后危机时代中国政策性银行改革的几点思考——路径选择与立法保障

第３８卷第６期　辽宁大学学报（哲学社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｌｉａｏｎｉｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）　Ｖｏ１．３８　Ｎｏ．６　２０１０年１１月　ＮＯＶ．２０１０　后危机时代中国政策性银行改革的几点思考　——路径选择与立法保障　姜庆丹　（辽宁中医药大学经济管理学院，辽宁沈阳１１００３０）　摘要：随着中国经济体制改革的不断深化，市场化程度及国际化水平的不断提高，政策性银行的经营环　境发生了重大变化，政策性银行的改革已成定局。然而，２００８年席卷全球的金融危机给我国政策性银行的改革　之路带来了新的挑战。后危机时代政策性银行将何去何从？如何选择一条适合我国国情和金融生态环境的政策　性银行改革之路？如何通过立法推动政策性银行改革的进程，保障改革的成果？这是我们当前亟待解决的一个　课题。只有认真回答了这些问题，政策性银行才能合理、合法、合规的实现转型。　关键词：后危机时代；政策性银行；改革路径；立法保障　中图分类号：Ｄ９２２．２８　文献标识码：Ａ　文章编号：１００２—３２９１（２０１０）０６—０１４２—０７　在中国的银行业，有一个群落，因为其政策上　１２月１６　１３，经国务院批准，国家开发银行整体改　的特殊性而一直不为理论界和实务界所关注，这　制为国家开发银行股份有限公司。２００９年８月５　就是中国的三大政策性银行——国家开发银行、　日，中国人民银行在《第二季度货币政策执行报　中国进出口银行和中国农业发展银行。这三家在　告》中称“政策性金融机构改革全面展开。”（１）２００９　中国银行业第二次改革浪潮中催生出的“特别银　年１１月１１　Ｅｔ，中国人民银行在《第三季度货币政　行”，在过去的１６年间对中国的金融改革和经济　策执行报告》中称“政策性金融机构改革稳步推进”　发展作出了重大贡献。但随着我国市场经济体制　［２］。政策性银行改革的大幕已经拉开，关键是我们　改革的深化和全球化浪潮的不断推进，这些“特殊　选择什么样的路径？遵循什么样的思路？是“立法先　历史时期的产物”在实践中逐步暴露出了许多问　行”还是“行政主导”？是“一事一议”还是“事前规　题，政策性银行的改革问题成为各界关注的焦点。　范”？这是当前形势下急需研究的一个课题。　关于政策性银行改革的讨论始于本世纪初，　一２００５年９月央行首次发布的《金融稳定报告》中明　确提出要对政策性银行的职能定位进行动态调　整。２００６年３月１４日，“十一五规划纲要”提出要　、金融危机后主要国家和地区　政策性银行的发展变化　２００８年席卷全球的金融危机给金融业带来了　新的思考，管控的失语不仅给商业银行，也给政策　“合理确定政策性银行职能定位，健全自我约束机　制、风险调控机制和风险补偿机制”。２００７年１月，　全国金融工作会议确定了三家政策性银行将按照　性银行的发展带来了新的挑战。在金融危机的冲　击之下，政策性银行商业化转型之路是否会戛然　“分类指导、一行一策”的原则推进改革。２００８年　而止？如何在转型过程中避免西方商业银行的危　收稿日期：２０１０—０６—２２　作者简介：姜庆丹，女，辽宁沈阳人，辽宁大学经济法学２００８级博士研究生，辽宁中医药大学经济管理学院讲师。主要　研究方向：经济法、金融法。　第６期　姜庆丹：后危机时代中国政策性银行改革的几点思考　１４３　临时增加了流动资金业务，既解决了企业流动资　的经济复苏期政策性银行如何更好地担负起确保　金的暂时困难，又缓解了商业银行的经营矛盾，维　国家金融安全和稳定的重任？伴随着这些问题的　护了金融安全。同时，日本投资银行积极扶持有生　机？如何有效防范风险？在金融危机中以及危机后　提出和思考，一些主要国家和地区政策性银行也　命力的企业，１９９８年用于恢复经济的贷款占其当　出现了一些新的变化趋势：　（一）并购和重组持续升温　其中表现比较明显的是日本，２００８年１０月１　日，根据２００７年颁布的《日本金融公司法》，日本　的政策性银行进行了比较重大的整合，其主要内　容如下：１．