互联网时代的政府管理创新

在互联网时代，网络在信息传递、信息整合中发挥着重要作用。温家宝总理在今年“两会”前接受中国政府网、新华网的联合访谈，在线交流不过短短两个小时，却引得数以亿计海内外网民的提问发贴。随着国家领导人与网民的在线交流日益增多，“网络问政”这一称谓开始进入大众话语和学术研究的范畴。 网络问政是我国电子政务实践中产生的创新形式，作为信息时代的新产物，网络问政以其方便性、及时性、互动性、开放性等特征，逐步得到广大网民的认可，且被寄予较高的希望。网络问政，是指通过网络进行党政机关和民间的一个双向参与过程，不是不问不答，也不是问了不答，也不是答非所问，而是有问有答。网络问政包含两个方面，一方面是政府通过网络了解舆情民意、问计于民；另一方面是公众通过网络参政议政评政、问事于政府。 一、网络问政的现实意义和理论意义

至2009年年底，我国网民规模已经达3.86亿。这意味着，网络问政为广大网民提供了一个可以自愿参与政治、表达政治意愿、抒发不良情绪、缓解社会压力的自由平台。 （一）凝聚民心，汇聚民智

网络的最大力量在于凝聚强大的民意和汇聚广泛的民智。2008年6月20日，胡锦涛总书记在人民网强国论坛与网友在线交流，指出互联网是“做事情、做决策，了解民情、汇聚民智的一个重要渠道”。中国是世界上网民最多的国家，共有3.86亿网民和1.55亿的手机上网网民，这是一个巨大的智力库。政府通过网络打开这个智力库，不仅可以充分发挥网民的聪明才智，为经济社会发展服务，而且可以把网民的心凝聚起来，思想统一起来。

网络问政，促使我们进入一个全民表达、全民发言、全民都是记者、全民都拿着麦克风的时代，促使民意民智来得更加直接和快捷，从不同层面凸显着政府管理模式向民主化和科学化的转变。网络问政可以增强网民乃至国民的主人翁意识，让民众在无形之中提高自身对各种问题的认识和素养。 （二）有利于公共政策制定的科学性和民主性

网络问政为公共政策的制定，带来了更多的有效信息，正所谓“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。温家宝总理指出：“我一直认为群众有权利知道政府在想什么、做什么，并且对政府的政策提出批评意见，政府也需要问政于民、问计于民，推进政务公开和决策的民主化。”网络问政能把不同利益主体的合理利益诉求转化为公共政策，并督促公共政策的落实，避免政府关于重大决策的失误，提高政府工作的绩效，从而确保公共政策的制定更加科学化和民主化。

网络问政借助于互联网技术，促成全民参与的可能性，也就进一步促使政府适时根据网络民意动向，调整公共政策并最终转化为政府行动，对社会公共事务的决策、公共权力的净化有重要的影响。在政策执行过程中，可以对公共政策的制定和落实进行监督检查，可以及时发现公共政策的缺位，及时纠正公共决策的偏差，从而使行政当局在执

行政策的过程中不能偏离或歪曲政策，也使公共决策在利益分配与调整中更加公平更加具有秩序。总之，网络问政，有利于提高公共政策和公共生活的质量，有利于公民增强对政府的信任与支持。 （三）化解矛盾、维护和谐的重要平台

随着现代化进程的不断推进，社会财富分配与占有上的不平等，难免会有所加剧。社会利益关系的不断分化，各个利益群体间的利益纷争和思维隔阂，也会越来越多。如果缺乏有效的释放途径和解决方案，社会各利益群体间，就不能通过有效的组织化解机制，融合彼此间的分歧，就会影响社会稳定和经济发展。同样，如果保障网民政治参与的政治制度体系缺乏相应的适应性和协调性，利益上的差距和经济上的不平等就很容易转变为政治上的不平等。

