改革与整合创新之间的关系以及内部和谐 与外部和谐之间的关系等。随着海关现代化建设的 深入推进，一些制约海关科学发展的深层次矛盾和 问题还没有得到有效解决，新情况新问题又不断出 现，海关改革建设面临的难度更大。 上述基本矛盾和问题表现，涉及发展理念、体 制机制、政策制度等方方面面，说到底是新的发展 路径与传统发展理念、发展思路、发展模式之间相 互碰撞的表现，其实质符合唯物辩证法的对立统一 规律。矛盾是客观存在的，任何一个社会的成员之 间和各类群体之间都存在相互依赖、相互转化的内 在有机联系，从而使它们能够在一定条件下共处于 一个统一体之中。承认矛盾并坚持用矛盾的观点来 看待、解决海关的发展问题，以达到对立统一的高 层境界，本质上就是一种追求科学、创造和谐的发 展观。这就要求我们遵循客观规律，依据科学原理 进行决策和管理，努力把对科学发展观的认识成果 转化为指导海关发展的科学思路，转化为促进海关 ＊作者单位；上海海关办公室 ８ 事业健康发展的体制机制，转化为引领海关现代化 建设的实际能力，使各项改革始终朝着全面实现海 关科学发展的预定目标迈进。具体实践中可以用 “四个是否”来检验发展的科学性： 第一，是否有利于实现国家和人民利益。海关 应立足于新时期经济社会发展对海关的新要求，以 实现国家和人民利益为目标，深刻把握海关事业发 展中遇到的矛盾和困难，转变管理观念，找准工作 定位，更加自觉地走科学发展道路，努力建设让中 央放心、让人民满意的现代化海关。 第二，是否有利于促进社会和谐。我国现阶段 的社会矛盾涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾 主体、多领域的利益冲突以及体制机制、政策法 律、观念思想等各种因素，人民群众民主法治意识 增强，海关必须在依法履行职责，切实维护国家经 济安全的同时，坚持以人为本、执法为民，更多地 考虑公益与私益、自由与秩序、公平与效率、激励 与制约、民意与权威的并存关系，强化公共服务职 能，突显法治与善治的和谐统一。 第三，是否有利于充分履行海关各项职责。海 关应着眼于现实发展和长远规划，推动海关管理从 粗放式向集约化转变，以管理绩效的最大化不断适 应经济社会发展大局。正在推进的海关大监管体系 建设，就是以科学发展观的基本要素作为理论指 引，在现有管理体制不变的基础上，通过统筹、整 合、优化进一步巩固和扩大已有的改革成果；通过 完善制度、优化机制进一步缓解和克服现存的深层 次矛盾；通过落实责任、强化监督进一步预防和化 解工作中面临的各类风险，从而建立职能分工更加 科学合理、目标责任更加清晰到位、工作运转更加 协调高效的新时期海关监管体系，切实增强海关履 沈轶斐：着力增强海关执政能力 更好地服务于经济社会发展大局 职的针对性和有效性。 定位和切人点，并持续推进业务改革与管理创新， 第四，是否符合当前国际海关发展的趋势。在 力争使上海在集聚服务要素、提升服务功能等方面 经济全球化深入发展的新形势下，海关的职责任务和 继续发挥在全国的带动示范作用。２０１０年以来， 执法领域逐渐向国际化方向发展。中国海关在ＷＴＯ 上海海关陆续对上海市“十二五”规划、“国际服 规则和＜＜ＷＣＯ全球贸易安全与便利标准框架》的基 务贸易与海关监管”、“海关促进上海外贸发展方式 础上，正通过促进与各国海关的合作与交流，更大范 转变”、“长三角海关联动管理”等专题开展了理论 围、更加广泛、更高层次地参与国际海关事务。因此， 和实证研究，在现有政策体系和法律框架内梳理出 海关的现代化建设必须符合国际海关发展趋势并积极 涉及海关的重点领域及相关配套措施，努力寻求重 借鉴国际海关先进经验，结合自身实际进行消化吸收 和集成创新，以更好地促进世界经济文化交流发展。 ．二、回应形势发展变化提出的要求，体现海关 优化监管服务的强大生命力 增强海关执政能力，就是要自觉将海关工作置于 国家经济社会发展的大局中，科学研判海关工作所处 的历史方位，勇于超越以已往的发展成果，进一步解 放思想、求事求是，与时俱进、顺势而为，努力做到 既不落后于时代、又不超越阶段，既不割断历史、又 不迷失方向，使海关工作真正经得起实践的检验。 