第１５卷第４期 ２ｏ０９年７月 工会论坛 Ｔｒａｄｅ Ｕｎｉｏｎｓ’Ｔｒｉｂｕｎｅ ＶｏＩ．１５ Ｎｏ．４ ＪｕＩ．２００９ 论“市管县＂体制改革 徐清照 （中共山东省委党校，山东济南２５００２１） ［摘要】我国体制转轨过程中形成的“市管县”体制在特定的历史条件下曾发挥过积极作用。然而，现阶段其缺少法律依据、降低 行政效率、导致市县关系紧张等弊端日益显现。市场经济的逐步完善、科技的发展、政府管理方式的创新、壮大县域经济以及统筹城乡 经济社会发展的需要，使得改革“市管县”体制、实行省直管县的条件逐渐具备。许多省已在“市管县”体制改革方面进行了有益的探索。 “市管县”体制改革是一项系统工程，需要配套措施联动，稳妥推进。 ［关键词］．‘市管县”体制；省直管县；改革途径；配套措施 ［中图分类号］１３６３０．１ ［文献标识码］Ａ［文章编号］ｌ００８—６１５３（２００９）０４—００１４—０２ ［作者简介］徐清照（１９６５一），女，山东人，大学学历，山东省委党校经济学部副教授。 现阶段，除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外，我国 地方行政区划层级基本上是省（区）一市一县（市、区）一乡 （镇）四级。“市管县”体制是全国各省（区）最基本的行政 体制。该体制在我国经济发展、政治稳定、社会进步方面 曾起过重要作用。但随着我国市场经济特别是区域经济 发展、行政治理手段的改变，这种适应计划经济的行政体 制的弊端凸显，尤其是对县域经济发展已形成事实上的束 缚。新形势、新任务和新发展观迫切需要对“市管县”体制 进行改革。 就会加大，而行政效率则必然降低。“市管县”体制人为地 制造出一个中间层级，凡是县与省之间需要上情下达或下 情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以 直接沟通，现在却不得不经由市这一中间层次，不仅加大 了行政成本，而且影响了信息传递速度，降低了行政效率。 三是“市管县”体制下市级的经济辐射作用有限。市管县 的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济 发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除 传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一 些工业基础薄弱尤其是那些由县级升为地级规格的城市 很难有力量来帮助县乡发展，这类城市一般都远离中心经 济区，所带县的数量也较多。四是“市管县”体制下，市县 关系相当紧张。许多市视县为附属行政单位，要求县的经 济发展从属于市区经济发展的需要，存在着侵占县及农村 地区利益的趋向，比如，市往往通过截留指标、资金、争项 目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益，从而形成所 谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的 现象，严重影响和束缚了县域经济社会的发展。五是“市 管县”体制拉大了“干群距离”，减弱了群众的近距离监督， 不利于廉政建设。由于仕途层次多，基层领导更换太频 繁，不利于县域经济的健康持续发展。¨３ｊ 二、“省直管县”体制的可行性与必要性 针对“市管县”体制的弊端，近年来，很多省开始进行 “扩权强县”改革，即把地级市的经济管理权限直接下放给 些重点县。目前，各地实施的扩权强县，目的是在行政 一“市管县”体制的历史作用及现实弊端 上世纪８０年代初，为了保证城市副食品供应和工业 一、原料供应，加快工业化和城镇化进程，发挥中心城市的辐 射带动作用，促进城乡经济共同发展，我国开始推行“市管 县”体制。到１９９４年底，除海南省外，大陆各省自治区、直 辖市都试行了市管县体制，共有１９６个市领导７４１个县、 ３１个自治县和９个旗、２个特区，代管２４０个县级市。＿ｌ 到 ２００４年底，全国３３４个地级行政区划单位中，已有２６９个 “市管县”形式的地级市，“市管县”体制下的地级市所领导 的县占全国总数的８０％以上。＿２ｊ “市管县”体制是在中国由计划经济体制向社会主义 市场经济体制转轨过程中形成的，在特定的历史条件下曾 发挥过积极的作用。“市管县”体制“实化”了省与县之间 的“地区层次”，使“地区层次”变为实际意义上的“一级政 府”。从当时看，有两个好处：一是强化了政府的组织力。 