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_联合国海洋法公约_体制下维护我国海洋权益的对策建议

来源：九壹网

(社会科学版)《中国海洋大学学报》

JOURNALOFOCEANUNIVERSITYOFCHINA(SocialSciencesEdition)

2005年第6期

NO.6.2005

《联合国海洋法公约》体制下维护我国海洋权益的对策建议

薛桂芳

(中国海洋大学海洋发展研究院,山东青岛266003)

(以下简称)所建立的海洋法律制度第一次对国家海洋权益进行了系统而摘　要《联合国海洋法公约》:《公约》

明确的规定,标志着世界海洋新秩序的确立和国际海洋事务新时代的到来。然而,濒临半闭海的我国在主张《公约》所赋予的海洋权益时,与我国的海上邻国产生矛盾,尤其在海域划界、岛屿主权归属、海洋资源的开发与管理等方面面临着严峻的挑战。我国应加强对《公约》的研究与应用,积极参与国际海洋事务,提高公众的海洋意识,完善我国的海洋法律制度。同时,我国还需要加强对争议海域的实际控制,积极准备海洋勘测资料及相关论证材料,以期全面维护我国的海洋权益。

关键词《联合国海洋法公约》:;海洋权益;法律制度;对策建议中图分类号:D993.5　　　文献标识码:A　　　文章编号:16722335X(2005)0620013204　　一《、公约》的基本法律制度《公约》于1982年12月10日经联合国第三次海洋法会议通过,于1994年11月16日正式生效。《公约》为人类开发和利用海洋提供了基本的法律框架,也为各个国家特别是沿海国维护其海洋权益提供了有力的法律保障。《公约》确定了内水、领海、毗连区、群岛水域、用于国际航行的海峡、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域等海域的法律地位和制度,规定了沿海国在不同海域的权益,以及资源开发、船舶航行、科学研究、海洋环境保护等方面的原则和规则。

《公约》赋予沿海国的主要权利包括:内水和领海的主权;在毗连区对移民、海关、财政和卫生等事项的管制权;[1]P5;P15对200海里专属经济区和一般情况下200海里大陆架自然资源的主权权利和海洋污染、海洋科学研究、海上人工设施建造的管辖权,以及在特殊情况下不超过350海里或2500m等深线加100海里大陆架的主权权利和管辖

[1]P27;P39权。此外《公约》,还规定各国在用于国际航行海峡的“过境通行权”,在公海航行、飞越、捕鱼、科

(

)

(

)

研、敷设电缆管道和建造人工岛屿、设施的自由权

利,以及通过国际机构分享国际海底资源的权

[1](P18;P87)利。

按照《公约》的规定,总面积约1.3亿平方公里的海域失去公海的性质,以领海和专属经济区等形式划归沿海国,向“国土化”方向发展;占35.8%的全球海洋面积和80%以上的生物资源被纳入了沿海国的管辖范围。《公约》反映了绝大多数沿海国的基本立场和要求,因而得到广泛支持,成为迄今为止第一部全面调整海洋关系的、较为合理的、为最大多

[2](P136)

数国家所接受的国际公约。截止2005年7月31日,共有148个国家和欧盟批准或加入了《公

[3]

约》,使其成为真正意义上的海洋法典。《公约》的生效,标志着世界海洋新秩序的确立和国际海洋事务新时代的到来。

二、我国海洋权益面临的挑战

海洋权益是海洋权利和海洋利益的总称,包括沿海国依法在管辖海域(领海及毗连区、专属经济区和大陆架)内,维护国家主权和领土完整,包括对所属岛屿行使主权、管辖权和管制权;开发利用海洋生

3收稿日期:2005210206

(05BFX048)基金项目:国家社会科学规划基金资助项目“《联合国海洋法公约》生效十年来的国家实践及中国面临的问题与挑战”

),女,山东诸城人,中国海洋大学海洋发展研究院副教授,主要从事海洋法和渔业法研究。作者简介:薛桂芳(19672　

物资源和非生物资源;在国家管辖海域外(公海、国

[4](P3)

际海底区域)的各项自由和权利等。《公约》所建立的海洋法律制度首次对国家海洋权益进行了系统、全面和明确的规定,为沿海国开发利用海洋、有效管理海洋提供了机遇。然而,沿海国尤其是濒临闭海或半闭海的沿海国在主张海洋权益时往往与相邻国家的主张重叠,从而产生矛盾甚至冲突。处于半闭海包围中的我国与海上邻国之间在海域划界、岛屿归属和资源权益等方面均存在矛盾,这些矛盾在《公约》生效后变得愈加激烈和复杂,使我国海洋权益面临着严峻的挑战。

