一、本市行政执法的历史沿革及现状
行政执法是行政机关以及其他行政主体，为执行有关法律法规，依照法定职权，就特定的具体事项、对特定的公民、法人或其他组织作出的直接或间接影响其权利义务的具体行政行为。本市行政执法始于后，大致经历了四个主要阶段。
第一阶段：起步阶段（1981年——1990年）。这一期间，出台了大量行政管理法规规章，组建了不同类型的执法队伍。其中，以城建管理系统最为典型，如1986年本市城建系统成立了第一支专业执法队伍——上海市市容监察大队。
第二阶段：发展阶段（1990年——1996年）。随着改革开放的推进和经济社会的发展，各领域立法全面铺开，执法队伍规模迅速扩大，但发展过程中出现了“制定一部法规和规章，设立一支专业执法队伍”的现象。规范行政执法行为、改革行政执法体制成为当时的主流声音，1996年3月行政处罚法的颁布，为本市行政执法体制改革拉开了序幕。
第三阶段：探索阶段（1996年——2004年）。1997年，在试点基础上，《上海市街道管理条例》规定组建街道监察队，实现城管综合执法。1999年1月，在总结探索“一警多能”——巡警综合执法经验基础上，市人大常委会审议通过《关于本市试行交通警察和巡察警察在道路上统一执法的决定》，赋予交巡警道路交通、社会治安和市容环境管理职责。1999年12月，根据《上海市文化领域行政执法权综合行使暂行规定》本市组建了文化稽查队，在全国率先开展文化市场领域的综合行政执法。
第四阶段：深化改革阶段（2004年——至今）。2004年4月，国务院《全国推进依法行政实施纲要》提出，要“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”。在此背景下，本市行政执法体制改革进入逐步深化阶段。一是在城市管理领域。在中心城区二级综合执法试点基础上，扩大了综合执法范围。二是在文化市场领域。由前一阶段实施的委托执法调整为授权执法，并将原来市文化稽查总队改组为市文化市场行政执法总队。三是在食品安全监管领域。实现跨部门综合执法，在“分段监管”基础上，逐步实现食品安全以一个部门为主的综合性、专业化、系统性监管模式。四是在城市交通管理领域。改变过去一个行政机关内部有几支行政执法队伍，分头执法的状况，推进行政机关系统内部执法机构整合。
这些年来，本市从加快推进政府职能转变，建立符合上海特点的行政执法体制出发，坚持边探索、边改革，边实践、边完善，在探索综合执法、健全监督机制、优化人员结构等方面，取得了阶段性成果。但是，距离十八届三中全会提出的“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”，还有很长的路要走。由于许多违法行为同时涉及几个行政机关的执法权限，在当前层级较为繁复，力量较为分散的状态下，行政机关相互协调较为困难，且各行政机关“分头分散、分段而治”容易顾此失彼、互相掣肘，容易出现“几个部门摁不住一头猪，十几个部门管不了一桌菜”的“九龙治水”弊病。
据了解，目前全市具有行政执法权的单位约有1600多个。其中，市级行政执法单位921个（市政府委办局45个、市政府委办局所属单位866个、其他10个），各区县有行政执法单位736个（包括政府110个、街道办事处89个）。如何进一步整合执法主体，相对集中执法权，解决权责交叉、执法疏漏和多头执法等问题，是摆在人大和政府面前共同的任务，亟需进一步加强研究，作出制度性的安排。
二、关于深化本市行政执法体制改革的思路
为认真贯彻落实十八届三中全会对行政执法体制改革的总体要求，我们有责任、有必要、有条件、也有能力加快改革的步伐，真正起到“排头兵”、“先行者”的作用。人大和政府都要深入、系统、全面地对深化行政执法体制改革的重大课题展开调研，进一步从立法的源头上和执法的举措上探索解决行政执法“管理碎片化、力量分散化”的问题。
市人大常委会要积极发挥地方人大在国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用，把立法决策与改革决策紧密结合起来，努力在法治框架内加快推进行政执法体制改革。。