国民生活金融公库（ＮＬＦＣ）、农林渔业金　融公库（ＡＦＦＦＣ）、中小企业金融公库（ＪＡｓＭＥ）和日　本国际协力银行的国际金融业务进行合并，组建　一个新的政策性金融机构——日本政策性金融公　库（ＪＦＣ），冲绳振兴开发金融公库（ＯＤＦＣ）也将在　２０１２之前并入该公库。２．撤销原来的公营企业金　融公库（ＪＦＣＭＥ）。３．日本投资银行（ＤＢＪ）和商工中　金银行将用５—７年的时间实现私有化。（具体变化　如图１所示）　墅　咝　墅婴　竺！＝＝竺：卜１《　：　一ｊ　图１　日本政策性金融机构变化图［３］　（二）维护国家金融安全和稳定作用凸显　由于政策性银行更能体现国家的政策目标，　实现政府的经济意图，因此，许多国家将维护金融　稳定确定为政策性银行的目标之一。从政策性银　行的历史发展来看，政策性银行要么与危机相伴　而生，要么在危机中承担化解重任，要么在危机后　重振国家经济，成为政府减缓危机冲击、提振市场　信心、恢复经济活力的主要推动力量。在　１９９７—１９９８年亚洲金融危机中，政策性银行就曾显　现出其积极而重要的作用。如亚洲金融危机发生　后，日本投资银行（ＤＢＪ）为配合政府刺激经济政策，　年贷款额的４２％，实际承担了日本金融安全网的职　能［４］。在此次金融危机中，政策性银行同样要承担　更多的社会责任，配合国家的财政政策和货币政　策，实现经济的迅速复苏。以中国大陆为例，２００８　年１１月１５日农发行宣布调整贷款计划，年底前　再投放贷款５５０亿元，在确保粮棉油收购的同时，　加大对农业农村基础设施建设的支持力度。国家　开发银行也宣布，在２００８年底前新增发放６００亿　元人民币贷款，全部用于支持保障性安居工程、农　村基础设施、铁路公路和机场等６个领域的建设　与发展。２００８年１２月３日国务院常务会议研究部　署当前金融促进经济发展的政策措施，进一步决　定追加政策性银行２００８年度贷款规模１　０００亿　元。由此可见，政策性银行已成为国家实施宏观调　控政策的重要工具，在后危机时代将大有作为。　（三）金融服务日益专业化与多样化　随着政策性银行经营自主权的增强，其金融　服务也突破了原来的中长期信贷领域，开始涉足　投资银行业务和信托、证券业务，经营服务多样　化。但这种多样化建立在专业化的基础之上，政策　性银行始终没有放弃某一特定领域专业化金融服　务的提供，不断积累在这一特定领域的风险管理　经验，形成一定的服务专长。例如，我国台湾地区　的中小企业银行，除了提供传统的银行信贷业务，　还为中小企业提供咨询服务，协助客户建立正确　融资观念，疏通融资渠道；完善中小企业征信系统　和信用评价体系，建立中小企业辅导体系，辅助中　小企业解决其无法自行解决的问题。在此次金融　危机中台湾中小企业银行帮助台湾地区中小企业　积极有效的应对了金融危机的冲击。　（四）转型进程推迟，改革路径出现分化　金融危机改变了许多事物的发展轨迹，危机　爆发前，似乎政策性银行商业化转型成为一种主　流趋势和主导思想，但是危机的爆发使一些尚未　完成政策性银行转型的国家，不得不重新审视改　革方向，对商业化转型之路或观望、或质疑，一些　国家放缓了原来的私有化或商业化转型进程。比　１４４　辽宁大学学报（哲学社会科学版）　２０１０年　如，日本投资银行法的最新修改就将政府出售股　的，尤其是在发展中国家或者是转型国家，这种界　份的日程由原来的２０１３年到２０１５年延长至２０１７　限更为模糊和不确定。其三，作为政策性银行，其　年到２０１９年（５］。同样，金融危机也冲击了我国政　经营亏损由财政补贴、财政兜底，缺乏对经理人的　策性银行的改革之路。英国《金融时报》认为，金融　危机令国开行转型成为真正的商业银行的计划遭　受了打击。布鲁金斯学会研究员邓丽嘉表示：“金　正向激励，难以保证政策性银行长期的可持续发　展。其四，从经济学的角度来看，政策性银行作为　一个独立法人，必然会有盈利的冲动，尤其当激励　融危机爆发前，曾有许多迹象表明国开行欣赏西　方的金融机构，以期向它们靠拢。当金融危机的冲　击力真正开始显现时，国开行立刻打消了效仿西　方金融机构的念头，转而重新扮演起作为政策性　银行的传统角色”。政策性银行改革的方向变得不　明朗。　二、后危机时代我国政策性银行　改革的路径选择　西方国家政策性金融机构的改革大概始于２０　世纪七八十年代，有的被兼并，有的被关闭，有的调　整经营范围，有的向商业性金融机构转型，更多的　则是向开发性金融机构迈进。