加强非营利组织会计监管的几点建议

加强非营利组织会计监管的几点建议

在非营利组织迅猛发展中,其会计监管方面正出现政府监管分散、部分会计监管人员素质较差、内部会计控制制度缺失、缺乏有效的社会监管等一系列的问题,针对非营利组织监管存在的这些问题提出建立健全内部会计控制体系,加强内部管理; 进一步完善政府监管的体制和运行机制,弥补非营利组织政府监管的缺陷;完善非营利组织会计监管的法律环境,大力推行注册会计师制度,充分发挥社会监管机制的作用等对策来加强对我国非营利组织的会计监管,促进非营利组织更加健康有序的发展。

一、完善会计监管的法律环境,提高会计法规之间的协调性

建立健全非营利组织法规体系,完善非营利组织管理机制,是实现非营利组织有效监管的重要之路,也是实现非营利组织健康发展的根本之策。

当前主要是要进一步完善和规范非营利组织会计法规体系,明确会计监管的主体、监管对象及其监管范围,为政府监管、社会监管提供法律保障。随着《非营利组织会计制度》执行,非营利组织会计较好地实现了与国际会计惯例的接轨,但仍存在一些问题。国家应制定或修订相关法规制度。要通过制定统一的《非营利组织法》,作为非营利组织创立、运营管理的法律依据,通过政府给非营利组织相应的税收优惠政策,引导财力资源合理流向公益事业等等。非营利组织的健康发展,需要政府必要的支持和扶持,通过一定的政府支持和扶持,在合作中引导、帮助其健康成长,可以有效避免不良势力对非营利组织的渗透,更好地引导广大非营利组织在党和国家的大政方针下开展活动,在法制规范的轨道上健康有序发展。就《非营利组织会计制度》而言,应修改其适用范围,将不同类型的非营利组织的会计核算统一在该制度下,以提高会计信息的可比性以便出资者正确决策,国家宏观经济管理工作正常进行。《非营利组织会计制度》是在兼顾我国国情和借鉴国际经验的基础上制定的,制度中的很多

规定与《企业会计制度》类似,它虽然在一定程度上增强了非营利组织会计信息的透明度,但由于我国非营利组织会计体系尚未形成,不同类型的非营利组织会计信息的不可比,造成了我国非营利组织会计信息披露制度不能从实质上满足信息使用者的需要。因此,只有将公有非营利组织(国有事业单位)纳入到非营利组织中,建立非营利组织会计体系,才会使民间非营利组织与公有非营利组织的会计信息具有可比性,也有利于与国际发达地区的非营利组织进行有效的交流与合作。另外,应建立适当的诉讼机制, 实行民事赔偿责任追究制。在民事责任制度中,受害人可以获得经济赔偿,这就增加了受害者乐于举报和提起诉讼的可能性。在民事诉讼中,法律对证据的要求相对较低,有助于民事责任的确认,再就是惩罚性的赔偿使违规成本很高。

二、大力推行注册会计师制度,建立健全以注册会计师制度为核心的社会监管体系

由于非营利组织是以非营利作为业务活动的经济实体,其资金主要来源于社会各界的捐赠、会员缴纳的会费、接受服务对象缴纳的服务费等。其资金来源的特殊性决定了其外部会计监管必然出现“真空”的现象。因其不属于政府职能部门,也不是国家重点投资的重点建设项目,没有对其进行强制有效的政府审计的基础,从而使部分非营利组织游离于外部政府审计监督之外。 此外,由于我国对民间组织管理所依据的法律法规体系还不甚健全,在政府监督乏力的情况下,社会监督也处于缺位的状态。有的非营利组织利用政府对其的税收优惠政策,披着非营利组织的外衣从事营利性活动,这样既可营利,又可逃税。因此,引入社会审计监督机制,对于发现和纠正当前非营利组织的各种不规范会计行为,保证其会计报表的真实透明具有重要的作用。我认为注册会计师这一“经济警察”理应成为非营利组织会计监管重要的社会力量。

注册会计师作为维护经济秩序、公正鉴证财务报告的“经济警察”, 理应成为提高会计信息质量的重要力量,但实际情况却令人深感忧虑。一方面需要通过各种培训提高注册会

计师队伍的业务素质,对注册会计师队伍进行清理整顿,清除不称职的人员。加强对注册会计师的后续教育,其形式可以采取课堂教学、学术会议、专题研讨会、参观学习、经验交流等多种教育方式。即在会计职业道德教育的同时,进行政治思想、法制、政策水平、业务素质、心理素质等各方面的教育,以建立一支职业道德好、业务素质强、社会信誉高的注册会计师职业大军。同时,要加强注册会计师审计的法律责任研究,明确注册会计师审计对会计审查结论应承担的法律责任,中国注册会计师协会要加强对注册会计师的审计进行再监督,定期或不定期地对注册会计师的审计进行抽查,以更好地督促注册会计师严格按独立审计准则规定的程序和方法执业。另外,还需要通过法律手段严厉打击那些违反职业道德、与非营利组织勾结在一起提供虚假报告的注册会计师和会计师事务所,保证这个行业的公正性,从而规范社会审计监督。

三、建立健全内部会计控制体系,并保证其运行有效

《会计法》、《非营利组织会计制度》、《内部会计控制规范》等一系列法律法规的出台,较好地解决了“有法可依”的问题。但是如何做到“执法必严”,目前主要还是靠各非营利组织内部的力量。从领导上要予以高度的重视;从会计机构、会计岗位设置、会计人员选用、会计人员岗位培训、会计职业道德教育上要加大力度,严格把关;要在内控制度建设特别是内部会计控制制度建设上下功夫。

