保障性住房投融资模式研究

作者：李娟

来源：《中国集体经济·下》2012年第10期

摘要：当前我国保障性住房需求量巨大，而建设资金主要来源于政府财政，私人资金虽有参与但规模不大、积极性不高，资金问题始终是制约保障房建设的瓶颈。文章分析了我国保障性住房的投融资现状和存在的问题，借鉴国外保障房建设投融资的先进经验，针对中国实际情况，提出了解决我国保障房建设资金不足问题的对策，即房地产投资信托（REITs）模式。 关键词：保障性住房；投融资模式；房地产投资信托基金

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，主要包括廉租住房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房等五大类。我国保障性住房体系的构建始于1994年，但其建设长期落后于商品房的发展。尤其是近十年来，随着房地产投资、住房消费需求的快速增长，城市房价不断飙升、甚至超出了普通百姓的承受能力，进而引发了一系列社会问题。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台后，中央开始把保障房视为一项重要的民生问题，并逐步加大对保障性住房的财政投入。2009年全国建设保障房370万套，2010年上升为580万套，2011年达到了1000万套，2012年建设任务为700万套。到“十二五”末开工建设3600万套保障性住房，静态估计至少需要资金7万亿元。这些资金从何而来？当前的相关政策是：住房公积金增值收益部分、土地出让金中不少于10%的比例、市县财政预算安排、中央省级财政预算安排的补助资金。这四项资金来源其实都算是政府财政，但自1994年实行分税制后，责任和收入的不对称引发地方政府财政困难，责任多、压力大，地方政府在保障房建设上积极性一直不高。此外，2011年以来国家开始严格控制高房价，使得地方政府的土地出让收益大幅缩减。保障房建设的资金单靠政府财政是无法保证的。另一方面，由于保障房建设周期长、建设资金投入大、经济效益低等特点，加之保障房产权关系不明晰，企业与政府合作建设保障房的模式不成熟，建成之后经营维修等权利义务还处在探索阶段，故民间资本的参与也存在很大的障碍。

以2011年为例，全国开工建设1000万套保障性安居工程，所需资金约为1.4万亿元，据测算中央和地方政府投入5600亿元左右，余下8400亿元依赖社会机构和保障对象所在的企业筹集。由此可见，政府固然是保障性住房的主要筹资主体，但仍有大笔资金依靠社会机构以及个人的投入，如表1所示。

一、我国保障房投融资存在的问题

在保障房投融资模式上各地积累的经验不多，面临的问题却很多。 （一）政府财政投入难以满足资金缺口

截止2011年11月份，全国财政共投入2110亿元在保障性安居工程上。政府财政投入，尤其是地方政府筹资是我国保障房建设的主要资金来源。地方政府大多把房地产作为支柱产业，土地出让收入更是地方财政的重要来源，而保障房建设需要无偿划拨土地，利润空间狭小，且需要投入大量资金。在当前房地产调控的宏观背景下，地方政府土地出让收入下滑、融资渠道受限，财政支出更加难以满足建设资金需要，保障房的建设规模也被迫下调。为了破解融资难题，各地正在探索各种保障性住房投融资模式，以及利用地方政府投融资平台和其他企业，以发行债券、信托等形式进行保障房项目融资。 （二）市场化融资不足是最大的现实问题

保障房中的公租房、廉租房属于公共产品。由于外部效应的存在，在各保障对象群体边际收益不变的条件下，其市场化融资的不足与保障对象群体收入水平负相关。即保障对象群体的收入水平相对越低，则私人愿意提供保障性住房的动力越低，市场化融资的可能性越小，而避免社会福利损失的弥补性融资额相对越高。因此针对市场化融资水平较低的公租房、廉租房，还需要政府利用转移支付、以及各种创新方式进行资金的补充。 （三）银行信贷的支持力度不够

除了政府财政支出，银行信贷是当前支持保障房建设的另一融资渠道。根据中国人民银行发布的《2011年上半年金融统计数据报告》，半年里金融机构新增保障性住房开发贷款累计908亿元。而以支持保障房建设力度最大的国家开发银行为例，截至2011年年底，发放保障性安居工程建设贷款2136亿元，占全国同业份额的61%。相比保障房建设所需资金的总体规模，银行信贷所占比例仍然较低。而且针对保障房建设项目的信贷政策能否发挥功效，其具体实施效果还依赖于银行对项目成本、收益和风险的评估，以及政府、企业营销策略是否得当。 （四）缺乏法律保障，容易出现寻租

当前的保障性住房融资模式，各项手续复杂，尤其是项目的审批、放资周期长。一旦保障房融资周期延长，势必累及整个项目的保障及时性。在土地出让金净受益融资模式中，地方政府必须经过国税部门、地税部门、地方财政部门等各部门审批核准。而繁琐的手续还使得寻租变得近乎寻常。2009年6月12日，湖北省武汉市5141户困难家庭申请余家头小区经济适用房，这个申购比高达40比1的项目在摇号时，有6个相连的申购户离奇地全部摇中。事后调查显示，这6人的申请材料造假，市国土房产局5名国家工作人员受贿近百万元。同时，我国针对保障房的法律长期缺位，目前只有对保障性住房某些环节的政策规定，存在随意性、不可持续性的弊端，法律效力和问责机制不足，无法有效防止寻租行为。 （五）金融创新工具缺失