市政府要顺应城市发展规律和社会结构深刻变化，转变管理理念，创新管理办法，为构建符合特大城市特点的城市管理和社会治理新模式而加快深化行政执法的步伐，一方面坚持问题导向、需求导向，加强顶层设计；另一方面要积极鼓励各区、县大胆探索、勇于实践。
2013年12月31日，浦东新区成立了市场监督管理局，将原先工商、质检、食药监部门的相关职能“三合一”地整合起来，对食品安全实现生产、流通、消费全过程监管，探索大市场的审执机制，打破行政监管的分段而治，促使机关的八成人员充实基层一线，以便形成行政执法力量之间的“无缝衔接”。新年伊始，奉贤区成立了本市首支常设联合执法总队，把政府九个部门分散的执法力量，捏紧为一个“拳头”，以便“九龙汇聚，协同治水”，解决行政执法中易于扯皮的重点、难点、热点问题。这些均是为提高行政执法效能，有效解决行政执法力量分散弊端而作出的有益探索。
。同时加强顶层设计，将深化行政执法体制改革作为一项重要而紧迫的任务，在转变政府职能、精简行政机构、增强行政效能的过程中，统筹解决执法力量分散、权责交叉、多头执法、执法不力等顽症。
行政执法体制改革应做到“总体规划、稳妥实施、分步到位”。一是在总体规划上，可通过统一赋权，对相关联的行政执法，实行统一受理、统一监管、统一运作，建立起一支全市统一的“扎根基层、上下联动、首尾贯通、召之即来、来之能管、管之能成”行政综合执法队伍。二是在实施办法上，要探索设计出一个合理、高效、可操作的行政综合执法模式，形成一套完备的行政综合执法程序、规范等制度。可借鉴公安“110”和“12345”上海市民服务热线平台的操作流程，对全市的行政执法实行“统一接报、即时启动、分流处置、各司其职”。三是在解决路径上。考虑到行政执法工作的复杂性，可考虑按照跨部门综合执法与内部综合执法两类分步到位。
一、加强法律宣传培训，营造良好农业法治氛围
1、抓好法律进机关活动。贯彻执行市政府依法行政和法治政府建设规划纲要（2011-2015）和农业“六五”普法规划，进一步落实委机关中心组学法制度，强化农业行政主管部门和执法单位工作人员法律学习培训。一是创造条件组织开展全市农业行政机关和执法单位领导干部依法行政集中培训。二是结合农业执法人员证件审验，举办全市农业行政执法人员法律知识培训。三是组织开展派驻乡镇农业综合执法人员法律知识及业务技能培训。四组织开展基层农技人员农业法律法规培训。
2、抓好法律进企业活动。利用“阳光工程”及农民创业培训等平台，抓好全市农资生产经营企业（经营户）、种养大户、农村经纪人、农业产业化企业人员和农民专业合作社负责人等相关法律法规培训，引导农业生产经营者不断增强依法维权能力和履行法定义务的自觉性。
3、抓好法律进农村（社会）活动。通过送法下乡、送科技下乡、放心农资下乡进村、印发宣传明白纸和通过新闻媒体等，广泛开展涉农法律法规宣传，营造学法、尊法、守法的社会氛围。重点抓好放心农资下乡宣传周、“3.15”消费者权益日、“12.4”法制宣传日等活动。
二、完善决策机制，坚持科学民主决策
4、进一步完善决策程序。进一步加强行政决策程序建设，切实把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序落到实处，推进决策的科学化、民主化、法治化。对涉及农业农村经济发展、重大公共利益或农民切身利益的重大决策事项，应组织开展合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论，作出决策。
5、加强对重大行政决策的风险评估和跟踪反馈。进一步完善重大行政决策风险评估机制，对可能出现的负面影响提前制定应对预案。要对决策的实施情况进行跟踪，了解农民群众、社会公众等利益相关方对决策实施的意见和建议，评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以完善或停止执行。
