吉大《公共管理学》第六章 课堂笔记

吉大《公共管理学》第六章 公共管理的环境 课堂笔记

本章目标：

通过学习本章内容，要求掌握公共管理环境相关知识，生态环境，社会环境对公共管理的影响等。

第一节 良好的公共环境：公共管理能力提升的外部条件

1、公共管理环境含义及类型

公共管理环境即公共管理组织进行有效管理的环境，它是指围绕公共管理行为和活动这一全体的外部状况和形势，直接或间接地作用或影响公共管理系统整体运作的客观因素的总和。公共管理环境包含着众多的具体环境因素，可以从不同的角度、采用不同的标准对其进行划分。一般的分类方法包括：

（1）根据环境内容的不同可以分为公共管理自然环境和社会环境。其中自然环境是指与公共管理发生密切联系和交互作用的自然条件，如自然资源、气候、各种生物等；而社会环境是指人与人的活动形成的并对公共管理产生直接或间接影响与作用的各种社会因素的总和。

（2）根据地域和范围的不同可以分为国内环境和国际环境。其中国内环境是指直接或间接影响和作用于公共管理的本国内部的社会经济、政治、文化、人口、民族和自然条件等各种客观因素的总和。国际环境是指直接或间接作用和影响公共管理的一个国家同世界其他国家和地区之间的政治、军事、经济、文化、自然地理等方面的关系，其他国与国之间的相互关系以及与国际组织的关系等外部条件。

（3）根据产生作用效果的不同可以分为有利的公共管理环境和不利的公共管理环境。有利的公共管理环境也称良性的公共管理环境，是指对某项公共管理活动直接或间接产生有利的积极影响和作用的客观因素，可以是国内的社会人文因素或自然因素，也可以是国际的社会人文因素或自然因素。不利的公共管理环境，也称恶性的公共管理环境，是指对某项公共管理活动直接或间接产生不利的影响和作用的客观因素，可以是国内或国际的，也可以是自然因素或社会人文因素。

（4）根据与公共管理组织距离的不同可以分为大环境、中环境和小环境。其中大环境是指直接或间接影响和作用于公共管理环境的全国性的社会环境和自然环境，包括国内的与国际的，即一般我们所讲的“国情”、“区情”。中环境即公共管理系统各方面的情况，也是影响公共管理的重要的环境因素。小环境是指一个具体的公共管理组织内部的人际关系、制度建设等因素。

（5）根据功能标准的不同可以分为公共管理内部环境与公共管理外部环境。公共管理内部环境是指从公共组织系统内部对公共管理人员或者某个具体的公共组织及其管理活动产生直接影响和制约作用的因素，一般来源于公共管理组织系统内部，主要包括组织文化、组织氛围、组织气候等。公共管理外部环境是指从外部作用于公共管理组织系统及其活动的环境因素，包括社会经济、政治、法律、文化、观念、科技等。公共管理内部环境与外部环境是紧密相连的，内部环境实际上是外部环境通过公共管理组织系统内部主要素（包括职能划分、组织设计、人员配置等）在公共管理系统中的体现。

2、公共管理环境的基本特征

（1）广泛性。公共管理环境是公共管理系统赖以存在和发展的外部各种要素的总和。因此，凡是作用于公共管理组织系统的外部条件和要素，都属于公共管理环境的范畴。

（2）复杂性。公共管理环境是广义生态环境的一个重要部分，是一个复杂开放的系统。它对公共管理的影响和作用不仅是广泛的，更重要的是在此基础上体现出来的复杂性。各种要素本身，以及这些要素之间构成纵横交织的关系，可见公共管理环境是极其复杂的。 （3）差异性。构成公共管理环境的各种条件和要素，对于公共管理主体来说没有一个是完全相同的。例如，各个地区的自然环境千差万别，有的是山区，有的是平原，有的是丘陵，有的降雨量多，空气湿润，有的气候干旱，常年无雨。同时，各个地区的经济状况、物质条件、风土人情以及文化传统也不尽相同。国与国之间、民族与民族之间、沿海与内陆地区之间、东部地区与西部地区之间、城市与乡村地区之间的公共管理环境都存在着各种不同的差异。各种不同的公共管理体制、管理模式的形成与发展，以及公共管理手段与工具的选择，正是这种差异性的具体体现。

（4）变化性。世界上没有一成不变的东西，任何事物都是处于不断变化之中，公共管理环境更是如此。今

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奥鹏远程教育中心助学服务部 http://www.open.com.cn 天的公共组织面临的环境与昨天不同，而明天公共组织面临的环境又必然与今天不同。公共管理环境的变化，直接或间接地影响着公共管理系统的各个要素的变化与变革。这就对公共管理人员特别是领导者提出了更高的素质要求，审时度势是公共管理组织面对环境变化导致的不确定性的必要选择。