一是更加注重发展的全面性。以科学发展观为 指导，创造性地在海关工作方针中注入促进政治、 思想、文化、社会发展的内涵，实现管理理念从单 一的“促进经济发展”向“促进经济社会全面发 展”的转变，将海关管理思路和发展战略提升到一 个全新的层次。二是更加注重发展的协调性。从海 关外部看，涉及管理相对人、地方党政及其他口岸 管理部门。从海关内部看，涉及不同的直属海关、 隶属海关之间的关系，在现行体制下必须加强统筹 协调，通过完善制度、创新机制、落实责任，实现 海关各层级、各部门、各岗位的相互协作，体现海 关监管服务的整体功能，实现海关自身发展效能的 最大化。三是更加注重发展的可持续性。在海关现 代化两步走发展战略都取得了重要进展和阶段性成 果的基础上，海关总署党组提出建设适应科学发展 要求的现代化海关这一目标，体现了海关现代化建 设的连续性、一致性，赋予了海关现代化新的内 涵，体现了与时俱进、开拓创新的精神。 上海海关地处中国改革开放的前沿地区，上海 市明确提出“十二五”期间将把促进服务经济发展 放在重要位置，这不仅是中央的重要战略部署，也 是上海优化产业布局，率先转变外贸发展方式的迫 切需要，更是上海加快实现“四个率先”，建设 “四个中心”的必然选择。海关必须在支持传统货 物贸易发展的同时，准确把握促进服务贸易发展的 点突破和深化拓展的实现途径，从而在促进经济发 展方式转变中占据主动，发挥应有的作用。值得一 提的是，属于会展服务经济的２０１０年上海世博会 成功举办，使我关在圆满完成世博安保、通关与服 务任务的过程中积累了最直接、最新鲜的实践经 验，这对于我关今后更好地支持以服务贸易为对象 的国际会展业发展，为现代服务业加快发展成为主 导产业，都具有十分重要的意义。 实践证明，只有坚持科学发展观，把各项工作 的着力点放在经济社会全面协调可持续发展上，海 关事业才能实现把关与服务的平衡统一、队伍与业 务的协调发展、整合与创新的有机结合、内部与外 部的和谐有序，海关自身才会保持强大的生命力、 创造力和凝聚力，才能以“有所作为、不辱使命” 的良好形象获得党和人民的尊重、 信任和支持。 三、在创新突破中不断探索科学发展路径，切 实增强海关整体执政能力和水平 （一）把握好把关与服务的关系，进一步优化 海关监管与服务 把关与服务构成了海关职能的两个方面，是相 辅相成有机统一的整体，严格把关是做好服务的前 提和基础，把关与服务的根本目的都是要维护好开 放型经济又好又快的发展，不断提升我国企业在国 际市场上的竞争力。严格把关、严格执法是海关工 作的性质所决定的，如果离开了严格把关这个基本 前提和基础，让走私严重冲击国内市场，影响企业 正常生产经营，造成国家重要财政来源的关税流 失，这是对国家利益和声誉不负责任的失职行为， 是对国家利益和人民利益的犯罪行为。海关必须维 护国家政治、经济和社会安全，当好国家的把门 人。同时，海关工作必须服从服务于国家经济建设 大局，努力降低贸易成本，提高对外经济贸易服务 水平，当好对外经济发展的参与者。 近年来，上海海关按照“有效监管与高效运作 有机统一”的要求，在确保有效监管的前提下，大 ９ 上海海关学院学报 ２０１１年第１期 力推进贸易便利化，通过不断提高通关效率降低进 出口的企业通关成本，提高它们的国际竞争力，实 现海关服务对外经济发展的基本职能。上海海关正 在口岸实施分类通关改革，以企业资信为基础，充 分运用风险管理手段，综合商品归类、价格、许可 证件等信息要素的风险分析，对不同资信企业和不同 风险的货物采取不同的作业流程、不同的审核力度、 不同的布控水平；对少数高资信企业给予无纸作业的 新起点，我们必须增强机遇意识、忧患意识、使命 意识和创新意识，以战略思维和世界眼光，立足创 新，着力创新，在创新中发展。上海市委市政府在 “十二五”规划中提出要加快构建以现代服务业为 主、战略性新兴产业引领、先进制造业支撑的新型 产业体系，不断提高产业核心竞争力。