我国幅员辽阔、人口众多，在物质条件和自治能力有限的 情况下，在省与县之间，增加管理层次，能够增强政府组织 区划不变的情况下，减少管理层次，提高工作效率，降低行 政成本，推动扩权的县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成 批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的 县（市），促进城乡经济和区域经济的协调发展。这既是深 一和管理的力度。二是使中心城市有了较大的发展腹地，从 而使中心城市工业原材料得到供应，“菜篮子”、“米袋子” 得到保障，由此推动了中心城市的城镇建设和工业化进 程，而有些中心城市也发挥了一定的辐射带动作用，支持 了农村经济发展，推动了区域经济协作发展。 然而，随着市场经济的不断深化和发展，“市管县”体 制的弊端日益显现。一是“市管县”体制缺少法律依据。 我国宪法规定，地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治 区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省 化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也 是增强县（市）自主发展能力、实现全面建设小康社会目标 的关键环节。各省的改革实践预示着“市管县”体制改革 将由“扩权强县”逐步过渡到省直管县。从目前看，省直管 与县之间没有“中间层次”。最初“市管县”名义上是省委 托市进行代管，但事实上省逐渐不再直接过问县，而由市 进行真正意义上的管理，从而使市成为实际上的一级行政 区划。二是降低了行政效率。大量的研究证实，行政组织 每多出一个层次，信息的失真率就会增加，行政管理成本 １４ 县的条件正在逐渐具备。 第一，市场经济体制的逐步完善，为省直管县创造了 条件。计划经济体制下经济与社会事务完全由政府包揽， 政府为巩固其高度集权的需要，实施其事无巨细的管理， 就必须增加管理层次。因此，我国行政区划层次过多，从 根本上说是计划经济体制造成的。市场经济体制下，资源 配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济 徐清照：ｉＳ“市管县”体制改革 管理职能转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府尤 其是中央政府和省级政府的工作量，这就为省直管县提供 了可能。 四是“条条开道”。可以首先在财政管理等一些“条条 业务”中改革“市管县”体制，实行省对县（市）直接管理。 这只是一种过渡性措施。从各地实际情况来看，很多省的 省直管县就是从财政方面人手，然后在其他经济社会管理 方面逐步实现由省直管县，而地级市则逐步恢复到城市管 理的职能上去。 第二，改革开放以来，科学技术的发展、经济体制改革 的深化为省直管县提供了可能。随着电话、电视的普及， 特别是计算机、远程通讯等现代技术手段的运用及提高， 政府间传递信息的流程变得十分便捷，信息的时效性和准 确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、 现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变 得越来越短。另外，随着市场经济的发展，市级指导县级 五是“缩省分置”。将一省市区的一部分分置出来，设 立一个新的省级行政单位，同时实施“省管县”体制。比 如，海南省已经完全实行了“县市分治”，重庆直辖后，也完 全过渡到直管区、县。 发展经济的可能性越来越小，政府大量的微观经济管理职 能转向宏观调控。这就为省直管县客观上创造了条件。 第三，政府公共管理创新的需要。从国外政府管理创 新的经验来看，政府逐渐扁平化管理是大势所趋，最终有 利于减少行政成本和提高工作效率，美国管理专家还提出 了“用企业精神改造政府”的重要理念。事实上，政府同企 业一样，也是一种组织形式，也需要提高效率，减少成本。 因此，以尽可能扁平化为前提的一定的垂直管理是非常必 要的，政府公共管理创新使市管县体制改革显得非常迫 切。 第四，发展壮大县域经济的需要。党的十六大首次提 出发展壮大县域经济的思想后，国家和省级政府将统一制 定大的经济政策、社会政策，市一级只能发挥中间传递作 用，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且，市 同县在发展问题上具有很多同构性。实行省直管县，市可 以集中精力治理城区，县可以专心致志发展县域经济、治 理乡村。