第３３卷第３期 兰州教育学院学报 ２０１７年３月 Ｖｏ１．３３ Ｎｏ．３ Ｊ０ＵＲＮＡＬ ０Ｆ ＬＡＮＺＨ０Ｕ ＩＮＳＴＩＴＵＴＥ ＯＦ ＥＤＵＣＡＴ１０Ｎ Ｍａｒ．２０ｌ７ 我国服务型政府建设路径研究 耿静远 （河南大学哲学与公共管理学院，河南开封４７５００４） ［摘要］建设服务型政府是实现政治稳定、社会和谐发展的重要环节，各项工作的落实需要与中国所处形势相符合。 依法治国、政治体制改革、行政审批权下放和培育优质社会组织四条路径是当前形势的迫切要求，本文从各个路径的内 涵、现状、建议以及意义进行探讨，论述其现实的必然性以及相互之间的有机统一整体关系，四者共同维护我国服务型 政府建设，缺一不可。 ［关键词］依法治国；政治体制改革；行政审批权；社会组织 ［中图分类号】Ｄ６３０ ［文献标志码］Ａ［文章编号］１００８—５８２３（２０１７）０３－００４５－０３ ［收稿日期］２０１６—１２—０４ 改革开放以来，我国的经济发展相比从前有了很 间的行为规范在法律和制度的范围内。将权力以法 大突破，全能政府的发展模式已经阻碍了社会经济的 律限定的方式保障人民的权利，全力打造服务型政 健康发展。在新的发展时期，随着经济的发展，市场 府，注重社会管理和公共服务职能的执行。同时，我 规模不断壮大，人民生活逐渐丰富，居民诉求政府介 国也在经历由“法制”到“法治”的转变。以往的“法 入来提供公务服务和物品。政府在新的理念下开始 制”是法律制度的简称，主体是统治者，对象是被统治 了深入的改革，更加注重社会管理和公共服务职能， 者，法律是工具，主要是依法治民；现在提出的法治与 把政府职能有层次的分开来，在有所侧重的基础上致 人治相对立，主体是国家、政府和公民，法律是信仰， 力于管理方式的研究，审慎的考虑怎样去管得更好的 提倡法律面前人人平等。依法治国在法治的基础上 问题，力求建设服务型政府…。因此，应立足现状，把 进一步推进了高效政府建设，把政府的重要工作统筹 握时机，跟随社会的发展做出相应的战略调整，同时 在制度的范围内，制度建设是人类进步的根本标 使各个方略相互协调，相互促进，才能更好地构建服 志ｌ２ Ｊ，为塑造法治、高效政府提供了很好的发展空间， 务型政府。基于我国当前所处形势，我国推进依法治 为整个社会的发展提供了文明有序的平台，这有利于 国、政治体制改革，行政审批权下放以及培育优质社 加快我国政府向服务型政府转变的步伐。 会组织，分别体现了法学、政治学、管理学和社会学不 二、政治体制改革 同角度的融合，四者共同构成有机统一的整体，相辅 政治体制改革，指在社会主义政治总格局和权力 相成，共同促进服务型政府建设。 结构形式不变的前提下，对政权组织、政治组织相互 一、依法治国 关系及其运行机制的调整和完善。精简机构是政治 依法治国，即依照体现人民意志和社会发展规律 体制改革的一个重要方面，主要向大部制方向改革。 的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国 大部制即为大部门体制，即为推进政府事务综合管理 家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统 与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，减少职 统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍 能机构。改革的目的是通过机构改革建立“行为规 或破坏。２０１４年ｌ０月２０日在北京召开的十八届四 范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政治体制。 中全会，重申依法治国的理念，对当前处于社会转型 我国政治体制还不完善，存在着政府机构重叠、 期的我国具有重要指导意义。依法治国追求法治政 政府职能交叉、政出多门、多头管理，使行政效率大大 府，立足于建设民主、法治、高效的政府。服务型政府 下降，行政成本大幅度上升等多重问题。同时，随着 建设离不开法治环境作保障，全面推进依法治国也有 政府职能的削减，政府将权利归还于市场和社会，也 利于服务型政府建设。法治既是国家走向文明的标 面临着我国目前的市场和社会还不够成熟、缺乏接收 志，也是推进政府职能转变的关键。依法治国和服务 并履行这些职能的有效机制的问题。这就造成职能 型政府建设是相互协同的关系。 外溢，即政府下放的权力没有合适的机构去接收，从 依法治国属于法学治理的范畴，法学的核心是权 而就导致精简机构无法实施，陷入了精简、膨胀，再精 利，主张以法律调整人们的行为建立社会秩序。它是 简、再膨胀的怪圈。 一种强制性的秩序，将当前我国政府、社会以及市场 针对政府机构存在的问题，首先，必须精简机构。 ［作者简介］耿静远（１９８９一），女，河南大学哲学与公共管理学院在读硕士研究生，主要从事政府政策与社区治理研究。 