从国外经验看，政策　性银行改革主要有以下三种比较有代表ｌ生的路径：　第一种改革路径是继续维持传统政策性银行　的思路，加大政府的支持力度，严格遵循法定业务　范围，专注于单一的政策性金融业务，严禁与商业　性金融交叉或竞争。可以说，这是政策性银行设立　的初衷，也是政策性银行改革最为规范的一种路　径。但是，这种路径实施需要具备三个前提条件：　一是国家财政强大，可以保证政策性银行的资金　充足，足以支撑一国政策性金融业务的顺利开展；　二是政策性金融业务与商业性金融业务严格划　分、泾渭分明；三是政策性银行能够不受经济利益　的诱惑，不染指商业性金融业务，不搞机构膨胀，　专注于自身政策性业务的开展。可以看出，这三个　前提在理论设计上虽然可以做到，但在实践操作　中却很难达成。其一，世界各国财政融资日趋递　减，受我国财政总体规模的限制，国家财政对政策　性银行继续直接提供大规模资金支持的空间有　限。同时，在金融一体化、金融逐步放开的过程中，　政府显性的财政支持在国际市场化运行和竞争中　往往会遭到质疑、产生摩擦。其二，政策性业务与　商业性业务在市场经济环境下是一个不断变动和　调整的过程，两者之间的界限是模糊的、不确定　机制不健全、监管机制不完善、利益补偿机制不充　分的情况下，政策性银行很难无视利润空间巨大　的商业性金融业务而专注于单一的政策性金融业　务。因此笔者对这种路径选择的评价是：理论期望　很纯粹，实践操作很艰难。　第二种改革路径是政策性银行不再享有国家　信用，改变政策性银行国有独资的性质，股权多元　化，完全市场化运作，向商业银行转型。这种路径　在西方发达国家很盛行，似乎成为一种主流观点，　在一些国家这种模式的成功，更令许多处在转型　期的政策性银行顶礼膜拜。但是，这种路径的实施　同样需要具备下列前提条件：一是一国金融市场　发育成熟，资本市场较为发达，金融服务尤其是银　行业务具备实现商业化运作的基础条件；二是政　府对政策性银行的参与或渗透完全或大部分停　止，商业资本逐渐成为政策性银行运行的主导，市　场化融资渠道丰富而顺畅，能够满足资本流动性　的要求；三是一国经济发展的瓶颈逐渐解除，市场　经济体制逐步完善，政策性银行可以在特定政策　目标的引导和约束下，游刃有余地进行资金运用　和风险控制。可以看出，这三个前提在我国尚不具　备。其一，在长期金融抑制的作用下，我国金融体　系尚不完善，资本市场不发达，直接融资渠道欠　缺，市场环境中缺少将短期资金转化为长期资金　的必要手段，以支持政策性金融业务的开展。其　二，我国是一个发展中的大国，经济发展不平衡，　东中西部地区差异巨大，城乡二元经济仍然存在，　统筹任务繁重，这些情况短期之内难以消除。我国　经济发展中仍有许多瓶颈，包括农业在内的很多　领域还需要大量以非盈利目标的金融资源的投　入。脱离专门的政策性金融机构，我们很难解决这　些领域金融资源的“可得　眭”问题。虽然，管理层的　态度明确，已经将商业化作为政策性银行的改革　目标；作为实务界的国家开发银行的商业化改革　试点也已经运作了两年多，并且在２００８年１２月　第６期　姜庆丹：后危机时代中国政策性银行改革的几点思考　１４５　１６日完成了股份制改造。但是，商业化转型必将经　历一个漫长的过程，尤其在我国当前国情和金融　环境的限制下，笔者认为，中国政策性银行商业化　转型的时机尚不够成熟。因此，笔者对这种路径选　８月３１日，国开金融有限责任公司在北京正式成　立，作为国开行的全资子公司，主要从事私募股权　基金（ＰＥ）、直接投资、投资咨询和财务顾问等业　务。中国进出口银行和中国出口信用保险公司改　革工作小组也于２００９年３月成立，围绕政策性金　融机构职能定位、业务范围、风险控制、治理结构　择的评价是：适用条件很苛刻，国情限制恐堪忧。　第三种改革路径是保留政策性银行国家信用　的隐ｌ生支持，采用分账管理或建立母子公司的形　式分别经营政策性金融业务和商业性金融业务，　允许其与商业性金融机构适度的业务交叉和非主　动竞争，鼓励其通过自身经营收益来实现长期可　持续发展。这种路径实施同样需要具备以下前提　条件：一是政策性银行市场定位准确。政策性银行　要坚守其政策性金融的本质属性和宗旨，以“政策　性”为前提和基础，主要致力于贯彻、配合政府的　社会经济政策或意图，填补市场失灵和制度缺损，　化解瓶颈，关注民生。