辽宁县级财政现状及县级政府公共服务能力分析

辽宁县级财政现状及县级政府公共服务能力分析

保障基本公共服务是县级财政最为重要的职能，县级财政收支状况决定其提供公共服务的水平和能力。本文以辽宁省为研究对象，通过考察县级财政收支和管理状况，分析县级财政收支及管理中存在的主要问题，进而对县级政府公共服务能力进行分析和评价。

标签：辽宁；县级财政；公共服务

县级财政是保障公共服务的重要财力支撑，县级财政状况及其管理水平在很大程度上决定县级政府提供公共服务的能力和水平。本文关注辽宁省县级财政收支状况，进行县级财政保障公共服务方面的实证研究。

一、辽宁县级财政收支及财政管理状况

（一）县级财政收支现状

据辽宁省统计年鉴数据，2016年，辽宁省100个县区（包括16个县级市、25个县、59个市辖区）公共财政预算收入完成1670.6亿元，占全省公共财政预算收入75.9%，比2015年增长8.1%，同期全省公共财政预算收入增长3.4%，县级财政收入增速高于全省水平。公共财政预算支出完成2104.1亿元，占全省公共财政预算支出46.0%，比2015年增长3.5%，同期全省公共财政预算支出增长2.1%，县级财政支出增速高于全省水平。

从收入结构看，2016年100个县区税收收入完成1406.8亿元，占100个县区公共财政预算收入的84.2%；

非税收入263.8亿元，占100个县区财政预算收入的15.8%。从支出结构看，2016年100个县区与公共服务关联的公共财政预算支出1631.9亿元，占100个县区公共财政预算支出的77.6%，其中：社会保障和就业支出占24.4%，教育支出占13.2%，城乡社区事务支出占12.3%，一般公共服务支出占9.7%，医疗卫生支出占6.7%，住房保障支出占4.4%，交通运输支出占2.8%，文化体育与传媒支出占1.5%，科学技术支出占1.4%，节能环保支出占1.3%。

（二）县级财政管理现状

从财政管理内容来看，财政管理包括财政收支管理、财政预算管理、国有资产管理、财务管理、税收管理、国债管理、财政监察管理以及预算外资金管理等等方面的内容。财政管理水平的高低，直接影响着财政职能作用的发挥和财政资金的使用效率。近年来，辽宁围绕强化财政管理的目标和“全面推进财政科学化精细化管理”的要求，对县级财政进行了系列的改革和探索，县级财政管理科学化、精细化程度得到有效提高。通过规范省以下财政体制，推进省直管县财政管理改革，加强对县级财政的业务指导，强化了县级财政预算编制科学性，编制流

程得到细化，推进了部门预算，提高了县级财政管理水平。

对于财政部关于调整和完善县级基本财力保障的部署，近年来，辽宁省实施了对基层倾斜的财政体制政策，建立了均衡性转移支付逐年增长机制，严格落实保障机制的政策和资金，确保县级基本财力支出。特别是2010年县级基本财力保障机制建立以来，辽宁省对下安排县级基本财力保障机制奖补资金力度逐年加大，财力缺口县区逐年减少，推进了县乡财政基本公共服务均等化。

二、县级财政收支及管理存在的主要问题

尽管辽宁在县级财政收支和管理中取得了一定的成绩，但各县区财力不均衡，2016年人均财政收入最大的县为13994.4元，最小的縣仅为553.1元，且公共服务投入小和需求大矛盾突出，在县级财政收支和管理中存在一系列问题。

（一）县级财政收入结构、质量和规范仍需提高

近几年，辽宁县级财政收入呈恢复性增长，同时财政收入占地区生产总值的比重也逐年升高，比重的逐年提高意味宏观税负的提高。从财政收入结构看，部分县区的非税收入仍占财政收入30%左右，非税收入的存在降低了县级财政的可支付能力，一些县（市）仍不同程度存在着空转税收、收取过头税等问题。

（二）部分县区财政自给率不高，对上级转移支付有依赖性

从财政自给率来看，全省县级财政自给率偏低，一半左右的支出来源于上级转移支付。从转移支付类型和结构来看，专项转移支付比重仍然偏大。因专项转移支付分属不同部门管理，有交叉重复现象，且转移支付分配与群众实际需求存在脱节，公共服务效率不佳，有待整合。

（三）以公共服务为核心的县级财政支出绩效评估未形成制度列入政府考核

受多种因素的制约，县级财政的“生产建设性”特征还未褪色，对县级政府的考核还未完全摆脱以GDP为核心的考核体系，以公共服务、民生财政为核心的政府支出绩效评价制度和公共财政制度还没有真正形成。县级需负担的各种政策性资金配套项目多，县财政支出压力大。在辽宁省级政府和部门调整事权分配、事权标准等，只临时邀请财政部门参与研讨和决策，一般会听取财政部门的意见，但还没有建立起较为成熟的参与制度或规定。