我国保障房融资主要来自财政资金，金融机构提供部分贷款，大量资金需要社会力量参与。针对我国保障房融资工具单一化的现状，借鉴国外的先进经验，充分利用各种创新金融产品，例如房地产投资信托基金，吸引社会资本，拓宽融资渠道，将政府直接融资模式转化为政府引导下的多元商业化运作模式显然十分必要。 二、保障房投融资创新模式——REITs

通过以上分析，针对我国保障性安居工程建设的投融资现状及存在的问题，笔者提出以房地产投资信托基金（REITs）构建我国保障房建设投融资创新模式，可以在保障房建设中发挥巨大的作用。

房地产投资信托（REITs）是以公司或信托（契约）基金的组织形式经营，股东或投资者的资金归集起来后，交由具有专门知识和经验的管理人，投资于房地产或抵押贷款业务，所获得的资产收益分配给股东或投资者的一种中长期投资方式。

在资金募集完成后，REITs的公司股票或信托受益凭证可以上市流通。由于在法律上属于共同所有制，REITs的组织形式、投资范围、收入来源及利润分配受到了严格控制。一般的中小投资者难以进入资金密集、高风险、高利润的房地产行业，而利用REITs，就可以将投资者分散的闲置资金集中起来，签订信托契约或是类似股份公司的股份形式成立各种基金，委托对房地产市场具有专门知识、经验丰富又足以信赖的人来进行管理。作为投资工具，REITs有许多优点，例如资金来源广、投资分散小额化、流动性好、投资收益相对稳定，与其他资产相关性低、管理专业化且高度透明。

以香港的公共住房REITs模式为例，自1950年代以来，香港政府利用财政盈余建立了一系列基金来满足公共房屋的投融资需要。最为典型的领汇房地产投资信托基金，由香港房屋委员会于2003年将旗下商场物业及停车场资产注入成立，交由专业的资产管理公司运营。领汇吸引全球私人和机构投资者持有，累计发售超19亿份基金单位，目前市值超过602亿港元，极大地促进了香港公共住房的建设和运营。

三、保障房REITs投融资模式的发展建议

REITs是以信托投资基金的方式来为保障性住房建设提供融资支持。我们可以通过REITs建立市场化的融资平台，汇聚民间资本，依靠全社会的力量推动保障性安居工程的顺利进行。但是以REITs推动保障房建设的大规模发展，还需要各方面的努力，为REITs的创立和良好发展创造和谐的市场环境。 （一）加快REITs的立法

在《公司法》、《信托法》的基础上，需要出台有关法律法规，对REITs的资金来源、投资方式和内容、投资限制、资产管理、收入来源、利润分配、税费优惠、信息披露，监管制度和模式等方面进行规范，才能保障REITs运作的资本大众化、产权证券化、经营专业化。 （二）建立信托基金交易市场

建立和完善二级市场对REITs的发展有非常重要的作用。美国的300多个房地产投资信托，约有2/3在股票交易所上市，总资产规模超过3000亿美元。而我国严禁信托产品通过大众媒体宣传营销，公众对房地产信托的认知度也低，非常不利于房地产信托投资基金的流通。只有建立高效、透明、完善的房地产信托基金二级市场，才能促进REITs的大规模发展。 （三）建立优秀人才队伍

REITs的建立和运营需要大量精通证券基金业务、了解房地产市场运营、具有丰富经验的专业管理人才。与此同时，律师、会计师、审计师、资产评估师等专业人才也是发展REITs必不可少的条件。

（四）构建合格的组织机构

合格的组织机构是REITs的运行载体，也是发展REITs的重要前提条件。我国要发展REITs，必须按照严格的程序、建立规范的组织机构来、进行科学的管理运作，提供专业的投资、咨询、中介、评估等服务。 （五）建立严格的信息披露制度

为保证REITs健康安全的发展和运行，我们还要建立严格的信息披露制度，规范信息披露的工作程序，确保信息披露的真实、准确、完整、及时，保证各个机构依法规范运作，维护投资者的合法权益。

（六）提高收益率是关键

较商品性住房而言，保障房建设是微盈利或者非盈利的项目。因此，设计出稳定且高收益的保障性住房REITs产品是吸引投资的关键。例如将限价房、经适房打包出售，为保障房REITs提供租金补贴；项目配套或者周边的商铺、停车位以及底层的收入，也可以用来补充保障房项目收益。还可以由政府给予补贴或是税收优惠，不仅可以提高收益率，政府的公信度还有助于提高投资者信心。 参考文献：

1.Su Han Chan，John Erickson，Ko wang.房地产投资信托—结构、绩效与投资机会[M].经济科学出版社，2004.

2.陈进松.公共住房浪潮：国际模式与中国安居工程的对比研究[M].机械工业出版社，2006. 3.赵洋.保障房资金如何保障[N].金融时报，2011-03-19.