在满足特殊领域和弱势群体　融资需求的前提下，适当开展商业性业务，力求获　取利润，降低风险，实现以收抵支、以丰补欠。二是　政策性金融与商业性金融的关系明确。政策性金　融与商业性金融是一个国家金融体系中具有同等　重要地位的两翼，一个追求经济效益，一个注重结　构调整；一个讲求效率，一个力达公平。两者应然　的关系是：互补而不替代、合作而不同质。三是产　权明晰。政策性银行其实是一种财政和金融相互　渗透、相互利用的产物，应当明确政府作为产权主　体的地位，使其在法定范围内对政策性银行进行　宏观上的监管，保证政策性银行经营的稳健性及　与商业银行经营的协调性。政策性银行应当从“政　府主导”向“政府指导”转变，从“被动执行”向“自　主经营”过渡，从权责不分下的“财政包干”到权责　明晰基础上的“利益补偿”演进。四是金融立法完　善，政策性业务与商业性业务间应当建立严格的　防火墙，独立运作、分别核算、单独考核，以防范道　德风险。这种改革路径的核心内容是以国家信用　为基础，以市场业绩为支柱，实现国家目标。这样，　既可以保证政策性目标的实现，又可以通过商业　性业务的开展弥补一部分亏损，通过自身的经营　利润实现可持续发展，是一种比较适合我国当前　国情和金融实际的改革之路。从实务界来看，三家　政策性银行的一些做法也似乎首肯了这种改革路　径。继２００８年１２月国开行股改完成之后，２００９年　等主要问题进行深入调研，以推动两家机构扎实　进行内部改革。进出口银行的改革将继续坚持政　策性方向，但在业务上则从原来单纯经营政策性　业务转变为兼营政策性业务和自营性业务，但以　政策性业务为主，两种业务分账管理。２００９年ｌ２　月１７日，农发行依据国家有关法律法规和《中国　农业发展银行信贷基本制度》，制定《中国农业发　展银行准政策性贷款管理办法》和《中国农业发展　银行政策性贷款管理办法》，两个办法自２０１０年１　月１日起执行。仔细研读这两个办法，核心内容就　是将农发行的业务划分为政策性业务和准政策性　业务，通过分账户管理，隔离风险。从目前的实践　运行来看，国家开发银行意图通过建立母子公司　的方式隔离政策性业务和商业性业务，而农发行　和进出口行的改革思路则是，在加强内部管理（侧　重于内部商业化改革和公司治理结构的建设，淡　化行政色彩），进行职能调整的前提下，划分政策　性业务和准政策性业务，分账管理，建立防火墙，　加强风险控制，实现可持续发展。但是，如何通过　立法保证其政策性业务的优先完成？政策性业务　与商业性业务比例各是多少？如何隔离风险？如何　避免其躺在政府财政的温床而迈向市场？如何控　制政策性银行这种综合经营所蕴含的风险？这些　问题都需要我们在未来的立法中给予明确的规　定。因此，笔者对这种改革路径的评价是：制度设　计很完美，立法先行为必须。　三种改革路径，其实施的条件和要求各不相　同，其出现的历史背景和国情实践也各具特色，我　们无法主观的判断哪种改革路径更优，而必须结　合我国的国情、金融发展实践和市场化进程进行　具体的分析。从上述比较分析来看，相对来说，第　三种路径选择更符合我国当前的国情，而且实践　中已经开始运作。但我们绝对不能忽视它实施的　前提条件——权威而完善的立法、高效而系统的　监管，否则我们的改革只能是纸上谈兵，最终搞得　１４６　辽宁大学学报（哲学社会科学版）　２０１０年　“鱼龙混杂”、“纠葛不断”，无功而返，仅仅成为一场　可以看出Ｅｔ本政策性金融公库所要实现的政策目　务虚的运动。因此，现阶段我们首要的任务就是尽　标，创设目的以及与商业性金融之间的关系。鉴于　快出台相应的政策性银行专门法律，由法律主导政　策性银行的改革，界定政策性银行的职能定位，明　确产权归属，以此规范改革进程，保障改革成果。　三、我国政策性银行改革的立法保障　在境外，无论是政策性银行的设立抑或是政　策性银行的转型，都是先立法后设机构。这主要是　因为政策性银行具有“公共性”，需要动用财政资　金、政府信用等公共资源，同时其资金运用服务于　公共目的，涉及到纳税人的权益。因此需要通过立　法，吸收民意，形成共识［６］。而反观我国的政策性　银行，虽然已实际运行了１６个春秋，但相应的专　门立法尚未出台，关于政策性银行的一些规范散　见于国务院的决定、通知、命令，以及各家政策性　银行颁布的办法，缺乏权威性和系统性。