三、深化农业综合执法体制改革，提升农业执法能力
6、开展农业综合执法改革试点，推进农业执法重心下移。根据《2012年全市依法行政重点工作安排》（阜政法领[2012]1号）要求，结合我市农业执法实际，深化农业行政执法改革，完善农业综合执法体制机制，开展县级农业行政主管部门在乡镇设立农业综合执法派驻机构试点工作，推进农业执法重心下移，不断提升农业部门履行法定职责和为农服务的能力。
7、深入推进农业综合执法规范化建设。按照农业部“五有”（“有编委批准的正式机构，有一支素质较高的执法队伍，有与执法相适应的执法手段，有完善的执法制度，有明显的执法效果”）标准，开展农业综合执法规范化建设调研，继续推进农业综合执法规范化建设，重点解决“有机构、无专职人员”、“有人员、无手段”以及“形式上综合、实际上未综合”等问题。妥善处理综合执法机构与其他专业执法机构的关系，充分发挥农业综合执法机构在农资、农产品质量安全违法案件查处中的主力军作用。适时组织农业综合执法规范化建设学习考察，学习借鉴外地先进经验，不断提升农业执法和规范化建设水平。
8、推进农业执法人员统一着工作服装。根据农业部、省农委农业执法人员统一着装要求，按照农业部“陆上一套，水上一套”的思路，在界首、临泉农委等农业执法人员统一着装试点的基础上，力争今年在全市农业部门执法单位全面推行。
9、强化农业执法，切实履行法定职责。重点抓好农资、农产品质量安全、渔业安全生产及农民负担、农村土地纠纷等工作。坚持把维护农民合法权益摆在首要位置，坚持预警、惩治、调解相结合，切实履行法律法规赋予农业部门的职责。
四、完善规范性文件制定，提高制度建设质量
10、继续抓好规范性文件制定程序的落实。进一步完善和落实规范性文件调研、听取意见、合法性审查等制度，扩大公众参与制度建设的途径。充分发挥法律顾问及相关专家学者的作用，增强规范性文件制定的科学性。
11、加强规范性文件实施后评估。完善规范性文件实施后评估制度，改进测评方法，积极开展规范性文件实施效果测评工作，推进行政管理后评估制度的落实。
五、强化执法监督，规范执法行为
12、完善行政处罚自由裁量标准。进一步完善农资行政处罚自由裁量标准，健全行政处罚自由裁量权监督制度，抓好农业行政处罚自由裁量实施标准的落实。
13、继续抓好行政执法案卷评查。开展农业行政许可、处罚案卷评查，重点检查农资生产经营、渔政执法案件办理情况。举办全市农业执法骨干执法案卷评查和案卷制作培训班，不断提升农业执法案卷办理能力和水平。
14、继续规范农业行政许可办理。完善行政许可受理等工作程序，进一步规范农业行政许可案卷制作。省农委下放的农村能源生产经营许可进入行政服务中心受理。
一、立足主动适应世贸组织的规则要求，进一步推进政府职能转变
加入世界贸易组织，对我们各级政府是一次严峻的挑战。世贸组织要求我们各级政府的职能都必须与WTO规则相适应，接受世贸组织规则的约束、规范和监督。顺之者进，逆之者退。我们衡阳要抓住新的历史机遇，加快发展，缩小与先进地区的差距，就必须主动适应世贸组织规则，在政府管理观念、职能、体制、方式等方面进行深刻的变革。我们应该清醒地认识到当前各级政府职能存在的错位、越位、缺位现象，充分认识到职能交叉、权责不一的弊端以及行政行为不规范、审批事项过多、政务透明度底、监督机制薄弱的现状，趋利避害，按照世贸组织规则的要求，进一步推进政府职能转变。
（一）要进一步推进政企、政社、政事分开，规范政府职能，优化政务环境。政企、政事、政社不分，是政府职能错位、缺位、越位的根源，政府管了许多不该管，管不好也管不了的事情，以至捆住了企业发展的手脚，导致了“权力寻租”，也造成了机构臃肿、人员膨胀，加重了财政、企业和人民群众的负担。因此，推进政企、政事、政社分开是转变职能的核心。要按照世贸组织规则的要求，进一步规范政府职能。要解除政府部门与企业的行政隶属关系，实现政府从对资源的计划配置角色中“淡出”，从对企业经营活动的行政干预、直接管理、微观管理中的“隐退”，最终实现政府职能从“运动员”到“裁判员”，由“划桨”到“掌舵”的角色转换。要明确政府部门与事业单位的关系，把政府机关的辅、技术性和服务性事务交给事业单位，事业单位的行政职能划归行政机关，减少政府职能“体外循环”。要推进事业单位机构改革，促进事业单位从非法人到法人的转变，切实实现政事分开，落实事业法人主体地位，纠正政府包办社会事业的现象。要大力发展、完善、规范社会中介组织，搞好政府“退出”后的社会自我管理机制的规范衔接。
