中国地方政府治理结构研究现状分析

中国地方政府治理结构研究现状分析

政府治理结构问题是治理理论的组成部分，对政府的高效运行起着至关重要的作用。以2000年以来CNKI来源期刊中有关地方政府治理的论文为基础，综述了学术界对地方政府治理结构的研究现状，对学者们在地方政府治理结构研究中取得的成就和存在的不足进行了梳理和总结，并展望了未来的研究趋势。

标签：地方政府；治理结构；研究状况

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.20.069

1引言

政府治理结构问题是治理理论的重要组成部分，政府治理的根本改善很大程度上取决于完善的政府治理结构。随着中国市场化改革的不断推进，现代化社会对改革和完善地方政府治理结构提出了新的要求，我国地方政府治理结构也因此不断的做出变革与调整。为了适应社会经济的发展，积极推进政府治理模式的转变，如何通过改革与创新，实现政府良好的治理状态，提高政府效能，是当今我国改革面临的一个重要课题，本文在现有文献的基础上，分析研究的视角及重点，探寻未来政府治理应该研究的领域，以弥补其空白。

2中国地方政府治理研究现状的分析

2.1样本来源

本研究主要采用内容分析的方法，将CNKI作为研究论文的来源，以“政府治理结构”

为篇名进行检索，获得样本230篇，又进一步进行筛选，以“地方政府治理结构”为篇名、主题或关键词，最终得到有效样本43篇，样本限于发表学术期刊上的论文和优秀学位论文。

2.2论文数量年度分布

将上文提到的有效样本43篇论文按照时间进行统计，并按照论文数量年度分布统计结果绘制成曲线如图1。

从图1可知我国地方政府治理结构的研究2005至2008年是平稳发展期，这期间论文的数量波动不是很大，在2009至2011年和2013后是增长期，这些数据的变化体现了地方政府治理结构的研究理论与我国改革的实践是息息相关的。

2.3研究视角

我国地方政府治理结构的研究视角，主要遵循两个视角即行政视角和财政视角，从检索的文章来看，从财政视角着手进行地方政府治理结构的研究研究成果主要集中于财政分权理论，如王小龙（2004）认为政府工作效率的高低很大程度上取决于政府治理结构的设计与安排，而财政分权模式又是影响政府治理结构的重要因素。吴昊（2006）指出，政府行为与政府职能取决于政府的治理结构，这种结构促成了地方政府政绩与经济增长至上的行为倾向。傅勇（2008）通过实证研究进一步论证了该论断，认为经济的成功需要从政府治理上做出解释，他从财政视角考察政府治理对地方政府行为的影响，发现分权化改革能提升地方财政激励的强度，分税制改革则进一步强化了地方财政激励。从行政视角进行研究的主要有：谢康（2010）立足于行政视角，对中国地方政府治理结构的历史变迁作简要分析，认为政府治理结构纵向上由多层级的集权政府到少层级的分权政府、横向上由蜂窝

状结构到区域网状结构发展。从这一视角来进行的研究成果主要集中在“省管县”改革的意义，实施中存在的问题，及其政策建议几个方面，如钟婷（2010）、李和中（2011）等的研究都是从这些方面着手。

2.4研究方法

将现有文献进行归纳分类，现有文献对地方政府治理结构的研究中规范研究较多，还有学者采用比较分析方法，如戴昌桥以中美地方政府治理结构比较为主题，从层级结构、组织结构等方面分析比较，并得出中国地方政府治理结构与美国相比所具有的特点，张紧跟从美国和英国等西方发达国家的实践出发，对比中外地方政府的治理结构，为我国改革和完善地方治理结构提供新思路。其中还有历史研究方法，考察地方政府治理结构的发展变化的过程，如谢康就此方法研究我国地方政府治理结构的历史变迁。也有部分学者采取实证研究的方法，但是采用此种方法进行的研究非常少。

3地方政府治理结构的研究成果

3.1分权主张

在社会转型期，政府间分权不仅是我国政府治理改革的方向，也是改革的主线和根本。彭国甫（2005）认为合理的结构才能产生良好的功能，优化地方政府治理结构就必须遵循中央适度集权下的地方分权管理原则，即中央在合理确定各行政层级事权的基础上要配备相应的财权，将一部分财权下放到县级政府，同时县级政府也需要将一部分管理权限下放到乡镇政府，或者企事业单位。陈英华（2009）在我国地方政府治理结构的探讨中提到，合理划分各级地方政府事权与财政关系、合理划分各治理主体的治理权限，通过合理合法的方式把某些治理权转移给有关社会组织及公民，利于构建良好的地方政府治理结构，实