政策性银　行立法的滞后使政策性银行的经营混沌不清，政　策性银行的监管流于形式。因此，当务之急就是结　合我国的国情和金融生态环境，通过立法建立起　自己独特的政策性银行法律体系，以此规范政策　性银行的内部运行机制和外部关系，保障政策性　银行的有效运行和可持续发展。　结合其他国家政策性银行法律制度的内容，我　认为，未来政策性银行法律制度的基本内容应当包　括如下内容：政策性银行的法律地位、性质和目标、　功能与业务、资金筹措、组织机构、财务会计、利润、　监管等等。这里，择其要点加以讨论。　（一）明确政策性银行的创设目的和法律地位　在每一部政策性银行法中，都将创设目的作　为正式条款列于政策性银行法之首，明确政府意　图，框定政策性银行的业务范畴。《日本政策性金　融公库法》第一章第１条规定：“本公库设立的目　的是，促进日本和世界经济及社会的稳定发展，提　高国民生活质量。承担如下责任：１．为一般公众、中　小企业和农、林、渔业生产者提供资金支持；２．促进　海外发展、维护资源安全、提高日本企业的国际竞　争力、在国内和国际金融秩序遭破坏或者因大规　模自然灾害、恐怖袭击、流行病侵袭等导致的灾害　时采取适当措施提供金融服务，并且补充一般金　融机构的金融业务。”［７］从该条立法内容中，我们　此，在我国政策性银行的立法内容中，这一点也必　须明确。　有关政策性银行的法律地位，世界各国法律　规定不一，表述不同。但是都在立法中都特别明确　了政策性银行属于法人（或公司）。《德国复兴信贷　银行》第１章规定：“德国复兴信贷银行是依公法　设立的机构。”［８］（ＫＦｗ　ｉｓ　ａ　ｐｕｂｈｃ　ｌａｗ　ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ）　１９９１年《澳大利亚出口融资保险公司法》第６条第　２款规定：“出口融资保险公司：（１）是公司实体；　（２）有印章；并且（３）获得、持有和处置动产和不动　产；并且（４）可以用公司的名义起诉和应诉。”《韩　国产业银行法》第２条第ｌ款规定：“韩国产业银　行为法人。韩国产业银行须按本法和依据本法发　布的命令和制定的章程运营之。”（ＫＤＢ　ｉｓ　ａ　ｌｅｇａｌ　ｅｎｔｉｔｙ）［９］　从各国法律规定看，一般都是把政策性银行　定性为一种特殊的独立法人，依据自身的相关法　律按照法人的框架进行业务操作，而且明确本国　的中央银行法和商业银行法均不适用于政策性银　行。笔者认为，在未来的立法中同样要明确我国政　策性银行的独立法人地位。可以做如下界定：“政　策性银行是以国家信用为支撑的特殊的、带有公　益性质的法人。”明确政策性银行是法人，有利于　排除外界非理性行为的随意干预，实现政策性银　行的自主经营；规定政策性银行是一种特殊的公　益法人［１ｏ］，有利于其“政策性”目标的实现。　（二）确定政策性银行的资金来源　实践证明，建立稳定和完善的资金来源和补　充机制，是保证政策性银行稳定发展的前提。各国　政策性银行法也都无一例外的将政策性银行的资　金来源和筹资方式纳入法律的规定之中。政策性　银行的资金来源应该具有成本较低和期限较长的　特点，以下几条资金来源渠道可在立法中予以规　范：１．国家对政策性银行的资金支持，包括：资本金　的财政拨付；政府信用的担保；政策性贷款的最终　损失由财政予以补贴；享受税收减免政策等；２．发　行债券。目前三家政策性银行的资金主要来源就　是发行债券。３．境外筹资。办理国际金融机构和国　际组织的转贷业务，特别是世界银行、亚洲银行和　第６期　姜庆丹：后危机时代中国政策性银行改革的几点思考　１４７　国际开发协会对我国的援助性质的项目贷款和开　发贷款的转贷。４．债权售卖。由于政策性银行的资　金运用大多是中长期的，因而资金回流较慢，如国　体系和激励监督机制。同时，政策性银行应当提高　业务管理的透明度，根据每年的国家政策要求确　定投融资业务预算、对象范围，并交财政部，提交　人大审议通过。政策性银行应当公布其年报，接受　家开发银行向三峡工程提供３００亿元人民币贷　款，贷款期限１５年，宽限期１０年。这不仅使其流　公众的监督和外部审计。　动陛受到影响，而且使资金难以摆脱供给紧张的　（四）构建政策性银行的风险控制机制　局面。