（5）互动性。公共管理环境各要素通过一定的方式、途径作用于公共管理；公共管理组织通过各种公共管理方式、途径反作用于外部环境因素，从而改造着客观世界。这就使得公共管理环境与公共管理活动呈现出互动性。

第二节 生态环境对公共管理的影响

1、生态环境的基本构成

生态环境一般都是自然而然形成的，但是随着人类认识自然和改造自然的能力的提升以及人类活动范围的不断扩展，人的各种活动也日益对生态环境产生着影响。根据生态环境的不同存在类型和属性，人类对其的影响与作用也不相同。一般可以将生态环境的构成划分为以下几种类型：

（1）不可生的能源，如煤炭、石油、天然气等。这些资源主要为人类的生产和生活提供能源需求，因此对于当前的人类社会发展不可缺少。同时这类能源资源又是数量有限且不可再生的，由其就为人类社会发展形成了制约作用。它们对于公共管理的影响也根源于此。在有用的资源存在稀缺的情况下必然产生对于这些稀缺性资源的竞争，包括价格手段基础上的和平竞争以至武力的掠夺。

（2）森林、草地、湖泊等“公共池塘资源”。这些资源天然地具有非排他性和竞争性的特点。由于非排他性导致无法通过各种有效措施来限制人们对于这些资源的利用；而竞争性又表明这些资源存在一定的环境承载能力，在超出其承载界限的时候必然导致对于资源质量、数量的损害。

（3）暴雨、地震、飓风、海啸等自然灾害。这些自然灾害在很大程度上具有高危害以及高度不确定性，而且有时候难以预测，这就为公共管理提出了较高要求，属于危机管理的重要内容。

（4）河流、空气等各种流动性资源。这些资源在现在工业发展过程中往往成为一些工厂的排污空间，同时河流、空气又具有流动性，从而使得污染不断扩散。公共经济学中的外部性理论指出了排污企业由于并不直接承担污染造成的社会成本，而且由于其生产成本低于理论上的总成本（包括直接生产成本加上社会治理污染的成本），从而有不断扩大产量、增加排污量的驱动。面对这些负外部性影响，公共管理者需要运用公共权力，通过各种具体措施（如税收、制定排污标准、制定污染权交易规则等）来消除负外部性不利影响。此外，由于污染的流动性造成涉及地域范围的广阔性，一些污染问题往往涉及不同地区乃至不同国家，这就需要这些地区或国家的公共管理部门发挥协调作用，实现公共问题共同治理。

2、生态环境对公共管理的影响

生态环境的不同，导致生产方式、生活方式、风俗习惯的不同。从一国发展的角度，自然资源特别是能源等生态环境构成了传统界定综合国力的重要方面。具体来看生态环境对于公共管理的制约和影响，表现为以下几个方面。

（1）生态环境的差异为公共管理和经济建设提供了不同的物质基础。各国有不同的自然生态资源，国内各地区也有生态环境上的差异，要求公共管理者必须依此不同条件，采取扬长避短的经济发展战略，有针对性的制定经济政策和公共管理原则、目标以及方式方法。例如在我国东部地区，经济较为发达但是一些基本的能源资源普遍缺乏，无法满足经济发展需要。这时候公共管理者就需要发挥社会资源的调配功能，将稀缺能源从资源丰富地区调入本地区。而西部地区面临的生态问题主要变现为脆弱的生态环境的破坏问题，这时候公共管理者就必须制定合理的发展战略与规划，通过调整产业结构、改变生产生活方式等具体手段在谋求经济发展的同时注意生态环境的承载力，实现持续发展。

（2）不同的生态环境各有不同的特点和规律，公共管理者要遵循自然规律，科学地开发利用自然生态资源。例如我国人多地少，发展农业必须从改造现有各类农业用地和开发新资源两方面入手。并严格依法保护耕地，严禁滥垦乱伐、盲目围湖造田、毁林开荒等违背自然规律的掠夺式开发，必然形成恶性循环的苦果，不可收拾。例如我国江苏省太湖地区，在地区经济发展过程中过于注重从太湖中获取各种资源而忽视了太湖的环境承载力。因此伴随着城市化、工业化发展的是太湖水的严重富营养化，导致蓝藻经常爆发。最终在2007年夏季出

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奥鹏远程教育中心助学服务部 http://www.open.com.cn 现了蓝藻提前爆发导致宁波大范围地区的饮用自来水受到污染，从而出现了较为严重的饮水危机而震惊全国。这一危机事件的发生及时该地区公共管理者过去在公共管理目标中没有加入生态平衡等可持续性发展目标的体现，也为其进一步提升公共管理能力、促进经济社会长远发展提出了要求。