网络问政的出现，为网民发泄不满情绪、释放社会压力提供了虚拟平台。通过网络问政参与政治，表达心中不满，有助于释放不合理情绪，降低在现实社会中宣泄情感的危险性。通过网络问政的社会心理宣泄渠道，缓解社会心理冲突，消除社会心理障碍，促进公众心态日趋成熟化和理性化，通过深化改革和制度创新，采取多种措施加以综合调节和平衡，使社会步入和谐发展的轨道。 （四）有助于提高公职人员素质和政府创新能力

网络问政强大的曝光、监督、举报功能，影响并改变着政府官员的决策理念和执政方式，促使他们科学决策、民主决策，廉洁从政、文明行政。因此，网络问政有助于提高公职人员素质，提高执政水平。随着网络监督公权力的推进，网络反腐已成为反腐败机制的重要一环。在腐败问题评析和腐败行为检举方面，网络无疑已成为一种最为强势的表达。网络监督因其所受限制最少和“门槛”最低，大大压缩了“暗箱操作”的空间，在一定程度上弥补了公权力有效制约缺失的问题。

“躲猫猫”事件发生后，相关部门的处理可圈可点：一方面尊重民声民意，及时介入；另一方面深入调查，向群众说明真相。正如云南省委书记白恩培表示：“媒体舆论监督是一项非常重要的职能……政府将充分重视网络监督，全力推进阳光政府建设。”通过网络及时发现问题并采取有效措施，不仅有助于提高政府的合法性和公信力，更有助于提升政府管理的创新能力。 二、推进网络问政的发展

在今后，网络问政将会在我国政府管理创新、公共政策制定执行、民主政治建设等多方面发挥更加积极的作用。为了推进网络问政的健康发展，就需要针对我国网络问政的实际情况，在对各个制约因素综合认识的基础上，从多个层次多个环节，进行正确的引导和规范。 （一）创新网络舆情民意的整合回应机制

1. 网络舆情民意的整合。第一，将政府门户网站作为网络问政的主平台，并且进一步发挥非营利性网站在网络问政中的作用。这是政府网站应对网络问政、推行阳光政府等，最为实至名归的需要。同时，也要辅之以论坛和领导干部的博客等私人性质的沟通形式。做强政府网站，增强其舆论引导的权威性、公信力、影响力，占领网络舆论主阵地。第二，将网络舆情与政府服务管理职能对接，而不是答非所问，或者乱答乱问。在时机成熟时，要建立网络舆情民意的专家评测机制、真假鉴别机制和反馈整合机制等。第三，让每个普通公民的话语尽可能被更多的人听到，同时关注不同公民群体的差异性诉求。充分认识网民并不是所有公民，并不能代表公民整体的诉求，不能替代社会实践调研。网络用户大多为青少年，他们利用网络发表意见，而绝大多数中老年则无暇沉溺在网络的虚拟空间中。网络问政是反映民意、聚集民智的一种有效途径，可以弥补传统政治运行方式中的一些不足和缺陷，但不能作为唯一途径而忽视“网下问政”。 2. 网络舆情民意的回应。第一，解决网络问题要常态化。各级党政领导要将网络问政当成日常工作，定期举办网络办公，定期上网与网民交流，不能搞形式主义做表面文章。在网上知悉民意、网下解决问题的同时，要及时回复网友的问题，让网民看到自己的意见得到落实和反馈。尤其是针对涉及面广、影响大的问题，网上回复要将前因后果阐述清晰，并把解决方案条分缕析。实现“有贴必回、有问必答、有事必办”的规则，形成常态化的网络民意解决机制。第二，回复网民要制度化。对网络民意表达的回应必须是制度性的，各级政府要专门设立网络问政管理机构，并以网络问政管理机构为依托，完善信息收集、筛选、整理、汇报、交办、回应等各个工作环节，建立“网络舆情”专报制度。第三，建立网络发言人和网络评论员制度。推进网络新闻发言人制度，及时准确地发布权威信息，澄清虚假信息。积极发挥网络评论员用正确的思想、准确的事实，去理性解读国家政策和阐释社会热点的作用，正确引导网络舆情言论。 （二）克服网络舆情言论的负效应