(一)“蓝色圈地运动”中的海域划界矛盾《公约》规定的200海里专属经济区制度得到了沿海国的积极响应,纷纷通过国内立法主张各自的权益,把原来属于公海的一部分海域变为国家管辖

[5]

海域,形成新一轮“蓝色圈地运动”。由于沿海国管辖海域范围的扩展,造成了有些海域主张重叠,海域划界纠纷比20世纪50年代“领海之外即公海”时期大大增多。据统计,全世界共有450多处国家间的海上边界需要通过划界谈判来确定,目前仅解决了100多处。

我国地理覆盖面积大,濒临黄海、东海和南海,由北向南与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚和越南等国家为邻。由于海域狭窄造成我国与海上邻国的矛盾非常突出,在黄海和东海,中日韩三方都主张200海里的权利,但东海和黄海的宽度均不足400海里,出现海域主张重叠,海域

[6](P92-98)

划界存在争议的情况。总面积38万平方公里的黄海海域中我国与朝鲜和韩国存在着18万平方公里的争议海区。在面积77万平方公里的东海海域中我国与日本有16万平方公里的争议海域。

我国虽然与日本和韩国分别签订了《中日渔业协定》和《中韩渔业协定》,但我国与日、韩专属经济区水域和大陆架划界谈判任重而道远。关于东海大陆架的划界谈判,由于相关国家之间对划界的适用原则及大陆架坡脚的位置等问题存有巨大分歧而难以取得进展。我国与日本之间还存在着对钓鱼岛列屿的主权之争,该区域被日本实际控制着,而且拒不承认中国对该岛的主权。

(二)岛屿主权争端与资源权益争夺与东黄海的海洋权益之争相比,我国在南海的海洋权益面临着几十个岛礁被侵占、资源被掠夺的严峻现实。依据《公约》的有关规定,能够维持人类生存的岛屿可以依法获得领海和专属经济区等国家14

管辖海域,因此,对岛屿的占有意味着对其周围水域海洋资源的控制。这一巨大的诱惑促使各国加紧对海上各类岛礁的占领,对海洋资源包括生物和非生物资源的争夺日趋激烈。我国南沙群岛的岛屿被越南侵占的有29个,菲律宾占领的有9个,马来西亚

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控制的有5个。南海诸岛在经济和战略方面的重要性,周边国家蚕食我国南沙许多岛礁的严峻形势,使我国与海上邻国的矛盾更加复杂化和多元化。

与岛屿主权归属的争端相伴而生的是以资源为核心的各种矛盾,在我国主张的南海海域中,被掠夺最多的海洋资源是石油和天然气。几十年来,南海周边国家不断深入到我国传统的九条断续线内勘探和开发油气资源。在周边国家已经开发的500多口油气井中,有200多口在中国的断续线内,而中国参与开采的极少。我国广东、广西、海南和港、澳、台渔民在南沙海域作业时,多次遭到越南、菲律宾和马来西亚的驱赶、扣押、逮捕,甚至被判刑入狱,渔民生命财产受到严重威胁。此外,我国自1999年开始在南海实行的夏季休渔制度受到越南和菲律宾等国的严重挑战,越、菲两国不但说中国“无权宣布休渔”,而且乘我国渔民休渔之机大肆捕捞。

由于岛屿的主权问题不能解决,海域划界更是无从谈起。我国虽然与越南签订了关于北部湾的划界协定,但与其他邻国的谈判尚未启动。与周边国家围绕海洋权益的冲突时常发生,直接威胁到我国海疆安全。

三、维护我国海洋权益的对策建议

如何处理潜在的竞争甚至冲突,如何应对复杂的海洋权益争端,是事关我国诸多发展利益和重大安全的问题。为维护我国海洋权益,建议采取以下对策:

(一)加强对《公约》的研究与应用《公约》确定了各种海域的法律地位及相关制度,是各国实现海洋权益的根本保障。《公约》中关于加强区域合作的规定对解决各种海上矛盾和冲突提出了值得重视的现实思路,对岛屿归属、海域划界、资源开发、海洋科学研究等矛盾交织的问题,提供了一些重要的解决途径和方法。如何利用《公约》维护本国的权益,是每一个《公约》缔约国必须深刻研究的问题,但也是被很多国家所忽视的问题。我国对海洋法的研究起步较晚,缺乏对《公约》具体条款和国家实践的深入研究和系统分析。在海洋利益分割、纠纷处理等越来越趋向于法制化的时代,我国迫切需要加强对《公约》的研究与应用,力求在实施

过程中用好用足其法律制度,最大限度地受益于《公约》所赋予的海洋权益。

作为海洋大国,我国还应力求以国家实践影响海洋法的发展。第一《公约》,本身有许多不明确、不具体的条款,需要国家实践加以完善和细化。第二,国际法往往来源于国家实践。如我国1958年公布的“领海声明”确定12海里的领海宽度,当时曾遭到一些国家的非议,但随着我国与众多国家的实践,这个宽度后来被《公约》以法律的形式确定下来。