（3）发展工业生产、交通运输和生活能源等要与生态环境的治理保护协调进行，坚决贯彻落实环境保护的基本国策，转变经济增长方式。发展经济不能以牺牲环境为代价，不保护好自然生态环境，如水资源、森林资源、野生动植物资源等持续遭到破坏，必然使工农业生产的基础条件遭到破坏，使得经济发展受到极大的限制。反之，则可以提高生态环境资源的再生增值能力和连续利用的能力，促进经济社会的持续稳定地发展。 （4）生态环境不仅对公共管理者的经济决策具有重要的制约作用，而且还能够对公共管理组织、管理方式方法、公共管理体制的改革造成影响。针对不同的生态环境特征需要建立不同类型的公共管理组织。如在生态环境变动性、复杂性更强的地区建立的公共管理组织，需要具有更高的应对各种突发自然事件及其不确定性的能力，也就是我们所说的使得这些公共管理组织更具“权变性”。此外，在面对自然灾害等突发性危机事件时，需要公共管理的方式方法具有迅速性、协调性与强制性，能够及时有效地将突发性灾难事件造成的损害降低到最低水平。

3、当代中国公共管理生态环境特征

就当前来看，我国公共管理面对的生态环境十分复杂。这一复杂性就有自然因素的影响，又有人为因素的影响。具体包括以下特征：

（1）地域幅员辽阔，边疆广大。我国的海岸线长达1万多公里，陆界长2万多公里，东西相距5200公里，南北相距5500公里，国土面积达1000余万平方公里。人口达13亿，是世界上人口最多的国家。在这样一个幅员辽阔、人口众多的国家，要想实现有效的公共管理是十分困难的。特别是我国这样一个强调中央集权的单一制国家，更为中央层级的公共管理者提出了更高的要求。现实来看，充分发挥中央的集中领导和权威性以及地方的主动性和积极性时我国公共管理领域改革发展的基本方向之一。

（2）地形复杂，地貌多样。我国的地势西高东低，海拔高度相差4000多米。山地、高原和丘陵约占全国的三分之二，盆地和平原占三分之一。由于高差悬殊，坡度大，土层薄，植被稀少，在暴雨的侵袭下很容易造成水土流失。尤其是一些西北和西南的地区，生态环境极其恶劣，农业生产难以进行，二、三产业基础更是薄弱。甚至有些偏远地区难以符合人类生存的条件。这些就使得该地区经济发展极度落后，也是的公共管理无法获得必要的物质资源。现实中这些落后地区的公共管理进行所需的各种资源大多都是通过中央调配的方式来予以支援和补充的。

（3）南北跨纬度50多度，全国气象条件差别极大。我国有的地区属于温带、亚热带，有的则属于热带；北方寒冷、风沙大、雨量少，南方炎热、风沙小、雨量多。年平均降水量地区分布也极不平均，且在季风影响下，年降水量时间分布也不平均，不少地区“非干旱无雨，暴雨成灾”的情况时有出现。比如我国不少地区周期性发生的洪涝以及干旱灾害特别是2008年东南方部分地区遭受的冰雪侵害给生产、生活等造成了严重影响，这些问题的出现在很大程度上考验着公共管理者的管理能力和应对危机水平。

（4）自然资源十分丰富，但是分布不均。已探明储量的矿藏有138种，其中煤炭、石油、铁矿等总储备量居世界前列，但是人均占有量很少。由此看来我国既是一个资源大国，又是一个资源“小国”。同时由于我国工业化发展初期的粗放式发展，资源的利用率不高且浪费严重，使得目前的能源等资源状况不容乐观。如随着我国工业发展中的石油和铁矿石等的需求量的不断攀升，目前需要依赖部分进口才能满足国内需求。这种状况不断发展，必然使得我国对于这些重要的战略性资源严重依赖国外市场，特别是由发达国家掌握主导权的国外市场，使得我国在对外关系的处理中受到牵制。在特殊的情况下难以维护国家的独立自主地位。

（5）资源与经济地区分布不合理。我国的自然资源与经济发展的需求出现了地区上的“错位”现象。需要资源的地方恰恰没有可就近利用的资源；而资源丰富的地区本身却没有太高的资源应用需求。如我国近80%的自然资源分布于经济发展较为落后西部和北部，但60%的资源消费却在经济发达的东南部地区。因此，分布不均的资源虽然有利于大规模生产和开发，但是却给交通运输带来了很大的压力，使得国民经济的宏观效益难以提高。各种西气东输、西电东送工程的建设，很大程度上就是为了缓解这一矛盾。

（6）各种自然灾害多发。我国不仅有水、旱、风、雹、海啸等灾害，地震灾害也频发。我国国土的三分之一、大中城市的五分之二、百万人口以上特大城市的70%均位于地震可能波及的范围之内。这些大多数难以有效预测和预防的自然灾害一旦发生，往往构成社会严重危机事件。这时候就需要增强公共管理组织及管理者的