（二）要进一步深化行政审批制度改革，优化经济发展环境。行政审批是制约政府转变职能的“瓶颈”，行政审批制度不改革，政府职能转变只能是“纸上谈兵”。因此，行政审批制度改革是转变政府职能的关键。去年，我们以伤筋动骨的举措，对市直137个有行政审批权的单位和部门的职能进行一次拉网式的清理审核，全市共取消职能802项，取消审批事项2518项，取消收费项目301项，每年为基层和群众减轻负担3000万元。党的“*”以后，国务院正在进行新一轮的行政审批制度改革。我们各级机构编制部门要主动当好参谋，发挥职能作用，按照国务院的统一部署，进一步协助推进行政审批制度改革，对妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批事项要坚决取消，充分调动和激活市场经济主体的积极性和创造性。要创新行政审批制度，对保留的审批事项，要简化审批程序，规范审批行为，加大监督力度。
（三）要进一步改进政府管理方式和工作方式，推行电子政务，建立公正透明政府。改进政府管理方式和工作方式，推进电子政务，既是加快政府职能转变，提高行政效率，提高政府服务能力，促进社会监督的有效手段，也是加强政治文明的必然要求。机构编制部门要着力研究信息技术对政府职能和行政管理体制改革可能产生的影响，主动迎接信息技术革命的挑战，积极推进电子政务建设，推进政府职能转变，提高行政效率，从源头上遏制腐败现象。。
二、立足全市“三化”战略重点，继续深化党政机构改革
机构编制部门要认真贯彻“*”和十届人大一次会议精神，紧紧围绕全市经济工作会议确定的“三化”战略重点，继续深化党政机构改革。
（一）围绕推进工业化的要求，深化国有资产管理体制改革，协同推进工业园区建设
衡阳的差距在工业，潜力在工业，希望在工业。今年市委、市政府在推进工业化进程方面，立足衡阳实际，提出坚持“两手抓”，一手抓产权制度改革，一手抓工业园区建设的战略举措。全市机构编制部门要紧紧围绕市委、市政府的决策，为“工业化”建设构建体制载体。要围绕国有企业产权制度改革，深化国有资产管理体制改革。当前，国有资产的监管和运营在体制上存在着“运营效率低下，资产流失严重；政企职责不分，政资机构不分；部门分割管理，权利责任不清”等三大突出矛盾。深化国有资产管理体制改革已势在必行。我们要立足“实现国有经济结构调整、推进国有企业改革、实现国有资产保值增值”的目标，遵循政企分开、政资不分、两权分离、管人管事与管资产相结合的原则，按照中央、省里统一部署，适时组建国有资产管理部门。研究好工业园区建设的机构编制问题。工业园区建设是发展高新技术产业和新型工业的载体。市委拟组建三大工业园区，高新技术产业开发区已经组建并良好运作。对其他两个工业园区的建设，我们要做好调研，主动参谋，立足精干高效、统一效能，就工业园区机构编制问题提出科学、合理的方案。
（二）要围绕推进城镇化的要求，推进城市综合执法体制改革和城市社会保障体制改革
提高城市管理水平是推进城镇化的一项重要工作。当前城市管理工作中交叉执法、重复执法问题较为严重，影响了城市形象，影响了经济发展环境。今年我们要在省委的统一部署下，完成城市管理综合执法体制改革。要加强调查研究，清理明析部门职能，借鉴外地经验，制定科学合理的方案，实现“一支队伍、综合执法”的目标。要加快市政事业单位的改革步伐，使有限的市政基础建设投入发挥更大的效益。特别是改革市政建设投融资体制，鼓励市政事业单位招商引资，做大做强，吸引更多的资金投资市政建设，加快城市建设步伐。要加快城市社会保障体制改革，按照国务院和市委、市政府统一安排部署，设立城区街道、社区劳动服务保障站，增强城市社区的管理和服务功能。