(二)积极参与国际海洋事务海洋作为人类生存的基本空间和共同利益之所在,是国际间激烈竞争与合作的重要舞台。中国要走向海洋,必然无法回避全球愈演愈烈的海洋权益之争。出于对国际竞争形势的回应和参与国际海洋制度建设的需要,中国必须积极参与国际海洋事务,尽可能多地参与国际海底管理局、国际海洋法法庭和大陆架界限委员会等海洋国际组织的工作,以适应海洋法和海洋事务的发展要求。参加“关于海洋法和海洋事务非正式磋商进程”,从国际层面了解《公约》实施过程中的新问题及其影响,并采取有效措施对国家政策和规划作相应安排,解决我国海洋事业发展中具有全局性、战略性和前瞻性的重大现实问题。

除国家管辖海域外,我国还应该充分利用作为人类共同财产的国际海底区域和公海。国际海底区域是地球上具有特殊法律地位的最大政治地理单元,国际社会已经建立了对国际海底矿产资源共同管理的制度,我国应积极参与其中的工作。我国还需要制订公海利用战略规划、运行机制及其实施策略等,提高我国在国际上的竞争力。

(三)完善我国的海洋法律制度

作为一个拥有广阔海域和广泛海上利益的发展中沿海国,完备的法律和正确的政策是实现我国海洋权益的前提和基础,是实现《公约》赋予的海洋主权和利益的法律手段。一方面,作为一个负责任的海洋大国,参与国际事务,发展国际交流与合作,都应该在国际法基本原则和现代海洋法的框架内进行,遵守和执行国际协定,尊重他国的海洋法规。另一方面,海洋权利的行使,海洋利益的维护,海洋开发和涉外海洋科研等活动的规范,都离不开国内法律制度的保障。

新中国成立后,我国于1958年颁布了“领海声明”。该“声明”奠定了我国海洋权益和主张的基本原则和立场。1992年制定的《中华人民共和国领海

及毗连区法》标志着我国海洋法制建设的新阶段。

1996年5月15日,我国批准了《公约》,颁布了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等十几部涉外海洋法律法规。这一系列措施加强了我国海洋法律制度建设,使我国海洋维权工作基本的、主要的方面有法可依。

但是,我国的海洋法律体系还有待健全和完善。我国对以《公约》为核心的国际海洋法律理解不够,法律的制定缺乏长远规划,与我国海洋大国的地位不相称。在按照《公约》规定完成其配套法规方面,我国还有10多个领域有待于建立正式的法律制度,如:专属经济区的配套法律、参加国际海底矿产资源开发管理制度、公海生物资源利用与养护制度等。当前我国需要在国家基本政策的指导下,制定相关的法律制度,包括制定实现我国海洋权益的具体政策。同时,海洋法律制度的健全和完善是一个动态的过程,应该与时俱进,与国际法相协调,增加适用性、前瞻性和可操作性,使之更好地服务于维护海洋权益的战略目标。(四)提高公众的海洋意识1、建立高层统一协调机制。重大海洋事务属于

国家战略和安全问题,需要国家高层的统一协调决策。许多国家都建有高层统一协调的海洋决策体制。美国成立了海洋政策委员会;俄罗斯设有政府海洋委员会,是该国军事、安全、海洋、法律、经济、外贸六大委员会之一。1996年,韩国将十几个中央政府部门的涉海部门合并成立了海洋水产部,该部设有海洋警察厅,实行海上统一执法。1997年加拿大组建海岸警备队,对海洋实行综合管理。日本也调整了管理体制,以利综合管理海洋事务。我国所面临的重大海洋问题比许多国家都突出,应该设立更高层次的决策机构,例如在中央或国务院设立“全国海洋工作领导小组”,或“全国海洋工作委员会”,由所有涉海部门参加,统筹研究和协调解决重大问题。

2、广泛宣传,舆论造势,加强公众对维护国家海

洋权益的使命感和责任感。作为一个拥有广阔海域和广泛海上利益的发展中沿海国,海洋权益的实现是解决我国人口、资源和环境问题的重要出路,是我

[8]

国经济腾飞国力强盛的必由之路。我们要立足于国家需求和民族利益,加大维护海洋权益的宣传,克服重陆轻海的传统观念;大力提高全民族维护海洋权益的使命感和责任感,鼓励民众积极参与类似“保钓”行动等的维权活动。