1、着力提高单位“一把手”的综合素质

有必要对新上任的领导进行《会计法》、有关财政法规和财务制度的培训, 只有了解《会计法》及各种财政法规、财务制度,才能带头遵守财政法规和财务制度,支持会计工作,尊重会计人员的意见。单位负责人的这种素质提高了,才能杜绝各种假发票、假结算单等各种不合规的原始单据的出现,杜绝私设小金库、指使会计人员做假账等违法违纪问题的发生,使会

计信息的真实、准确、完整有可靠的保证。需对造成会计信息失真的单位负责人给予必要的制裁,而现在执法部门对那些提供虚假会计信息的单位,很少对单位负责人进行制裁。如果单位负责人故意制造虚假会计信息而不被严惩,反而得到重用,要想提高会计信息质量简直是天方夜谭。如果单位负责人公正廉洁,不为个人私利和部门利益去造假账,其员工也会自觉或不自觉地杜绝造假行为。就目前一些非营利组织高管人员贪污、挪用公款犯罪而言,从各方面强化约束其行为是非常必要的, 但这些约束手段还远远不够,必须强化领导责任,特别是其会计责任,除了承诺对财务报表的真实性、完整性负责,还要强化高管人员会计人员的管理责任。

2、加强内部管理,提高从业人员素质

加强对会计人员尤其是高级财会人员和管理人员的财会知识培训,不断提高其业务水平,使会计人员具备扎实的理论功底和丰富的实践经验,以及良好的职业道德和职业操守,全面提高会计人员素质。(1)提高会计人员的法律意识和思想道德品质。会计职业的特性就要求会计人员必须具备很高的道德素质。当前,会计造假等违法行为多是会计人员在单位负责人的强令、胁迫、指使和授意下实施的。所以,如果会计人员的道德素质得不到提高,那么就会上顶不住压力,下挡不住诱惑,从而导致会计造假的发生。(2)在建立一套系统的职业道德规范的同时,特别要加大对违反职业道德规范的处理力度,以此来约束和管制会计人员的职业行为。对于那些因提供虚假财务会计报告,做假账,隐匿或者故意销毁会计凭证、账簿、会计报告等违法行为的人员,要依法严肃处理。通过法律的约束,促使会计人员具备强烈的责任感,在履行职责中,遵纪守法,廉洁奉公,不论遇到何种情况,不丧失原则,不图谋私利。(3)加强会计人员的继续教育制度,提倡会计人员终身教育的观念,切实帮助他们提高素质,积累经验,更新知识。组织好《非营利组织会计制度》的培训工作,通过举办相关专项业务培训或继续教育等形式,尽快将制度落到实处。

3、建立健全内部会计制度

首先,建立健全非营利组织的财务管理制度,加强财务控制。任何一个非营利组织开展活动都会有一定的收支。有收支,就必须要建立相应的财务管理制度。包括会计管理体制、会计机构责任机制、会计岗位责任制等,要求按照不相容职务相分离的原则,合理设置财务会计及相关工作岗位,明确职责权限,形成相互制衡机制。其次,建立健全业务授权控制制度。经过授权,可以尽可能地减少不合法或不合规、不合理的经济业务的发生,从而保证决策的正确执行。要求明确规定涉及财务及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容,单位内部的各级经办人员,包括管理层,必须在授权范围内行使职权和承担责任。最后,要在内控制度建设特别是内部会计控制制度建设上下功夫,条件允许的情况下,应设立内部审计。

4、加强会计人员工作的客观性、独立性

会计人员委派制是目前人们议论较多的一个话题,通过实行委派制,可以保证会计人员相对独立地开展工作,不完全受制于企业负责人,避免了“站得住的顶不住,顶得住的站不住”这种两难境况。从目前情况来看,确实起到了保证会计信息质量的作用。再者,实行委派制,可避免一些有关系而低素质的人进入会计行列,保证会计人员的素质。

四、进一步完善政府监管的体制和运行机制

理清非营利组织会计监管思路,明确监管主体之间的权责范围,解决各监管部门权责不清,职能重叠交错的问题,突出财政部门的主导地位。财政部门应通过定期抽查或联合互查的方式,检查非营利组织是否依法建账,会计凭证、账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整,会计核算是否符合《非营利组织会计制度》的要求,会计人员是否具备从业资格。对不符合要求的单位给予相应的处罚措施,用行政手段推进《非营利组织会计制度》的执行。

财政部门应加强会计监督检查,严厉查处和打击财务会计造假行为;审计部门要着重对非营利组织高层管理者的离任,承包终结、非营利组织经营成果、财务收支核算、资产质量进行审查;税务部门要对通过造假账进行逃税漏税的行为加大惩处的力度;人民银行通过对非营利组织账户和现金的管理,遏制非营利组织的现金交易行为,强化信贷监管。在此基础上,可以考虑以财政部门作为监管的协调组织,各部门之间注意密切配合,各部门出具的实施监管的检查结论对其他部门均有效。这样既可以避免重复监管给非营利组织造成负担,又可以防止单一监管部门与非营利组织通谋造假,还可以保证在各个部门形成监管的合力,使财政、审计、税务、信贷、证券监管等形成一个统一的整体,促进会计监管步入规范化、经常化、合理化轨道。

参考文献:

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[2] 汤谷良.《对会计监管的几个理论认识》.《北京工商大学学报》, 2003年第5期

[3] 陆建桥.《我国民间非营利组织会计规范问题》.《会计研究》,2004年第9期

[4] 周以德.《民间非营利组织会计存在的问题浅析》.《财政监督》,2007年第12期