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奥鹏远程教育中心助学服务部 http://www.open.com.cn 危机处理能力，实现组织管理效能的提高.1976年唐山大地震与2008年汶川大地震堪称建国以来我国经受的最严重的两次地震灾害。通过对比特别是我国政府等公共管理部门在救灾抢险及灾后重建过程中的种种表现可以明显地发现我国当前的公共管理能力和水平较之改革开放之前获得了极大的提升。

（7）环境污染、生态破坏造成的损害严重。我国虽为发展中国家，环境问题却比一些发达国家还严重，对经济发展的危害很大。之所以出现这种状况，一方面是由于我国发展初期特别是建国后开展社会主义建设的初期不正确的发展观念。“人定胜天”等错误观念和口号在那一时期深入人心，各种为了谋求经济短期快速发展而不顾客观自然规律的现象时有发生。如大跃进时期，“大炼钢铁”带来的对于森林、矿产资源的破坏性开采给我国的长远持续性发展造成了十分恶劣的影响。另一方面，环境污染与生态破坏是与我国工业化早期阶段的粗放式发展模式密不可分的。如当时我国锻炼一吨钢材所消耗的煤炭等原料是西方发达国家的几倍甚至十几倍。

鉴于以上问题，我国已经开始采取各种措施来应对生态环境破坏问题。如在1992年我国就已经提出了保护环境、实施可持续发展的战略。近年来，我国在生态环境的治理方面更是投入了大量的人力、物力和财力，并在一定程度上遏制了生态环境不断恶化的趋势。但是治理环境是一个长期性、系统性的工程，需要坚持不懈的坚持开展下去。

第三节 社会环境对公共管理的影响

1、社会环境的基本构成

（1）政治环境。政治环境对于公共管理活动具有直接的制约作用。政治环境主要指一国政治的稳定性。一个国家的政治稳定，对公共管理来说是最起码的条件。政治环境又具体包括政治制度与法律制度两个主要方面。政治制度指国家公共权力的基本配置状况、国家中央机构的设立、中央与地方关系的规定和处理、国家的政党制度与选举制度、国家立法行政与司法机关的关系等各个方面的内容规定。政治制度可以决定行政制度以至公共管理制度，公共管理系统是体现和执行国家的权力意志的。宪法规定行政机关是国家权力机关的执行机关，公共管理必须体现和执行人民的意志。不同的政党制度也对公共管理活动产生着极大的影响。西方一些国家的政党制度决定了其公共管理人员特别是国家公务员必须奉行“政治中立”的原则；而共产党领导下的社会主义国家实行议行合一制度，它要求公共管理系统必须坚决地贯彻执行权力机关的决定，公共管理的目标、公共决策、公共管理体制都必须符合党的路线、方针和政策。不论哪一类国家，如果其政治制度不完善，公共管理的目标、体制、决策、方式等各个方面都会受到消极的影响。适应政治环境的公共管理会促进阶级统治的巩固和政治制度的完善。法律制度是指国家针对公共管理所颁布的各项法律法规、方针政策。这些法律法规和方针政策是一国进行公共管理所必须严格遵守的。现实来看，不同国家由于历史文化传统等因素的影响，政治制度的设置可能不同。但是从世界范围来看，一些基本的立法原则却得以共享，如立法的民主性、开放性、文明化、科学化。对于公共管理者及其管理活动而言，严格执行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则，使得各项公共管理体现法治精神也是世界各国的普遍要求。

（2）经济环境。经济环境主要包括物质技术和经济制度两个大的方面，它们又分别表现为社会生产力和生产关系的构成。具体来说，是指社会生产力的性质、发展水平和要求，社会中占据统治地位的生产资料的所有形制式、性质和成熟程度，社会中其他生产关系状况、所占比例等。由物质技术的水平和经济制度的优劣共同影响了一国的实际经济发展水平。当今世界各国的经济环境是很不一致的。有些国家社会生产力水平和科学技术水平很高，经济制度比较完善，经济发展实力很强；而有些国家社会生产力水平很低，科学技术力量薄弱，经济制度不相配套，那么经济发展就缓慢。而且，相对于其他社会环境构成因素，经济环境是其中最具动态性的，这就要求公共管理者必须以发展的思维，认清经济社会发展的趋向和进程，不断调整自己的管理应对策略。在一定程度上讲，由什么样的社会经济环境，就有什么样的公共管理活动。经济环境对于公共管理具有决定性的影响，社会经济基础决定上层建筑的性质，从而决定了共公告管理的性质和原则。无论什么国家，不论其性质如何，它的公共管理体制、目标、行为、方式和手段等都要受到社会经济环境的制约。公共管理活动对于经济发展同时也具有反作用，它可以促进或阻碍生产力及科学技术的发展。如建国后我国在一定时期内对于基本国情的错误的认为，为“阶级斗争为纲”的政治定位，都曾给国家和人民造成严重的损失。而伴随着改革开放