兰州教育学院学报 第３３卷 合并政府部门、精简机构可以扩大一个部所管理的业 确标准，加快我国的标准制度法制建设；其次，进一步 务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖， 加强后续监管工作，全面考核权力下放后应履行的职 从而最大限度地克服这些问题。部门的缩减在很大 责有没有到位；第三，增强下级行政人员行使审批权 程度上也可以减少办事程序，提高办事效率，降低组 的责任意识，把权力伴随的义务落实到实处，使下放 织经费，业务范围的增多同时也要求行政人员综合素 的权力可以更好行使，提高行政效率。 质的提升，为培养多面手的全能人才提供了机会。其 行政审批权下放属于管理学治理的范畴，不同于 次，政府应注重后续权力下放时，相关接管部门的培 政治学大体方向战略性的研究，管理学着重管理方式 养。没有相对独立的社会存在，合理地接受政府下放 的研究，主要针对政策具体执行过程中的具体问题进 的权力履行政府的义务，政府就小不起来。如何走向 行研究。从管理学角度出发，行政审批权的下放具有 成熟的政治制度，不至于职能的接收机构出现空白缺 现实的操作性意义。权力下放问题是政府职能转变 位是一个重要的改革方向。 的关键，是建设服务型政府的重大举措，这意味着政 政治体制改革属于政治学治理的范畴，政治学中 府需减少干预，将更多精力集中于宏观调控，一些微 对于权力失衡、国家机构改革等问题有诸多的研究经 观层面的基础性工作将转移到下级权力机构或者社 验。政治体制的改革艰巨而复杂，只有从政治学的角 会和市场监管。更多的权力交由社会和市场行使，可 度出发，才能从宏观把握客观规律，从而对实践进行 以充分发挥市场和社会的作用，迎合政府职能重心的 正确的指导。将精简机构工作落实到位，意味着政府 转移，使政府主要工作集中于策划发展方向、发展战 和社会、市场问能形成良性互动，政治体制更加完善 略，提供公共服务，创造良好的市场保障机制等，实现 合理，政府将在管的更少的同时也管得更好。市场也 建设服务型政府的目标。 充分发挥决定性作用，实现资源的合理配置，发展更 四、培育优质社会组织 加有活力、有秩序的市场经济。政府职能将和市场、 “社会组织”一词在中共十六届四中全会通过的 社会相互补充，协调统一，真正实现服务型政府。 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》文件 三、行政审批权下放 中首次提出，然后在中共十六届六中全会通过的《中 行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其 共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的 他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请， 决定》文件中进一步探讨了社会组织的发展与管理经 经过依法审查，采取“批准”“同意”“年检”发放证照 营等问题。一般将社会组织定义为“在政府与企业之 等方式，准予其从事特定活动，认可其资格资质，确认 外发挥特定社会功能的具有非营利性、非政府性、志 特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的 愿公益性或互益性特征的组织机构”。 行为。行政审批权下放有两种：一是完全下放，上级 当政府下放权力，社会接管出现缺位现象时，社 政府直接将行政审批权授予下级，下级接受权力完全 会组织有着不可回避的责任。服务型政府建设的过 行使行政审批权；二是委托下放，上级将权办委托给 程中，政府购买公共服务是重要的议题，而社会组织 下级行使，上下级制定措施加强事中和事后监督。 作为新兴的团体，有其独特的优势，它们更接近社区 从前的行政审批权力是计划经济体制的产物，在 与居民，能提供更优质、低成本的服务，有着十分宽泛 当时政府是全方位的政府，掌管社会中的一 事物， 的成长空间。当前我国社会组织处于初期成长阶段， 广泛的审批范围和审批种类为实现政府的职能做出 应给予适当的引导和扶持，促进其壮大 。但是当前 了很大贡献。然而，在市场经济飞速发展的今天，其 社会组织发展过程中存在着很多不足。主要表现在 审批层次繁多、手续繁琐的弊端日益凸显，已经不符 以下几个方面：首先，一些社会组织的公共决策参与 合社会发展需要。在行政审批权的下放实施过程中， 性不足，缺乏与政府沟通，不能准确、适时地了解政府 存在着一些问题。首先，下放权力的标准不明确。 的发展方向，所提供的服务项目与政府要求、社会需 即：哪些权力可以下放、哪些不能下放没有一个标准 求并不吻合；其次，社会组织内部缺乏专业性人才，从 作为准则，这可能影响下放权执行的质量。其次，权 业人员的流动性大，学历结构、知识结构、年龄结构也 利委托下放的后续监督不完善。即：权力下放后，下 不合理，导致很多专业性的公共服务无法提供；再次， 级是否执行到位，没有合理的绩效指标作为考核标 资金短缺是我国当前社会组织发展过程中存在的普 准。