（三）要围绕推进农业产业化的要求，深化乡镇税费改革的配套改革
没有农村的小康，就没有全社会的小康。农业产业化是实现农村小康的战略举措。我们要按照搞好农村税费改革的配套改革的要求，进一步深化乡镇机构改革。要进一步理顺关系，转变乡镇政府职能，服务农业产业化；要进一步明确县乡关系，简政放权，建立健全乡镇政府功能能；要加快乡镇事业单位改革步伐，实现乡镇财政拨款事业人员精简目标，切实减轻农民负担。要拓宽乡镇人员分流渠道，引导乡镇分流人员投身农业产业化建设。
三、要立足服务经济建设，加强机构编制管理
最近，省委下发了湘发[*]2号文件，就加强机构编制管理作出了明确具体的规定。我们要以贯彻湘发[*]2号文件为契机，进一步加强机构编制管理，服务全市经济建设。
（一）要立足促进经济发展，全面推进事业单位改革。要按照“有利于经济发展、有利于事业单位发展、有利于减轻财政负担”的原则，全面推进事业单位改革。要研究探索文化、教育、科学、卫生等事业单位改革新思路，推行事业单位社会化和举办主体的多样化，优化事业资源配置，实现事业单位做大做强，促进财政“消赤减债”。要加大事业单位从非法人向法人的过渡，实现政事分开，激发事业单位推进参与全市经济建设与事业发展的积极性。要精简事业单位的机构和人员编制，总体上减少财政拨款事业人员，减轻财政负担。
一、抓队伍建设，确保各项工作顺利开展
把抓好队伍建设作为开展城管工作的重要任务，坚持依法行政、文明执法，坚持以人为本，执法为民，拓宽工作思路，转变思想观念。
1、始终强化班子的领导建设，促进班子团结协作，以领导班子带动整个队伍建设，在围绕中心、服务大局的前提下开展工作。
2、狠抓学习教育培训，促进业务能力的提高，创新城管执法工作理念，改进城管执法工作方式，提升日常管理服务水平。
3、积极完善考核督查评比制度，做到以制度管事，以制度管人，促使大队管理朝着正规化、制度化方向发展。
二、提高城市管理水平，提升市容秩序标准
1、推行精细化管理，着力提升市容环境管理水平。按照城市管理的要求，完善管理措施，创新工作方法。建立完善的督促检查机制，做到发现一处，督促一处，整改一处。
2、推行科学化管理，严格规范市容秩序标准。按照县城区主干道严禁、次干道严控、小街小巷逐步规范的工作方针，采取“疏堵结合、严格执法”，的管理办法，进一步完善城区不同管理标准区域，实施分级管理，提高城市管理水平。
三、加大综合整治力度，切实提升城市品质
1、在加强市容秩序管理方面：在日常管理基础上，以专项整治为突破口，全面整治违规占用城市道路从事经营活动的行为，严禁沿街店面出店经营，严禁在沿街两侧搭建各类棚点、堆放物料；积极引导流动摊点进入疏导点内规范经营；对影响县城区市容市貌的各种违规行为加大行政处罚力度。
2、在加强违法建设管理方面，依据《万载县规划区范围内违法违规建筑管控办法》，采用无人机空中巡查和控违队伍地面巡查相结合的手段，“日巡夜查”和“重点巡查”相结合的模式，确保日常巡查中时间和空间上的不失位；发动村、社区加大控违工作力度，力求早发现、早制止；对发现违规建设行为，及时移交属地乡镇（街道），促进责任主体的工作落实；积极联动，控拆结合，确保每处违建得到及时处理。
2、在加强建筑垃圾管理方面，以有效控制县城区扬尘为目的，积极指导余土公司规范运输作业行为，在建设工地出口安排执法人员，实行定人、定岗责任负责制，责任落实到人，对违规运输建筑加大查处力度，杜绝污染路面现象。
年全县依法行政工作以党的十七大和全会为指导，以国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《全面推进依法行政五年规划》为依据，认真贯彻国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、《省依法行政监督办法》和《市年全面推进依法行政工作计划》，严格落实依法行政各项制度，全面规范行政行为，为推进我县实现“一城三县”目标、创建文明县城、构建和谐社会提供坚强有力的法律保障。