1. 克服网络虚假舆情言论。第一，理性认识网络民意的两面性。既要看到网络舆论的真实性和客观性，又要看到它的不透明性和欺骗性，尤其是要慎防情绪偏见、流言诽谤、恶意炒作等。在互联网世界里，不一定所有的声音都是群众的声音，也不一定所有的声音都是真实的声音。第二，加强网络监管。网络海量舆论中杂存很多失真信息，在网络民意偏离了常态和常理的时候，有效的网络监管就是需要的。在互联网

这个没有边界的世界里，如果没有监管，任何别有用心的信息，都可能在瞬间传遍世界并引起轩然大波。因此，对于那些混淆视听的不良信息，必须予以严格管理进行管制。

2. 弘扬主流网络文化，提高网民和政府工作人员素质。第一，加强网德教育，弘扬主流网络文化。通过主流网络文化的弘扬，影响网络舆论和社会舆论，以此增强网络环境的道德约束力，倡导健康上网文明上网的良好风尚。必须注重弘扬主流网络文化，牢牢掌握网络舆论主导权。只有这样，才能有效地克制网络环境的盲从躁动、情绪化和非理性等。第二，提高网民和政府工作人员素质。网络问政的规范和有序发展，需要以网民和政府工作人员素质的提高为保证。网民和政府工作人员素质的好坏，直接影响着网民参与的水平，以及政府问政于民的实际意义。

3. 实行网络实名制，完善互联网法律法规。第一，实行网络实名制。网络实名制是网络环境有序化的重要保障，为了既能保障网民的隐私和合法权益，又能防范网民的非法行为，有必要采取网络前台匿名和网络后台实名制的办法。实行网络实名制，有助于网络信息向真实性进一步靠近。同时，也要积极开发各类终端防护软件和网络监控软件。第二，完善互联网法律法规。通过网络立法，对政府、社会组织及网民在网络中的权利和义务作出明细化的规定，维护网络秩序的合法性。只有在“法治的网络”里，谣言诽谤、侮辱中伤、危害公共利益的言论和行为才会受到监视和惩处；只有在“法治的网络”里，才能有效防止和抑制网络舆情言论的负面效应。

（三）转变政府职能，推进网络问政的制度化建设

1. 转变政府行政职能，优化政府工作流程。在我国，每一个部门构成一个相对独立的系统，在系统内部实行垂直领导。而网络问政的发展，则要求打破传统政府组织的框架界限和条块划分模式，打破政府的地域、层级和部门限制，并“要求在互联网上构建一种新型的信息传播模式，最终形成一种完善的全开放的矩阵式的组织结构，这种组织结构的特点是后台系统的协调统一工作”。网络问政借助于信息技术实现政府再造，为政府促进行政职能转变和优化工作流程，由管理型向服务型的迈进，提供了重要的物质支持和技术支持。公民“没有走进政府机关即可获取丰富的信息；公民只需在单一机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取；若公民申办事情涉及多个机关，政府机关可在一处办理，全程服务；公民无需进入政府机关，即可经过电脑连续申办”。这就要求减少政府管理层次，撤除合并一些工作职能重复的职位，使组织结构更为扁平化，从而使政府更精简更有效率。