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奥鹏远程教育中心助学服务部 http://www.open.com.cn 特别是党的十五大召开之后，我国将建设社会主义市场经济体制作为我国经济发展的基本方向，从而使得我国的经济在长时期内保持稳定高速发展。

（3）文化环境。精神文化环境包括思想道德状况和科学文化状况两大部分，也就是什么样的思想体系在意识形态系统中占据统治地位，教育科学文化事业的发展趋势如何。这里既有公共管理人员的世界观、理想、信念、伦理和道德因素，又有教育、科学、艺术、新闻出版、广播影视的发展因素。精神文化因素对公共管理具有深刻的影响，传统文化的保守性（造成安于现状的小生产方式）、权威性（造成崇尚权威、易于服从的国民特征）、伦理性（造成血缘、宗族、门第、世袭等观念）、感情性（造成重情义、讲情面，重人伦、轻法治）、单纯性（造成政轻刑简、民安家和，单调、简朴），就产生了传统的公共管理；现代文化的创新性（不断发展的高新技术产业等，升级换代周期越来越短）、复杂性（出现了各种不同的价值取向并存在一定的矛盾冲突）、民主性（公民自主意识不断提升，在参与公共决策的要求和意愿也越来越强烈）、法制性（各种行为活动首先注重依法进行，人治代替法治的现象逐渐弱化）、明智性（管理决策中的科学性思维不断增长，避免主观经验决策）就产生了积极的、高效的、富于创造性的、专业的现代公共管理。在一定程度上也可以说，有什么样的社会文化环境，就有什么样的公共管理模式。因为精神文化渗透到社会系统的各个领域，它对公共管理体制、公共管理职能、公共管理人员和公共管理行为活动的影响是广泛而深刻的。又比如宗教感情强烈、宗教信仰普遍的国家和民族，其公共管理都打上了宗教的烙印，而且宗教信仰不同的国家又各具自己的宗教特色。研究西方国家的精神文化环境不能忽视对于基督教的研究；研究阿拉伯国家的公共管理不能忽视对于伊斯兰宗教的影响；研究东亚一些国家的公共管理特征同样不能忽视儒家传统文化这一在一定程度上类似宗教影响的文化因素。从整体上看，文化环境提出了艰巨的任务，精神文化落后必定给公共管理带来消极的影响，它直接关系到公共管理权力的适用、公共管理热暖的素质、公共管理法制建设、公共决策以及公共管理方法手段的科学化程度。适应文化环境的公共管理又能够反过来改善文化环境。

2、社会环境对公共管理的影响

公共管理组织是一个开放的系统，需要不断地与周围环境发生着物质、能量、人员以及信息的交换，从而使得自身也不断地发展变化，这种交换和变化就是公共管理与外界环境的互动过程。具体到社会环境对于公共管理的影响与自然生态环境的影响是不同的。因为相对而言自然方面的生态环境难以以至不可改变，相应的公共管理活动主要是预防和应对性的。而人为方面的社会环境一般是可以通过努力加以改变的，在一定程度上是创造性的管理活动那个。具体而言，将分别从政治环境、经济环境与文化环境单个方面来分析分析它们对于公共管理的影响。

（1）政治环境对于公共管理的影响。政治环境是公共组织环境中最为重要的部分。所有的公共组织及其管理活动都要在不同程度上受到政治环境的影响。因此，公共管理活动都必须依据政治环境确定的规则来进行。政治环境对公共管理的制约和影响主要体现在：①政治环境决定了公共管理的性质。传统的集权统治下不存在现代意义上的“公共管理”，而只存在阶级统治。只有在现代国家民主分权的基础上，伴随着政治的统治性特征向管理型特征转变，才最终出现了现代的公共管理。同时，国家权力机关或执政党的政治要求往往通过公共管理活动来实现，公共管理的目标、具体任务以及行为方式等无不反映了政治环境对于公共组织的政治要求。②政治环境决定了公共管理主体的权力。政治环境中的政治制度和政治结构确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用，它通过对公共管理权力的划分赋予公共组织在公共管理中所具体具有的影响力和约束力。公共管理权力对于公共管理具有至关重要的影响。因为，公共管理者拥有决定着公共管理决策的权力，影响着公共政策的制定、实施与评估，同时也体现在执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力上。比如美国三权分立的国家，总统的决策权受到立法部门的限制。一项重要法律的修改或者出台往往要经历很多的部门、程序的批准才能实现，这也是美国建国以来它的主要法律特别是宪法保持了长期性的稳定的重要原因。相反，在一些独裁国家，独裁统治者往往不受法律的约束或者只受到很小的约束，由此它们在对于法律决策的影响很大，并具有很大的主观性、随意性。③政治环境划定了公共管理活动的范围和任务，这通常表现为一定的法律、法规和公共政策。同样是在美国，立法、行政与司法的权限划分十分明确并形成相互制衡的态势，这使得作为主要公共管理主体的行政机关的活动范围受到了限制。我国在改革开放之前，党和政府作为最主要的管理主体其权限和活动范围是涉及到国家社会的方方面面的。随着改革开放以及相应政治体制改革的推进，党政分开、实现政府职能转变的趋向不断明显，这些公共管理主体的活动范围受到了限制和约束。在一些可以发挥社会自主性的领域，党和政府的作用和影响已经逐渐淡化。④政治环境影响着公共管理活动的行为方式。这一影响在不同的