二、主要任务
1、深化行政管理方式改革，提升行政服务质量和效能。继续加强行政许可项目的管理和监督，规范行政许可行为，在进一步清理、规范行政许可项目的基础上，做好受委托实施行政许可和代为审核行政许可事项的内部监督管理工作；认真做好行政审批事项清理工作，精减行政审批项目，优化行政审批环节，提高行政审批质量；探索建立行政许可和行政审批网上管理和电子监察系统，规范行政审批行为，切实保护行政管理相对人的合法权益；加快市民服务大厅建设步伐，理顺管理体制，整合有效资源，提高现场办结率，逐步完善“一门受理，转告相关，关联审批，过程监督，责任追究”的工作机制；建立健全行政规划、行政指导、行政合同、行政奖励等制度，实现行政管理与行政服务相结合，提高行政管理与服务的有序化、法制化和规范化水平。
2、继续完善依法行政各项制度，提高制度建设质量。按照国务院《决定》要求，结合市政府办公室《关于贯彻落实〈国务院关于加强市县政府依法行政的决定〉的意见》（宝政办发[]11号），继续加强依法行政39项制度建设，认真落实政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度、领导干部培训考试制度、领导干部任职前法律知识测试制度。严格落实重大行政决策合法性审查和集体讨论制度；加快建立重大决策听取意见和听证论证制度，确保行政决策的科学化和民主化；积极探索建立和完善重大行政决策跟踪反馈和责任追究制度，增强行政决策的权威性和有效性。
3、推进行政执法体制改革，提高行政执法规范化水平。结合机构改革职能调整，进一步明确政府职能定位和管理权限，理清执法主体、执法依据的梳理和清理工作；各部门既要严格按照法律法规规定的权限执法，也要相互配合与协作，切实解决执法交叉、执法错位、执法空白等问题；积极推行相对集中行政处罚权试点工作，在农业综合执法、城市综合管理、河道综合管理等领域逐步构建职能集中、管理规范、运行有序的综合执法体系；加强行政执法监督力度，继续开展行政执法案卷评查活动，切实改进行政执法工作，提高行政执法规范化水平，努力做到规范执法、公正执法、文明执法。
4、严格规范行政处罚行为，正确行使行政处罚自由裁量权。完善行政执法财政保障制度，政府各行政执法部门要严格执行国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》，实现罚缴分离;建立重大行政处罚备案制度，加强对重大行政处罚行为的监督。同时,要抓好本单位规范行政处罚自由裁量权工作，建立具有一定可操作性的行政处罚自由裁量权基准制度。
5、推行依法行政示范乡镇、部门创建工作，提升依法行政能力。结合市上创建要求，我县积极推行依法行政示范乡镇和部门创建工作，各乡镇、各部门要加强组织领导，通过完善制度规范、加强政务公开、健全纠纷调处机制等措施，积极做好依法行政示范乡镇、部门创建准备工作。
6、加强规范性文件监督管理工作，确保规范性文件合法有效。认真落实规范性文件的制定审核、备案审查和定期清理制度。进一步完善规范性文件的制定程序，加强规范性文件的备案审查工作，贯彻落实《省规范性文件监督管理办法》，严格执行规范性文件统一登记、统一文号管理方式，完善规范性文件绩效评估制度，增强规范性文件的合法性、有效性和规范化水平。
7、畅通行政救济渠道，加强行政复议工作。坚持“以人为本、复议为民”的目标，发挥行政复议化解行政争议、构建和谐社会的重要功能，贯彻落实《省行政复议听证规则》，规范行政复议工作程序。继续加大《行政复议法》和《行政复议法实施条例》宣传力度，畅通行政复议渠道，增强行政复议案件的透明度，提高复议案件办案质量，督促行政复议决定的履行，有效化解社会矛盾，保护公民、法人和社会组织的合法权益，维护社会和谐稳定。