为缓解这种状况，可将贷款和投资之后有收　“国家信用”是政策性银行的重要支柱，财政　益的项目或商业价值明显的债权出售给其他的机　是政策性银行风险的最后承担者。因此，如何控制　构投资者，以置换出资金用于新的扶持项目［１１］。　政策性银行的风险，是立法必须解决的问题。　同时，１３本政策性金融机构对邮政储蓄资金的运　首先，立法应当明确国家的出资人地位和资　用很有特色，值得我们借鉴　ｌ２］。未来随着政策性　本金形成机制，政府对政策性银行的负债进行担　银行改革的深化，在条件成熟时，可以允许政策性　保，授予政策性银行主权级信用。　银行引进战略投资者，增加资本金，逐步加快股权　其次，通过立法确定政策性银行的资本充足　多元化的步伐。　率。考虑到政策性银行不仅面临经营ｌ生风险、还面　（三）规定政策性银行的治理模式　临政策性风险，而且其贷款周期长、集中度高，因　国外政策性银行的治理模式基本属于法人治　此对其资本充足率的要求也应当比商业银行高。　理模式，产权明晰、权责明确、相互制衡，有的国家　例如，韩国产业银行２００８年年报显示，韩国产业　还建立了相应的咨询委员会、信贷审查委员会、风　银行资本充足率为１３．６％［１３　Ｊ。其他国家政策性银　险管理委员会、执行委员会等，重视完善内部治理　行的资本充足率也基本都在１０％以上。因此，我国　模式。我国现有政策性银行的治理模式属于国家　政策性银行的资本充足率在立法中规定在１５％左　型银行治理模式，主要是通过国家选派银行的领　右比较理想。　导人进行经营管理，以行政升迁的方式激励管理　再次，政策性银行的负债规模控制机制。这不　者，行政色彩严重，正向激励不足。笔者认为，为了　仅是出于保证其发展规模和速度控制在资本金可　将政策性银行建成真正的市场主体，有必要在政　承受范围之内的需要，也是防范金融风险的需要。　策性银行立法中建立政策性银行的董事会、监事　《日本政策投资银行法》规定，该行的负债总额不得　会、高级管理层，完善内控机制，增加透明度。财政　超过其资本金和准备金总额的１４倍［１４］。根据我国　部应逐步从台前退到幕后，以出资人的身份主要　目前经济发展需要和政策性机构现有资产负债规　负责提名银行负责人，任命监事，审批预决算，会　模，可以考虑适度将负债倍数规定为２０倍左右。　同发改委和其他相关部门审核投融资计划，确定　最后，政策性银行也应当树立防范和控制风　重点信贷业务领域，考核计划执行情况和经营业　险的意识，建立迅速有效的风险收集网络，风险预　绩，而具体的经营管理则应当交给政策性银行。建　测体系和风险补偿机制，加强风险监管。完善信贷　立监事会，赋予其质询权、建议权、监督检察权等，　审查制度和问责制度，加强审计和监察，对违法违　确保监事的独立性、客观性、公正性。政策性银行　规现象加大处罚力度。　的高级管理人员应当按照委托代理关系进行相应　（五）搭建政策性银行独特的监管机制　的机制设计，建立责权利相匹配的授权制度、考核　如何对政策性银行进行分类监管，是一个全　①长期以来，日本政策性金融机构的资金主要来源于邮政储蓄和邮政简易保险。日本大藏省专门设立一个融资管理　机构“财政投融资特别会计窗口”，把筹措的资金集中起来，再贷放到需要的各政策性金融机构。２００５年７月日本众议院通　过了日本邮政民营化法案，计划在２００７年实现日本邮政储蓄的民营化，这无疑会给日本政策性银行的资金提出挑战。但　是，２００９年１０月，鸠山政府欲冻结“邮政改革法案”，对于新上任的这届菅直人政府对“邮政改革法案”的态度，我们应给予　关注。　１４８　辽宁大学学报（哲学社会科学版）　２０１０正　新的课题。纵观各国立法，许多国家都在监管机　构、监管原则、监管目标、监管内容等方面对政策　性银行的监管进行了特殊安排，而不是受监管商　业银行的中央银行或金融监管当局的监督，这一　等中介服务机构，逐步加强社会中间层主体在金　融监管中的独特作用。　参考文献　点值得我们注意。１３本的商业性金融机构归中央　银行管理，而政策性银行则主要由大藏省监管；　［１］中国货币政策执行报告（２ｏｏ９年第二季度）（Ｒ］．北京：　中国人民银行。２００９．１１－１２．　《德国复兴信贷银行法》第１２章规定，“德国复兴　信贷银行由联邦政府指定财政部，与联邦经济技　术部进行磋商，执行监管，有权采取必要措施确保　机构的运作符合有关法律法规的规定。”