2. 推进网络问政的统一管理，建立制度化的网络信息公开平台。第一，我国网络问政是在各级政府、不同部门中分别进行的，没有统一的战略规划，缺乏网络问政的统一标准，部门间相互封闭的现象十分严重，这就极易造成网络问政的“重复建设”和信息资源的浪费。另外，现有政府部委间网络管理的职能，存在职责交叉和责任不明确等现象，如信息产业部负责信息产业发展，国务院办公厅负责全国的政务信息工作等，但是由哪一个政府部门负责网络问政的管理工作却不明确。因此，必须制定相关法规文件，出台宏观的网络问政标准化指南，做到分工明确、程序合理、责任清晰；同时要推进网络问政管理的制度化建设，建立科学管理的有效机制，保证网络问政常态化和考核奖惩的实现，畅通网络舆情民意的制度化表达渠道。第二，建立制度化的网络信息公开平台。通过制度化的定期政府信息公开，使网络问政与政府信息公开相结合。当然，这必须是一个主动的政府信息公开过程，不是单纯的应对和应付，而是让更多的公共问题通过网络展现在公民面前。网络资源的不均衡，带来被表达“网络民意”的“信息不对称”，如果仅仅是不愿意公开的政府信息被“问”出来，那么就是失去了网络问政的民主化发展方向。

3. “网上”与“网下”的对接，保证施政的科学性和民主性。第一，网上与网下的对接。要采取措施把网络中发现的问题带到网下加以调查研究，切实解决网络反映的舆情民意问题。虽然，网络的虚拟性导致某些问题的表述难与现实对接，但是如果将网上问题的网下调查情况，在不涉及机密和隐私的前提下公开化，这将大大缩减网上信息与网下信息的不对称，以及由此减少产生误解的可能性。通过“网上问政”和“网下问政”的有效衔接，充分发挥网络平台和现实组织的作用，把网上问政与网下问政结合起来，才能避免网络问政的虚设。第二，保证施政的科学性和民主性。继网络问政之后，必然要求政府进行施政。从政府的角度

思考，网络问政的实质，在于使政府从网络吸纳舆情民意，做出科学决策，以便更好地执政和施政。从网络施政再提高一步，则是网络行政，即网络舆情民意进入政府的公共政策制定落实监督的各个环节。若要网络问政达到实际的预期，必须保证“网上”与“网下”的对接，同时对网民提出的合理建议要及时采纳，以使施政保持科学性和民主性。

（四）将网络问政纳入民主政治的发展进程

1. 推进互联网建设的公益化，缩小数字鸿沟。“技术的日新月异，特别是计算机和新媒介的发展，使本来基于技术性理由而形成的代议制有可能因为这些新技术的发展而失去其代议的作用。毋庸置疑，技术的发展已经完全可以将其列入即将实现的大纲之中。过去只有通过中介才能表达的国民意志，现在可以在瞬间得以传递”。由此可见，在推进民主政治进程中，必须要保证互联网发展成果由全体公民共享，必须实现互联网运营的公益化发展。互联网是“网络问政”的重要手段，只有充分享用互联网公益性发展成果，并懂得正确使用网络的网民，才能在网络世界里恰当地维护自己的合法权益，并促使政府在网络问政中保持“行为民主性和政策公共性”。目前，由于原有的城乡二元格局的阻隔和我国东西部区域发展的不平衡，使得互联网在发展中面临巨大的数字鸿沟。只有推进互联网建设的公益化，加强对欠发达地区行业的网络信息化投入，才能有效地减少由于数字鸿沟而导致的非均衡性政治参与，才能有效地促进我国网络问政的民主化发展。

2. 完善网络问责机制，保证网络问政是双向参与的博弈。从某种意义上说，民主是双向参与的博弈进程。网络问政纳入民主进程，就要求不但要有自上而下的网络问政，还要有自下而上的网络问责。建立和完善网络问责制度，让网民对网络问政平台上政府部门的回复，进行一一评判，这是保证网络问政是双向参与博弈过程的需要。在这方面，惠州采取网上打分的方式，对答复不及时，或敷衍推诿、或应付差事的给予群众监督，采用“红黄绿”灯警告，对超时未答复的部门给予黄灯乃至红灯警告，对红灯警告较多的单位进行通报批评；并对问政答复的及时性和满意度，进行考评。惠州政府的做法，不失为一条有效的探索路径。

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