8、加强政府法制宣传培训，提升执法队伍整体能力和水平。各乡镇、各部门要利用多种渠道，采取多种有效形式，加强对行政机关工作人员依法行政知识的宣传培训，狠抓领导干部学法用法制度落实，不断提高全县行政机关依法行政的能力和水平，积极营造良好的依法行政工作氛围。认真落实依法行政“第一责任人”的职责，严格执行行政执法过错责任追究制度；严格落实行政执法人员持证执法制度，杜绝不具备资格的人员从事行政执法工作，及时公开行政执法人员资格数据查询系统，方便社会公众查询和监督。
9、理顺中介组织内外关系，提高服务经济社会的能力和水平。按照“法规规范、政府监督、行业自律”的原则，理顺政府与社会组织的相互关系，行政机关与行业组织和中介机构之间不得存在隶属关系，现任公职人员一律不得在行业组织和中介机构中任职，行政机关不得将行政管理职能转移或变相转移给行业组织和中介机构，不得以任何形式谋取不正当的经济利益，真正实现行业组织、中介机构与行政机关彻底脱钩。县民政局、县工商局、县编办等职能部门要完善监管制度，对行业组织、中介机构的设立审批、组织机构、工作职能、服务范围和法律责任进行规范，提高行业组织和中介机构自我管理、自我保障和服务社会的能力。
10、积极开展依法行政监督检查，全面强化行政工作效能。各乡镇和各部门要积极建立以法制、监察等机关监督为主，行政执法特邀监督员和社会监督为辅的依法行政监督体系。要认真贯彻落实省政府法制办公室《关于印发〈省依法行政监督程序暂行规定〉和配套文书的通知》，启动依法行政监督文书，从多个方面、多个层面上开展全方位监督，规范行政行为。要高度重视依法行政工作在基层的落实，把依法行政工作向乡镇、街办延伸，整体推进全县依法行政工作质量的提高。要明确监督管理工作重点，运用专项督查，重点问题调查等方式，改进工作作风，提高行政效能和执政能力，积极主动的开展监督工作，及时发现和纠正行政执法中存在的问题，维护法制统一。
三、工作要求
1、年是贯彻落实国务院《纲要》，组织实施《全面推进依法行政五年规划》的第五年，各乡镇和各部门要认真对照国务院《纲要》内容和《全面推进依法行政五年规划》总体要求、主要任务和保障措施，结合此计划，逐一梳理工作任务，切实加强组织领导，强化工作措施，明确工作方向，突出工作重点，狠抓工作落实，按期完成年度各项工作任务，为推进依法行政进程，加快法治政府建设步伐奠定良好的基础。
2、各乡镇和各部门要结合自身工作实际，有针对性地研究和制定本乡镇、本部门年度依法行政工作计划，进一步明确工作内容和标准，确保年度依法行政工作任务如期完成。同时，各乡镇和各部门要向县政府上报本乡镇、本部门年度依法行政工作计划，并抄送县全面推进依法行政工作领导小组办公室。
关键词：无证诊所 原因 治理对策
近年来由于种种原因，一些地区非法行医活动猖撅，未取得《医疗机构执业许可证》的诊所泛滥成灾，特别是一些未经专业培训的闲杂人员混迹其中，严重扰乱了医疗秩序，威胁着群众的健康和生命安全。各地卫生部门虽经多次清理整顿，查处了一大批无证诊所和游医，但在一些地区仍屡禁不绝，使医疗市场秩序混乱的局面得不到根本好转。。为此，有必要对无证行医成因作一分析，并对治理对策作一探讨。
1原因分析
1. 1社会因素
1.1.1低层次医学毕业生和下岗医务人员冲击市场。近年来，一些低层次学校，如县级卫校、民办学校甚至职业中学不顾需求变化仍开办医疗专业。一些医学院校大量扩招，毕业生进不了公立医疗机构。加之，部分企业倒闭或分离社会职能，下岗医务人员增加，在农村原乡村医生精简对象众多。无证行医成为这些人员收回就学成本、谋生的主要手段。据调查这些人员现已成为无证行医的主力军。如在本县190家无证诊所业主中，大、中专毕业生占55%，下岗医务人员占g% ,精简乡村医生占巧%，其他人员占22% o
1.1.2农村部分地区无合法医疗点，群众就医困难。农村村落分散，乡镇卫生院撤并以及合作医疗倒闭后无就近方便的医疗点，一些城乡结合部、新开发地区无医疗网点，这样就为无证诊所找到了市场。部分已核准的村卫生室或社区服务站由于种种原因不受群众欢迎，一些经过专业培训、素质较好的无证行医者反而受到群众欢迎。