（四）县级财政部门信息化水平低，财务信息管理建设滞后

相较于省级和市级财政部门，县级财政部门的信息化水平有明显差距，信息化建设基础管理、信息安全保障以及财政科学化精细化管理等方面有待改善。

三、辽宁县级政府公共服务能力分析

基本公共服务力是指政府提供基本公共服务、解决民生问题的能力，包括政府提供基本公共服务的种类、数量、质量和覆盖范围。

从目前现有研究来看，多数学者采取了一种定量评价的方法，从基本公共服务所涵盖的几个领域入手设计了一套综合指标评价体系，尽管不同学者所设计的指标评价体系有差别，但基本思路是大体相同的，即都是通过构建一级指标、二级指标、三级指标的方法最后计算出公共服务的总指数。因对于研究者而言，尽管设计一套完美的综合评价指标体系是能够完成的任务，但县级政府公共服务各项指标获取是相当有难度，故我们只能结合容易获取的单项重要指标数据对县级政府的公共服务能力状况进行简略的一般性分析。

对于县级政府公共服务能力有重要影响的一项数据就是财政数据。目前，辽宁经济整体上已经实现恢复性增长，县级财政也度过了最困难的时期，近几年，县级财政收入增速高于全省水平。但是，我们也要看到，尽管财政收入在逐年增加、上级转移支付在逐年增加、中央财政安排县级基本财力保障机制奖补资金在逐年增加，形势依然不能乐观，因为从未来财政收入的增长趋势看，随着经济进入深度调整期，财政收入将步入一个低速甚或负增长时代，且县级财政自给率的数据来看，2009年县（市）自给能力仅为46%，一半以上的支出来源于上级转移支付，县级财政公共服务供给资金将面临严峻调整。同时，由于政绩观的影响，辽宁虚增财政收入问题在县级政府仍有明显表现，因此，目前的财政收支数据还应持客观、谨慎的态度来看待。财政转移支付力度也会对县级政府公共服务能力产生决定性影响。多年来，辽宁省每年都会安排一定的财政资金来支持和保障县、乡、村基础设施与环境生态建设，改善县乡发展条件，等等。同时，全省积极完善各项公共服务保障制度，通过实施奖惩措施完善县级基本财力保障机制，完善转移支付办法，加大财政资金和政策向困难乡镇倾斜的力度，推动和完善教育、医疗卫生、社会保障、就业、社会服务、社会保险、住房保障、公共文化体育等多个公共服务领域的制度完善和制度覆盖，这些对于提高全省县级政府公共服务能力都有着重要的促进作用。

对于公共服务能力的主观评判数据就是公民对公共服务的满意度。目前对于基层政府公共服务公众满意度测评研究几乎为零，我们也因调查力量的有限，没有办法对全省县级政府的各项公共服务做系统的大规模的问卷调查，因此，我们的认识和判断也只能来源于已有文献的研究和基于身边人的调查询问来获得。从中国社科院发布的《中国城市基本公共服务满意度评价（2012—2013）》报告来看，对于作为评价对象的我省沈阳、大连两个城市公共服务领域排位不是很靠前，大连也只在一两项领域能够排在前10位，沈阳则是无一项能够排在前10位，这也从侧面反映出辽宁省公共服务领域的不足。省会城市和计划单列的发达市尚且如此，县级政府可想而知。在《中国城市基本公共服务满意度评价（2010—2011）》报告中，沈阳和大连两个城市都在公共文化体育方面表现较高的群众满意度，其次是在公共交通、医疗卫生等方面，而在公共安全、住房保障、基础教育、社会保障和就业相对较差。从具体公共服务领域满意度研究来看，《2013年辽宁蓝皮书》对城市居民住房满意度进行了一项调查，在基本满意以上的比例为73.2%，但回迁房、廉租房、经济适用房的满意度为66.35%、75%、75%，公共租赁房的满意度相对较低。邓大松等人对沈阳市医疗卫生保障满意度进行了调查研究，在

有效样本中，满意和比较满意的居民占34.5%，表示一般的为44.4%，不满意的居民占21.1%，医疗卫生保障总体满意度打分59.4分。东北大学文法学院社会保障研究所曾对辽宁社会保障满意度做过调查，总体来看，社会保障覆盖面较低，城市高于农村。辽宁省整体满意度指数得分60。总体来看，公众对社会保障的需求程度较高，但社会保障的服务水平确有待提高。通過各种文献分析和个别访谈来看，基于辽宁全省公共服务水平和满意度不是很高的现状，辽宁县级公共服务满意度同样应该不是不高，公共服务质量和服务范围有待提高。

【基金项目：本文为辽宁省社会科学规划基金一般项目“新常态下辽宁县级财政基本公共服务保障能力研究”

（项目编号L16BGL030）阶段性成果】

【参考文献】

[1]侯惠勤，辛向阳，易定宏等主编.中国城市基本公共服务力评价[M].社会科学文献出版社，2011：3.