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奥鹏远程教育中心助学服务部 http://www.open.com.cn 领域有不同的表现。例如，当社会出现政治波动情况下，公共管理者往往会采取强制措施，甚至动用军队的力量来力求保持政权的稳定。在政权保持着长期稳定，或者国家社会保持了长期性的安全环境的情况下，公共管理方式可能趋于柔性化，力求减少公共管理过程中的各种矛盾的发生。

（2）经济环境对公共管理的影响。社会经济环境是影响公共管理最基本的因素，它对于公共管理的影响也是多方面的：①经济环境中的经济制度和结构决定着公共管理的形态特征。这主要是由生产资料的所有制形式决定的。生产资料的所有制形式从根本上说分为私有制和公有制两种形式。私有制下的资本主义经济制度根本上是资产阶级剥削工人剩余价值的工具，也是进行阶级统治的手段。而社会主义公有制下的公共管理不同于资本主义私有制下的公共管理，它真正体现出为广大人民谋利益，根本上是一种管理方式而不是阶级统治的手段。②经济制度还决定着公共管理的制度特征。与经济制度和经济结构相适应，不同所有制下的公共管理制度也是不同的。③经济制度影响着公共管理的行为特征。例如，不同的经济体制决定了公共组织具有不同的行为方式。在计划经济体制下，政府的管理活动是方方面面的，是以“阶级斗争为纲”基础上的对于政治、经济、社会的全方位干预。现实表明这种事无巨细的干预完全抹杀了公民社会的自主性，带来了极大的破坏，如“文化大革命”的发生。而在市场经济体制下，公共管理活动是有限的干预，党和政府在发挥着基本功能的同时放松了对于社会诸多领域的控制。由此导致公民社会的逐渐发育、公民民主权利增多和公民意识的提升，也为现代公共管理活动的进行提供了便利的社会条件。④经济发展水平影响着公共管理的范围、能力及公共管理的水平和效率。这是由于公共管理的进行是需要消耗一定的经济资源的，良好的公共管理必须以较高的经济发展水平和物质财富积累为基础。可见，我们所知的良好的公共环境是公共管理能力提升的重要的外部条件在很大程度上指的就是良好的经济发展环境的影响。⑤经济环境影响着公共管理的发展。公共管理的基本目标是为经济发展提供服务的，尤其是在现代社会中。经济发展的水平必然影响着公共管理的发展变化。

（3）文化环境对于公共管理的影响。文化环境对于公共管理活动的影响相对于政治环境和经济环境而言，其影响和作用方式一般是间接性的，并且影响和作用的持续时间更长。这些制约和影响主要表现为：①社会文化环境影响着公共组织及其人员对周围环境的认识和解释。落后的文明状态下的管理者往往无法很好地认清管理活动周围的各种环境，因而就无法做出明确有效的管理决策。相反，现代文明中的管理者具有较高的科学文化素质和管理知识与经验，他们的管理决策的做出一般都是基于对管理对象周围环境的认识，而且往往也能获得真实有效的认识。从而保证了其管理决策的有效性。②社会文化环境决定着公共管理活动的基本价值取向。公共管理的目标是为了增进社会公共利益，但是什么活着达到了什么样的程度才是增进了社会的公共利益，即在公共管理目标中的哪些具体内容才是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的，则存在不同的价值评价标准。如在一些宗教文明中，认为最大范围地传播宗教信仰，甚至不惜动用武力才是对于其所崇拜的神灵的忠诚。这种信仰往往对于其他民族造成了灾难性的影响。而在我国，认为公共利益是指社会最广泛的人民大众的根本利益，这种主体范围的广泛性使得我国的公共管理价值取向不同于西方的阶级对立和剥削的狭隘取向。③社会文化环境规定着公共管理方式方法的选择。这不仅是因为既有的管理方式和方法都是一定文化的产物，还因为管理方式和方法是否适宜，除了取决于管理目标（管理的目标也是由文化因素决定的）之外，还要看是否适合管理对象的思想、习俗和心理习惯等。现代公共管理更多的强调的是柔性管理、人性化管理，这一方面对于管理对象如一般的社会公众而言，可以使自己的利益得到更大程度上的代表。另一方面对于公共管理者而言，由于在管理过程中遇到的阻碍大大较小了，从而便于管理活动的进行和管理目标的实现。