现政府治理目标。政府治理结构是决定如何在一个特定国家中行使权力的传统和机构，推进政府治理现代化，分权化是前提，要将纵向权力下放与横向合理分权有机地结合起来，建立起科学合理的分权结构。

3.2精简政府层级主张

王勇兵（2006）在分析德国地方政府治理结构的基础上，通过比较与借鉴，认为我国地方政府治理从改革方向上应减少政府层级，推进省管县的管理体制，提高地方政府自治能力和发展能力，同时增强省政府对地方政府治理指导与监督，加强关于地方政府治理的立法，省政府通过立法活动来管理和监督地方政府，扩大地方政府在改革上的自主权。踪家锋等主张在保持省级单位的稳定性的条件下，大力削减省级以下政府层次，根据区域发展的需要建立适应本地区发展的灵活的地方政府治理机制。我国已经着手实施的省管县就是对精简层级理论主张进行的实践，而且自从省管县实施以来，我国地方政府治理在实践中取得了巨大成就。

3.3转变职能主张

由于我国存在中央与地方政府间、同级地方政府间职能结构同构化，上下级权责不对等、决策结构单中心化等问题。因此，地方政府治理仅仅处理事权和财权关系是不够的，佟健，宋小宁基于多任务道德风险模型对地方政府治理结构进行研究分析发现，地方政府治理的目的是要解决中央和地方之间存在的权责分配问题，政府机构改革不是简单的清理事权、精简机构，而是要依据政府间的职能关系分配权责，若地方政府承担的各项职能存在较大冲突时，应分离其中的职能由中央政府垂直管理，反之，由地方政府承担多项职能。关于这一主张，徐继敏（2008）提出了更加具体细化的措施，省级政府机构数量应当控制，以决策型机构为主；地市级政府职能应当逐渐弱化，尽量减少机构；县级政府除部分决策

机构外，更多地设立执行机构。将转变政府职能、理顺各级政府关系和转变政府治理结构相配合，地方政府治理才算成功。付永，曾菊新（2005）认为转变政府职能就是对政府、企业和市场的角色进行重新定位，指出地方政府治理结构改革也应当要处理政府、市场、企业之间的关系，强调治理结构优化的关键是地方政府，地方政府治理结构所界定的政府与市场、企业间的角色定位、功能分工及互补，对于经济的健康运行至关重要，因此要还权于企业，还权于市场，以实现政府、企业、市场这三类组织功能的新的排列组合，即新的政府治理结构。让市场、企业与政府在经济活动中各司其职，促进治理结构的不断完善与优化，推动地方经济发展。

3.4多元化治理结构主张

有学者提出，我国未来的政府治理应当强调与社会的合作，引入市场机制，建立政府、市场、社会的三维框架下“政府主导-官民协同”的多中心治理范式。只有当地方政府内外整合系统充分发挥作用，地方政府与市场、社会间协调有度，才能实现地方政府结构的优化。随着信息社会的迅猛发展，有学者也主张网络化治理应该成为政府治理结构的一种新趋势，对于政府的治理不能仅仅依靠政府的权力和权威去支配，应与私人部门、非政府和公民等多元力量建立内的稳定的、伙伴式合作关系，构建网络化的“整体治理”机制与模式。

4结语

通过对收录在中国知网的国内近15年来所发表的地方政府治理结构方面的文章进行梳理，得出结论，我国学者对地方政府治理结构的研究取得了较大的成就，并呈现出良好的发展趋势，但也存在有一定的局限性：第一，规范研究较多，实证研究不足，而具体到某一些地区的实证研究更少。直到2009年以来实证研究才逐渐开始增加，与理论研究相

比，实证研究明显薄弱。第二，从研究内容来看，现有文献关于地方政府治理绩效评价的研究较少，有待加强。第三，研究过程中，理论与实践还存在有脱节，对实践的指导性不够。第四，现有的研究视角不够新颖，研究对象和领域过于笼统，缺乏对民族地区地方治理结构的系统性研究。因此，未来的研究应从这几方面入手，并根据我国地方政府的实际情况不断去修正和调整地方政府治理结构，以更好地为政府服务，促进政府的高效运行。

参考文献

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