3、教育的普及是深化和提升公众海洋意识的有

效途径。海洋观教育应从青少年抓起,在中学地理教学中增加海洋内容,充实关于祖国海疆的概念,增添海洋资源开发与管理等方面的知识。高等学校应在国家的学科分类中增加具有独立地位的海洋法学专业,加强学科群、专业队伍及相关学术机构的建设,加强针对具体问题的对策性研究,为国家决策提供高质量的咨询服务。

(五)加强对争议海域的实际控制

对争议岛屿或海域的实际控制是维护我国海洋权益的主要途径。一是要采取各种措施进行实地管理;二是要拥有强大的海上力量提供保障。从解决海洋争议的实践看,先实际控制争议地区是最常见的宣示主权的方式,然后才是其他手段的跟进。过去,中国在海洋主权的主张上过于依靠历史证据,对于现实存在重视得不够。在当今各国瓜分海洋的斗争进入白热化的形势下,建议国家考虑出台寓维权于开发之中的政策,来宣示海洋主权,争取海洋权益。充分利用法律、政治、外交、经济、科研、文化、旅游等各种手段,强化中国在争议海域的存在,加强对争议海域和岛屿的行政管理、经济开发、科研调查、文化传播及旅游开发等,争取在解决矛盾时赢得主动。真正过硬的证据,就是实际控制。越南组织赴长沙(南沙)群岛旅游,提出向南沙群岛移民以加强各岛开发力度的设想,并要把所谓的海岛“社会经济发展”与“国防安全建设”结合起来,目的就在于宣示对争议岛屿拥有主权。日本在钓鱼岛设立灯塔,还派巡逻艇和飞机加强警戒,也是在确立对争议海域的实际控制权。

我国对争议海域的实际控制需要海上力量的保障。就争端来说,我国应当按照国际规定行事,尽可能争取和平解决,但一旦受武力攻击时,也不放弃自卫的权利。但是,目前我国海上执法队伍分散、力量薄弱,尚不能满足定期对我国主张海域进行巡航监视的基本要求,我国迫切需要充实海洋维权力量。1、统一海洋执法队伍,理顺海洋执法体系,提高海上

任何边界纷争都可以通过谈判,以和平的方式

解决。我们要在《公约》和相关国际法的框架内,本着尊重历史延承关系、尊重现实的原则,在公平公正和互惠互利的基础上,与有关国家积极探讨合理解决海域划界问题的途径和方式。同时,我们要积极为谈判进行充分的准备,提出维护我国海洋权益的行动方案,构建实现海洋权益的量化指标体系和可行性途径。

对于我国与海上邻国间海域争议和资源开发利益的矛盾,我国除依据《公约》的法律规定与海上邻国进行划界谈判外,还需要开展大量的环境资源调查和法理历史研究,获得全面、精确的海洋勘测资料及相关论证材料。20世纪70年代后期我国在与日本谈海洋权益时,由于没有海底地形图,而使用海军航海图,使我们在谈判中非常被动。而日本这方面的投入非常大,取得的资料也非常详尽。据悉,日本政府拟投巨额预算建造高性能海洋调查船,并依赖

[9]

大型的调查船,掌握详细的海底地貌数据。根据日本政府公布的《关于划定大陆架基本构想》,日本将从2004-2009年投入1000亿日元,争取在2009年上半年向联合国大陆架界限委员会提交日本的调查数据。我国需要对此有所准备,免受被动和措手不及之苦。参考文献:

[1]联合国海洋法公约(汉英)[M].北京:海洋出版社,1996.[2]赵理海.海洋法问题研究[M].北京:北京大学出版社,1996.[3]http://www.un.org/Depts/los/refernce_files/chronological_

lists_of_ratifications.htm.

[4]陈德恭.现代国际海洋法[M].北京:中国社会科学出版社,

1988.

[5]杨金森.外国在制定行业政策上值得借鉴的理念[N].中国海洋

报,2005204219(3).

[6]高健军.中国与国际海洋法[M].北京:海洋出版社,2004.[7]D.Rosenberg,“AnIntroductoryEssay:WhyaSouthChinaSea

Website?”2000:naSea,/200328222.

[8]杨国桢.全面关注中国的海洋权利和利益”.http://www.china.

com.cn,/200528215.

[9]蓝建中.日本百亿日元高精度勘探东海,苦心经营海洋战略.ht2

tp://www.sina.com.cn,/20042923.

http://www.middlebury.edu/SouthChi2

执法能力。2、加大巡航执法力度,及时发现和制止

违法行为和损害我国海洋权益的活动。3、增强我国在南海的军事存在。为了制止一些周边国家对南沙岛礁的进一步侵占和对南沙资源的掠夺性开发,我国海军舰艇、潜水艇等需要加强对南沙海域的巡逻,包括对海洋科学考察的护卫。

(六)积极准备海洋勘测资料及相关论证材料

责任编辑:周延云

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