上海海关必 须把贯彻中央和总署各项决策部署与主动支持上海 经济社会发展、把认真执行国家宏观调控措施与切 充分贸易便利。采取这样的办法，使我们能够将极为 紧缺的监管力量投入到高风险企业和货物的监管上， 而对大多数守法经营、风险较低的企业和货物给予通 关便利。这项改革已在上海关区所有出口业务现场和 部分进口业务现场展开，关区６０ 的进口报关单和 ９７ 的出口报关单已纳入改革范围，有９７家企业可 以享受进口“担保验放，自动放行”的优惠便利，有 ７家企业试点“报关单证集中代存”模式，２Ｏ．２ 的 进口单证实行“低风险陕速放行”，３９．６ 的单证实 行‘‘ｆ氐风险单证审核”，４ｏ．２％的单证实行“高风险 重点审核”。改革取得了“通关效率提高、实际监管 加强、资源配置优化、社会评价提升”的实践效应。 在深化各项改革为企业提供高效便捷服务的同 时，我们始终牢记海关的把关“天职”，通过有效 监管来“正本清源”，为企业营造良好的整体发展 环境，使把关与服务有机统一到促进经济社会发展 的大局上来。国际金融危机爆发以来，企业经营遇 到实际困难，我们在尽最大努力为守法企业提供优 质高效海关监管服务的同时，始终强调帮助企业解 困、完成税收任务决不能以降低监管标准、削弱打 私力度为手段，更不能以牺牲国家利益为代价，打 击走私违法活动，净化市场环境、规范经营秩序、 促进外贸增长，为促进经济社会平稳较快发展营造 更加良好的氛围。全年共立案走私违规案件 ２，４１８起，案值７３．５亿元，涉税１．６亿元；立案 侦查走私毒品案件１６起、缴获各类毒品１９．５千 克；查获知识产权侵权案件４８３起。上海口岸税收 流量首次突破３，０００亿元大关，实征人库２，６３７．５８ 亿元，同比增长３４．９ ，圆满完成２，０５０亿元年 度征税计划，取得了税收量、质的双丰收。 （二）坚持创新发展，在促进地方经济发展中 实现海关自身的科学发展 我们要着眼于现实发展和长远规划，推动海关 管理从粗放式向集约化转变，以管理绩效的更优不 断适应经济社会发展大局。站在“十二五”发展的 】Ｏ 实解决地方实际问题结合起来，积极更新思维理念， 勇于突破传统束缚，加快管理创新和制度创新，在促 进战略ｆ生新兴产业和航运物流、现代贸易、信息服 务、旅游会展等重点服务行业发展方面多作研究、多 出成果、多得经验。与些同时，要进一步学习借鉴发 达国家海关在职能拓展、业务监管、科技应用、口岸 管理等方面的成功和成熟经验，使海关管理紧跟时代 步伐、符合国际魄例、达到先进水平，不断提高服务 于“统筹内外两个需求、两种资源、两个市场”的能 力和水平，形成与“十二五”转型发展相适应，与 “四个中心”建设相匹配的监管模式、方法和手段。 上海海关还将继续推进“三港三区”联动发 展，加大功能性政策突破力度，加快集聚航运主 体，拓展高端服务功能。立足上海口岸的特点和优 势，率先探索与国际惯例相接轨的各项海关监管制 度，在发展期货保税交割和租赁贸易、服务贸易、 离岸贸易等方面加大配套支持力度。主动对接上海 国际航运发展综合试验区、现代国际贸易示范区、 国家自主创新示范区、临港产业区等，从通关监 管、税收政策等方面加大扶持力度，加快吸引高能 级贸易主体和优质产业资源向浦东等重点区域集 聚。特别是上海国际贸易中心建设，涉及到内贸和 外贸，也包括服务贸易等新的贸易业态，如何本着 改革开放的精神，使贸易中心能够做大做强，需要 我们进行深入研究。积极探索创新加工贸易和保税 监管模式，争取更多的政策措施在上海先行先试， 不断提高贸易便利化水平，更好地吸引跨国公司地 区总部和研发中心、营运中心等落户上海，为上海 更好地参与国际竞争创造条件。 （三）加快转变执法理念和执法方式，顺应转 型发展的要求和人民群众的期待 “十二五”时期，国家更加注重转型发展，更 加注重民生改善，更加注重开发利用国内和国际两 个市场。对此，社会各界对海关执法的正当性、公 正性、公开性、利民性的要求势必更高，海关的执 沈轶斐：着力增强海关执政能力更好地服务于经济社会发展大局 法将更多地被放到公众舆论的“聚光灯”下接受检 人民币４００元（寄自港澳）和５００元（寄自港澳以 验，更容易成为“风口浪尖”。 