总之，社会环境因素囊括范围广泛，具体构成要素复杂且极具动态性。这就为公共管理者适应并积极影响社会环境带来了一定的挑战。同时这也表明了研究公共管理与社会环境要素相互影响的必要性。 3、当代中国公共管理社会环境特征

（1）当代中国的基本政治环境基本特征

探讨当代我国政治环境要素的基本特征，可以从以下几个方面入手。①政治体制。我国现行的政治体制，其总体模式由三方面相互联系的体系构成。一是以各级人民代表大会和由它产生出来的人大常委会构成的权利体系；其中全国人民代表大会是我国的最高权力机关，代表全体人民的根本利益行使公共权力。二是以实现国家和社会事务管理为职能，由各级人民政府构成的执行体系；其中国务院是我国的中央行政执行部门，直接履行由全国人民代表大会及其常委会制定的各项法律和决策。三是对各级行政机关的各项行政管理活动起控制作用的监督体系，主要包括党的监督、国家审判机关的监督、检察机关的监督、人民群众的监督以及社会公共舆论监督等。这种基本的政治体制模式决定了我国政府的地位和作用。我国政府在现行政治体制模式中具有从属

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奥鹏远程教育中心助学服务部 http://www.open.com.cn 性的特点。政府部门是以实现国家和社会事务管理为职能的工作机构，是国家权力机关的执行机关，它要接受人民代表大会以及由它产生的常务委员会的领导和监督。这是我国的议行合一制度与西方一些国家的明显差别。西方一些国家如美国的政治体制的一项重要的原则就是实行立法、行政和司法三种国家权力分别由三个不同机关掌握，各自独立行使，相互制约。应该看到，议行合一和三权分立的政治体制各有其优缺点。在议行合一体制下，决策较为迅速同时行政机关的执行较为顺畅、自由裁量权较大。但是相应的就为公共权力的滥用提供了契机，因此必须加强各种监督机制的建设。而在三权分立体制下，行政机关的权限受到了很大程度上的限制和立法与司法的制约，可以有效防止行政权的滥用。但是公共决策历经的程序、部门较多，决策时间漫长，在一些需要迅速、果断做出决策的情况下可能会出现问题。②中国共产党的领导。执政党的领导方式是政治环境中一个非常重要的因素。现代政治都是政党政治，现在国家的政党承担着利益表达与综合的重要功能。具体而言，执政党直接决定着公共管理活动的政治方向、政治目标和地位。中国共产党是我国的执政党，它在国家的政治、经济、文化、教育、社会等一切方面的工作中都表现为核心地位。按照现行政治体制改革的情况看，中国共产党的领导主要是在宪法与法律规范下的政治领导、思想领导和组织领导，即政治原则、政治方向、重大决策、国家主要意识形态和价值观念的领导以及向国家公共组织机关推荐重要干部等。党对国家和社会生活的领导主要是通过国家机构、经济组织、文化组织以及人民团体等各种渠道来进行的。党对国家各项事务进行领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。③政治气候和政治风气。中国当前的政治气候和政治风气，概括地说就是改革、开放、发展社会主义民主。十一届三中全会改革开放的方针，使得整个国家的面貌发生了深刻的变化，使我国进入了历史发展的新阶段。具体来说主要表现为以下几个方面：第一，改革开放结束了亿万人民“无限崇拜”、“无限敬仰”一个偶像的英雄主义和个人盲目崇拜时代，中华民族的民主和法治意识得到了强化和发展。长期窒息人们思想的许多旧观念受到了很大的冲击，人们积极变革、勇于开拓、讲求实效，参政议政的意识明显增强。这些使得一元化的思想文化局面逐步转变为多元化的、富有生机和活力的形势。第二，冲破了僵化的经济体制，使得市场经济的地位得到确立，从而使得社会生产力的不断发展获得了巨大的潜力。第三，中国的政治体制改革正在审慎推进，党政不分的模式开始改变，权力下放、政企分开正在稳步推进。第四，闭关自守的立场逐渐转变为对外开放的态度，使得中国以一种新的眼光和新的姿态来对待周围的世界。