另外，权力下放后，监管人员责任不明确，相互推 遍性问题，由于缺乏公众信任，购买过程额外成本大 诿扯皮现象存在。 增，使许多社会组织不能很好地发展，整体上环境差、 应对其进行适当的改革和调整，以保证市场经济 设备落后、专业能力缺乏。 的健康发展。首先，要统一制定下放行政审批权的明 社会组织应改善自身整体状况，做好服务型政府 第３期 耿静远：我国服务型政府建设路径研究 ４７ 建设的后力军。首先，社会组织要找准角色定位，确 才能从根本上解决机构改革的怪圈问题；做好社会组 立自身的独立性、自主性和代表性，主动为政府分忧， 织的构建工作，才能使政府权力下放后，有效地被接 为民众解愁，提供优质的公共服务，确保较高的社会 手，代替政府实现最终目标。行政审批权的下放和政 公信力；其次，要加强社会组织内部建设，吸纳社会高 治体制改革又有着千丝万缕的联系，权力的下放不到 层次人才，保障人才资源与时俱进，合理完善内部管 位，精简机构就会受到阻碍陷入怪圈，政治体制改革 理流程，增强专业能力 。政府也应注重社会组织的 也随之进入瓶颈无从谈起。没有行政体制改革，只谈 培养，为其提供政策上的支持与资金上的保障，做好 权力下放，机构内部可能出现权责不明、权力滥用、职 统筹安排工作的同时，引导发展优质社会组织，营造 位空缺等诸多体制不完善造成的问题，权力下放将会 良好的社会氛围，开展宣传教育等工作，增加社会组 缺乏动力机制，二者落实到位后，必须有优质的社会 织在公众层面的信任度 。 组织来行使政府下放的权力，才能将工作切实高效地 搞好社会组织建设，属于社会学的范畴。发展优 落到实处，完善服务型政府建设。同时，三者的实施 质社会组织为公众提供服务，需要一系列的社会调 都必须以良好的法治环境作保障，没有法律来规范各 查，贴近民生，根据市场的需求变化完善自身的专业 方的行为，维持有序的秩序，所有工作将很难协调，法 能力。社会组织的发展是大势所趋，是建设服务型政 律是我国走向成熟政治体制的基石。 府的必然选择。开展好社会组织的工作，不仅能提供 依法治国是保障，政治体制改革是动力，行政审 更高效、多样化的服务，也能更好地满足人民日益增 批权下放是关键，社会组织构建是手段。四者相辅相 长的物质文化需求，还能减轻政府财政负担，实现高 成，相互推进，不可分割，将服务型政府建设统一协调 效的服务型政府。优质社会组织的发展需要多方合 在一个合理的改革体系中，形成一个有机整体，为推 力共同构建，政府、社会组织自身以及公众的参与缺 进政府职能的转变做出贡献。 一不可。 五、结语 ［参考文献］ 上述四种路径体现了我国政府从不同的学术领 域对我国目前治理方针的探讨，从法学、行政学、管理 ［１］周志忍．新时期深化政府职能转变的几点思考［Ｊ］．中国行 学、社会学的视角研究四者，它们并不分离，且统一在 政管理，２００６，（１０）． 行政管理的学科体系中。四条路径从不同的角度为 ［２］江必新．制度现代化是全面推进依法治国的核心要求［Ｊ］． 我国当前局势做出引导，层层深入，相互推进，形成了 红旗文稿，２０１４，（２０）． 有机的整体，是我国服务型政府建设的必经之路。 ［３］沈瑞英，赵志远．特大城市社会组织能力建设机制研究 ［Ｊ］．华东理工大学学报（社会科学版），２０１５，（２）． 建设服务型政府必须在一个法治、民主、高效的 ［４］徐双敏，张景平．枢纽型社会组织参与政府购买服务的逻 环境下进行，依法治国是保障，可以使其在一个有秩 辑与路径——以共青团组织为例［Ｊ］．中国行政管理，２０１４， 序的环境下进行，从而提高效率；政治体制改革是重 （９）． 要的突破口，是当前我国完成这一目标的硬性措施， ［５］郑恒峰．自贸区建设中社会组织参与政府购买公共服务研 从政治体制改革人手，精简机构，政府的服务职能才 究［Ｊ］．中共福建省委党校学报，２０１５，（１２）． 能更好履行；行政审批权下放是政治体制改革的关 键，是软性措施却不可或缺，只有权力下放工作做好， ［责任编辑：李瑞］ （上接第３３页） ［参考文献］ ［６］钱学森．粮食亩产能有多少［Ｎ］．中国青年报，１９５８—０６— １６． ［１］郭沫若，周扬．红旗歌谣［Ｍ］．北京：红旗杂志社，１９５９． ［７］陈毅．一九五八年元旦试笔［Ｊ］．诗刊，１９５８，（２）． ［２］天鹰．一九五八年中国民歌运动［Ｍ］．上海：上海文艺出版 ［８］刘章．修田社员赛神仙［Ｊ］．诗刊，１９５８，（１０）． 社，１９５９． ［９］刘小枫．现代性社会理论绪论［Ｍ］．上海：上海三联书店， ［３］［法］古斯塔夫・勒庞．鸟合之众［Ｍ］．冯克利，译．桂林：广 １９９８：２１２． 西师范大学出版社，２０１１． ［１０］王老九．扭转乾坤改造天［Ｊ］．诗－Ｔｑ，１９５８，（８）． ［４］范长江．向自然宣战［Ｊ］．诗刊，１９５８，（３）． ［５］陈毅．广东番禺县访问记［Ｎ］．人民日报，１９５８—０９—２６． ［责任编辑：白彩霞］