1.1.3药价虚高、逃避税费等造成无证诊所巨大的牟利空间。由于药价虚高，非法行医者参照正规医院收费予以优惠吸引病人就医，仍能获得高额利润。部分人使用假劣药品或高价出售未经许可的自制药品更能牟取暴利。由于管理脱节，无证诊所往往能逃避税费。据调查，无证诊所药品收人约占总收人的90%以上。
1.1.4社会医疗保障制度不完善。目前，我国医疗保障制度只覆盖国家公职人员及部分城镇职工。占人口绝大多数的农民和城市低保人群及儿童等弱势群体则多无医保，这些人由于看不起病，成为非法行医的主要顾主。
1.2医患因素
1.2. 1一些公立医院服务差、费用高、运行机制僵化。由于公立医疗机构改革滞后，在体制、机制上存在很多问题，主动服务意识差，运行机制僵化，就诊程序繁杂，收费名目繁多，以药养医的体制造成“大处方”以及重复检查盛行，甚至还存在小病大医等欺诈现象。群众特别是弱势群体难以承受，不敢进医院的门。再加上收受红包、回扣等败坏医德医风现象，使群众对医院及医务人员的信任度严重降低。
1.2.2无证诊所使用各种手段吸引患者。他们采用日夜门诊、随叫随到、上门服务等方式主动为患者服务，加之成本低、收费相对较低，使群众感到既方便又经济，易于为群众接受。一些人利用虚假证件，冒充专家名医、祖传秘方，甚至采用威胁手段拉拢病人，常常使群众上当受骗。
1.2.3患者贪图便宜等盲从心理为无证行医者提供土壤。一些患者为图便捷和省钱，不顾是否安全，只要有“医生”、有药卖就认为可以看病。一些人缺乏医学常识，对一些疑难、恶疾病急乱投医。还有一些人怕暴露隐私，如患性病等宁愿挨宰。更有甚者是非法求医，如胎儿性别鉴定等去私下求诊。
1.3执法因素
1.3.1执法体制不顺，处罚水平低下。一些地区无专门医政执法队伍，一些地区在卫生监督体制改革后医政执法仍游离在外。每次监督执法都靠临时组织、突击查处。一些无证行医者历经多次查处，积累了对付执法的经验。部分卫生执法人员自身素质不高，办案水平低下，所以也削弱了打击的力度。由于管办不分，对卫生系统存在的问题往往予以掩盖，即使是新成立的卫生监督机构也难以查处。造成系统内外执法不公，影响无证诊所的查处。
1.3.2医疗机构管理法律、法规规定不完善，处罚力度不足。现行医疗机构管理的主要执法依据是《医疗机构管理条例》(下简称条例)及实施细则，均在1994年颁布实施。上述法规、规章与目前社会经济生活条件及医疗市场发展已不相适应，规定的法律责任偏轻，缺乏强制措施等。另外，《执业医师法》虽也属执法依据，规定处罚力度较大。但一般认为处罚的对象为以“医师”身份行医的、未取得《医师执业证书》的行医个人，而未经批准擅自开办医疗机构行医的，是适用《执业医师法》还是《条例》这是争议颇多的问题，至今也无权威解释，但在实践上为避免诉讼一般都以《条例》作为处罚依据L’1。
1.3.3按非法行医罪追究刑事责任困难。刑法第336条规定的无证行医罪比较原则，规定非法行医情节严重才予以处刑，但至今对情节严重的情形无具体立法、司法解释[’〕。司法部门适用该条罪查处刑事案件，大多以无证行医造成死亡或严重伤残作为立案标准，其实这只是加重刑罚的情节。而对屡查屡犯、严重扰乱医疗秩序的案件即使卫生部门移送也不予以追究，使刑罚起不到应有的威慑作用。
1.3.4有关部门协力打击配合不够。按照医疗机构分类管理政策，无证诊所应属营利性医疗机构，除办理《医疗机构执业许可证》外，理应要办理工商、税务登记，对无证行医者无照经营工商部门可以取缔，税务部门可以照章征税，药监部门对药品质量也可监督处罚。但这些部门多以卫生部门是其主管责任部门为由不予查处，推给卫生部门孤军作战。
2治理对策
2. 1加大执法力度，保持高压态势
加大执法力度，仍是目前查处无证诊所最直接、最有效的方法。各地卫生部门，应将医疗机构监督执法纳人综合执法范围。要加强卫生监督执法队伍的建设，加大投人，保证执法经费到位。。特别要取得法院、公安机关的支持和配合，以保障卫生执法的顺利进行。
2. 2修订相关法律、法规，加大法律责任的追究力度
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