外）统一调整为５Ｏ元，导致行邮渠道海关业务量 一是要切实加强海关政策法规的调研。海关实 出现爆发式增长，业务一线人力资源捉襟见肘，难 施进出境监管的职能定位、以及我国经济的开放度 以承受。对于类似政策出台，应及时研究制订与新 日益提高和公民涉外活动日益活跃的特点，都决定 政策配套的实施细则、操作规程等能够具体指导基 了对海关执法的科学性、合理性、可操作性和公开 层执法的规定办法，加强内部宣传培训，提高关员 性要求越来越高。因此，要转变以海关为中心的思 规范执法意识，尽量缩短操作依据真空期，避免不 维模式，不仅要听清海关内部职能管理的声音，还 同地域、不同关区、甚至同一海关不同关员之间基 要听全来自海关执法一线的声音，更要尝试从管理 于各种原因导致的执法不统一。同时要针对新政需 相对人的角度出发进行逆向思维，充分考虑到人民 求统筹配置人、财、物等确保一线正常执法的管理 群众对政策的接受度和可行性。同时，政策规定的 资源，预留做好相关准备工作的时间，保证一线能 制订调整要充分考虑国情特征和发展变化的实际， 够应对政策规定调整带来的冲击。 避免简单机械和墨守陈规。既要切实维护国家整体 三是要更加重视新政策出台的相关配套保障。 利益，也应照顾公民个体的利益诉求；既要符合国 涉及公众切身利益的政策法规，要配套制订政策规 际规则和惯例，也要考虑我国将长期处于社会主义 定的宣传说明口径，提高执法透明度，深化政务公 初级阶段这一国情的实际。此外，涉及公众利益的 开，充分利用各级海关的门户网站和新闻媒体进行 重大政策和执法调整应事前征求意见或听证，切实 宣传、解释和说明，争取公众的理解支持。要在法 加强海关与社会公众的交流沟通，尊重人民群众的 律规定范围内，给予政策调整适应期，让公众有足 意愿，照顾大多数人的利益，避免因政策实施造成 够的时间适应并有效地遵守。 的社会情绪反弹，给海关工作带来被动。 四是要切实提高危机公关能力。制定相关应急 二是要充分考虑海关基层执法能力。《海关总 预案和处置措施，统一对外口径，避免海关在公共 署关于调整进出境个人邮递物品管理措施有关事宜 媒体面前集体“失声”，同时加强与国家各有关部 的公告》（海关总署公告２０１０年第４３号）实施后， 委的协调配合。 由于对个人邮递进境物品的进口税起征点从原来的 （责任编辑余大乐） （上接第４５页）这种处罚与事实上应当给予的按照 以根据相对人的实际推导出其主观无过错的结论并 走私行为进行的定性和量罚上相去甚远，实际上也没 不予处罚，实践中也有这样的操作，但这种无过错 有实现真正有效的打击，立法目的同样无法实现。 的理由实际上无出于上文已分析的几大因素，故而 针对这样的状况，笔者对申报不实行为的法律 与其要求逐案论证，不如将此情况明确规定为不应 责任设定模式做了这样的规划： 予处罚来得节约成本，也更具效力，避免纠纷。 首先，对“申报不实”的含义加以明确界定。 最后，建立归类差错告知制度。对确无过错而 “申报不实”应明确是具有故意或者过失的心态的 发生的错报税则号列行为，应将有关情况告知相对 情况，或可更明确地表述为“因进出口收发货人的 人，其经办人员、主管人员、企业负责人等有关人 过错导致申报错误”以避免认识上可能产生的差 员均要接受教育并将情况登记在案；在将来的进出 错，故意自无疑义，而过失是指未尽合理的注意义 口环节中，一旦再次发生同类错报情况，前次的教 务，应当预见而没有预见导致归类错误，主要是指 育和告知即可作为证实其再次违法时为主观故意之 那种由于疏忽大意，将商品归入明显错误的税则号 主观状态的证据使用，构成走私的，以走私行为进 列中的情况。 行查处，否则以“申报不实”进行查处，既不给不 其次，对确因技术原因而导致的归类申报错误 法分子留任何空间，又为证实构成走私或“申报不 不进行处罚。对技术原因造成的申报错误，由于并 实”的主观故意预留了足够的证据，节约行政与司 非相对人的故意或过失所造成，因此立法应采取宽 法成本，并可达到减小执法风险之目的。 容的态度，不宜进行处罚。虽然现场海关确实也可 （责任编辑娄万锁） 】】