如此改革不会造成新的城乡分割，而且由于市场 的作用，城乡之间的关系可能会更加密切，更具备协调发 展的能力。 第五，统筹城乡经济社会发展的需要。省管县财政 体制实现了省对市、县市的直接管理，增强了省级财政的 直接调控能力，有利于有效分配和利用各种公共资源，使 县市更有能力、有财力发展县域经济，更有实力统筹城乡 发展、加大对农村的投入，以推动农村经济社会发展。省 管县体制Ｆ的财政体制尤其有利于一省各地区间的均衡 发展。 三、“市管县”体制改革的主要途径与基本步骤 多年来，许多省已对“市管县”体制改革进行了有益的 探索。从目前看，“市管县”体制改革的主要途径为： 一是“强县扩权”。对县域经济比较强的个别县市，进 行强县扩权，赋予县级政府更大的人事权、财权、资源支配 权和经济社会发展决策权，但仍维持市对县的行政领导地 位。 二是“板块突围”。县域经济比较强又比较集中的某 些版块，可以首先实行“省管县”。在这些版块中，县和县 级市比较发达，水平差不多，符合“省管县”体制下的县市 应是“均质”的要求。在这种情况下，需要特别重视完善都 市群的 １ 机制。 二址”ＩｌＪ县分治”。一些省县的数量较少，如辽宁省、 吉林省、江苏省、浙江省、宁夏回族自治区等，由于管理幅 度小，具有“省管县”的条件，可在全省范围内实行“市县分 置”，即“市”只管理城市（包括郊区）自身一块，县改由省直 接管理。县和地级市都直接由省管辖，在行政级别上平 行。 六是“地市虚化”。在一省或省内一地区，将经济、社 会、人事等权利直接下放到县，将地市虚化，待条件成熟后 过渡到“省管县”。 七是“以市带县”。对“市管县”体制进行再认识和再 利用。对中西部地区市比较弱、代管县又多的地级市，可 以加大其发展力度，培育中心城市，减少市对县的利益欲 望，实施新型的“市带县”体制。＿４ Ｊ 由于我国幅员辽阔，各地情况差别很大，市管县体制 改革切不可一轰而起，搞一刀切。不够条件的可以再等一 等，特别是西部地区的改革要考虑更加稳妥的方案。就全 国而言，大致要循着三条改革途径：一是在形成区域经济 中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、 天津、重庆直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等 副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。较发达 的地级市也可扩大管辖范围，改近郊县为市辖区。二是在 西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙 等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管 理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种 情况外的大部分区域，积极进行省管县改革试点，条件成 熟时实行在全省范围内实行省直管县。 ５＿５ 需要说明的是，“市管县”体制改革是一项系统工程， 要配套改革、整体推进。比如，要加强市县之间的经济协 作；要完善财政转移支付制度，加大对县市公共事务的财 政转移支付力度；要完善干部管理制度，将县主要领导的 级别根据干部的能力和县的大小做适当调整；要完善行政 区划，使之适应城市化和经济发展需要；还要按人ＶＩ、经济 竞争力、地理区位、经济区划、资源矿藏等，对县进行分类 管理。 总之，市管县体制改革是通过管理体制创新，发展壮 大县域经济，加速城市化进程的关键之举；是适应发展需 要，发挥市、县比较优势而进行的战略性制度安排，各级政 府必须从思想上高度重视，统一部署，周密计划，配套联 动，稳妥推进，方可取得良好的改革效果。 参考文献： ［１］市管县体制：华侨大学ＭＰＡ教育中心资料案例 【ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｍｐａ．ｈｑｕ．ｅｅｌｕ．ｃｎ／Ｎｅｗｓ－Ｖｉｅｗ．ａｓｐ？ ＮｅｗｓＩＤ＝３９． ［２¨３¨４］刘福刚．着力推进“市管县”体制改革 【ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｃｏｕｎｔｙ．ａｗｅｂ．ｔｏｍ．ｃｎ／２００８／７／８／ ４８０２００８０７０８ｌ０１４４６０．ｈｔｍ１．２００８—０７—０８． ［５］周天勇，张占斌．论新时期中国行政体制改革战 略ｌＪ］．财经问题研究，２００８，（１）． （责任编辑：张希字） １５