韩国产业　银行主要由金融监管委员会进行监管。因此，笔者　［２］中国货币政策执行报告（２００９年第三季度）［Ｒ］．北京：　中国人民银行，２００９．１ｌ一１２．　［３］日本银行家协会网站ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｚｅｎｇｉｎｋｙｏ．ｏｒ．ｊ￣ｎ／ｂａｎｋｓ／　ｃｈａｎｇｉｎｇ／．　［４］于炳华．当前金融危机背景下政策性银行转型与职能重　构［Ｊ］．财经科学，２００９，（５）：２５—３１．　［５］日本投资银行网站ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｄｂｊ．ｊｐ／ｅｒｄｉｎｄｅｘ．ｈｔｍ１．　［６３邢会强．我国政策性银行向开发性金融机构的转型及其　立法［Ｊ］．法学杂志，２００７，（１）：６５—６８．　［７］Ｔｈｅ　Ｊａｐａｎ　Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ　Ｌａｗ（１ａｗ　Ｎｏ．５７　ｏｆ　２００７）．　【８　Ｊｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｋｆｗ．ｄｅ／．　认为，我们应借鉴国外政策性银行的监管模式并　结合我国的具体国情，在银监会之外另设一个独　立的政策性银行监管机构——政策性银行监督管　理委员会。这个委员会以财政部为主体，由财政　部、中国人民银行、银监会、农业部、商务部、国家　发改委等政府部门共同组成，根据国家发展战略　和年度经济计划，统一考虑政策性银行的资金来　［９］Ｔｈｅ　Ａｒｔｉｃｌｅｓ　ｏｆ　Ｉｎｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｋｏｒｅａ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｂａｎｋ．　［１０］张［１１］李娟．试论我国政策性银行的性质［Ｊ］．法制与社会，　萱．中国政策性银行开展资本市场运作的路径选　源和融资规模，制定适合各家政策性银行的专门　考核办法和监管指标。监管机关要加强与国家发　改委、商务部、农业部等部委的信息沟通，建立协　调机制，及时了解有关产业政策的制定及变化情　况，发挥各方面的综合监督效能。同时，要加强行　业自律，建立、健全审计师事务所、会计师事务所　２００８，（３）：１７７—１７８．　择（Ｊ　Ｊ．经济与管理，２００６，（３）：４９—５１．　［１２］［１４］白钦先，耿立新．日本近１５０年来政策性金融　的发展演变与特征［Ｊ］．日本研究，２００５，（３）：１２—２１．　【ｌ３］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｋｄｂ．ＣＯ．ｋｒ／ｓｃｒｅｅｎ／ｊｓｐ／ＩＨＥｎｇ／ＩＨＥｎｇＵＭａｎ　０００００００１Ｅ．ｊｓｐ．　Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ’Ｓ　Ｐｏｌｉｃｙ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ　Ｂａｎｋｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｐｏｓｔ－ｃｒｉｓｉｓ　Ｅｒａ　——Ｐａｔｈ　Ｃｈｏｉｃｅ　ａｎｄ　Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ　Ｇｕａｒａｎｔｅｅ　ＪＩＡＮＧ　Ｑｉｎｇ－ｄａｎ　（Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓ　ａｎｄ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｌｉａｏｎｉｎｇ　Ｕｎｗｅｎｉｔｙ　ｏｆＴｒａｄｉｔｉｏｎａｌ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　Ｍｅｄｗｉｎｅ，Ｓｈｅｎｙａｎｇ　１１００３０，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓ　ａｄｖａｎｃｅｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ’Ｓ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｒｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇ，ｍａｒｋｅｔｉｚａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｉｎｔｅｒ－　ｎａｔｉｏｎａｌｉｚａｔｉｏｎ，ｔｈｅ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｐｏｌｉｃｙ—ｏｒｉｅｎｔｅｄ　ｂａｎｋｓ　ｈａｓ　ｕｎｄｅｒｇｏｎｅ　ｅｎｏｒｍｏｕｓ　ｃｈａｎｇｅｓ，ａｎｄ　ｔｈｅ　ｒｅ－　ｆｏｒｍ　ｈａｓ　ｂｅｃｏｍｅ　ａｎ　ｉｎｅｖｉｔａｂｌｅ　ｏｕｔｃｏｍｅ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｉｎ　２００８　ｔｈｅ　ｇｌｏｂａｌ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｃｒｉｓｉｓ　ｂｒｏｕｇｈｔ　ｎｅｗ　ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｐｏｌｉｃｙ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ　ｂａｎｋｓ．Ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｏｓｔ－ｃｒｉｓｉｓ　ｅｒａ，ｗｈｅｒｅ　ｓｈｏｕｌｄ　ｔｈｅ　ｐｏｌｉｃｙ—ｏｒｉｅｎｔｅｄ　ｂａｎｋｓ　ｇｏ？Ｈｏｗ　ｔｏ　ｃｈｏｏｓｅ　ａ　ｓｕｉｔａｂｌｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｐａｔｈ　ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｏｕｒ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ　ａｎｄ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ？Ｈｏｗ　ｔｏ　ｐｒｏｍｏｔｅ　ａｎｄ　ａｓｓｕｒｅ　ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｔｈｒｏｕｇｈ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ？Ｔｈｉｓ　ｉｓ　ａｎ　ｕｒｇｅｎｔ　ｐｒｏｂｌｅｍ　ｔｏｄａｙ．Ｏｎｌｙ　ａｆｔｅｒ　ｒｅｓｏｌｖｉｎｇ　ｔｈｅｓｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｃａｎ　ｐｏｌｉｃｙ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ　ｂａｎｋｓ　ｒｅａｌｉｚｅ　ｔｈｅ　ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ　ｉｎ　ａ　ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ，ｌｅｇａｌ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｒ　ｗａｙ．　Ｋｅｙ　Ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ　ｐｏｓｔ－ｃｒｉｓｉｓ　ｅｒａ；ｐｏｌｉｃｙ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ　ｂａｎｋｓ；ｒｅｆｏｒｍ　ｐａｔｈ；ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ　ｇｕａｒａｎｔｅｅ　【责任编辑至仁】