（2）当代中国的经济环境基本特征

1978年前后我国经历了基本经济模式的转型，迄今经过三十年的发展，我国的经济状况发生了翻天覆地的变化。①生产力高度发展，综合国力不断增强。改革开放以来，我国的国民生产总值连续以每年8%左右的高速度持续增长。进入二十一世纪之后，GDP增长更是长期保持了10%左右的高水平。目前我国的过境经济总量已经仅次于美国、日本，成为世界第三大经济体。但是由于我国的人口数量众多，人均GDP在世界中的排名仍比较靠后。这也是我国当前经济发展不可忽视的现实。②经济体制格局发生了重大的变化。30年的经济体制改革，已经使得我国的经济体制格局发生了一系列重大变化：第一，农村经济由过去的集体所有制转变为家庭联产承办责任制；当前对于土地承包权流转又做出了新的调整，这些都有利地推动了农村经济社会的良性发展。第二，全民所有制企业由过去行政机构的附属物向拥有法人地位的独立商品生产者和经营者转变。建立现代企业制度已经成为我国成立企业发展的基本原则。第三，所有制结构由过去的单一公有制向多种所有制形式转变。当然，公有制经济仍在我国的经济结构中占据主导地位，但是通过“有进有退”、“有所为有所不为”的战略性调整其对于国民经济的带动性已经大大增强。但是国有企业改革仍不彻底，国有资产的有效管理和保值增值问题仍然存在。第四，经济运行机制由过去的通过指令性调拨分配逐渐转向社会主义市场经济的发展方向。充分重视市场在社会稀缺性资源的配置中的基础性作用，是现代西方经济发展的经验，也是我国经济经济体制下出现的种种问题的教训。如英国之所以在工业革命后成为第一个世界强国，在英国著名历史学家汤因比看来，是因为“以（市场）竞争代替了先前主导着财富生产与分配的中世纪的规章条例”。第五，经济决策方式由过去政企不分的集中决策向转变政府职能、实行分层次决策转变。第六，分配方式由过去搞平均主义，吃“大锅饭”的供给方式向以按劳分配为主体的多种分配方式转变。这一转变在很大程度上调动了生产者的积极性，是实现分配公平的重要体现，也有利地促进了经济效率的提高。第七，经济联系方式由过去条块分割的纵向联系为主向横向联系为主的经济联合转变。第八，企业劳动人事制度由过去的固定工资制和干部职务终身制向引入竞争机制和优化劳动组合的防线转变。第九，对外经济关系由长期封闭、半封闭型经济向积极参与国际交换与合作的开放型转变。③亿万农民卷入社会主义市场经济的历史性变迁中。我国的经济体制改革是从农村最先开

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奥鹏远程教育中心助学服务部 http://www.open.com.cn 始的，主要是农村家庭联产承包责任制的产生和普及，这在农村经济体制改革中取得了显著的成就。从整体上看，当然我们农村的经济不断发展、收入不断提高，但是城乡差距仍然比较大。我国所倡导的社会主义新农村建设就是为了从根本上改变广大农村地区的相对落后状态，实现国家的总体富裕。④企业平等竞争的环境开始出现。在传统的计划经济体制下，企业的资金占用、地理位置、产量、产品结构和价格等等，都是由政府统一计划安排的。这些违背基本价格规律的经济干预措施，在很大程度上造成了市场主体之间的不公平地位。在改革开放初期，由于政府部门掌握了大量的审批权，使得这一状况持续存在。如各种“寻租”、“设租”导致的腐败现象的大量发生就是其突出体现。当前随着我国政府机构的不断改革与政府职能的转变，这些现象在一定程度上得到了遏制。⑤新旧经济秩序的剧烈冲突。新旧经济秩序的冲突主要是市场经济与传统产品经济的冲突。市场经济要求企业按照新的机制运行，但是在旧的产品经济的体制束缚下，不少企业仍然处于自我封闭状态，“大而全”或“小而全”的结构状况并没有从根本上得以转变。市场经济要求企业真正成为独立的经济实体，实现自主经营、自负盈亏，但是在旧的产品经济的束缚下，党、政、企不分的状况仍然没有得到根本转变。政府对于一些国有大中型企业仍然管得过多过死，“条块”分割现象很严重，使得企业缺乏应有的活力和生机。市场经济要求按照等价交换、平等竞争的原则进行生产，但在旧的产品经济的旧秩序的束缚下，市场体系尚未完全形成，缺乏公平竞争的市场环境。由此对于我国当前的公共管理主体而言，必须明确认识到这一现状，为市场经济的健康有序发展创造良好的政治、法律、社会环境。⑥加入世界贸易组织，融入全球化经济浪潮。经济全球化是世界各国在发展经济的过程中通过共同努力而形成的不可阻挡的发展趋势，世界贸易组织则是这种努力的直接成果和体现。世贸组织的核心是全球化的市场经济规则。中国加入世贸后，最为紧迫的任务是应当尽快适应既定规则，为融入全球化经济奠定基础。加入世贸组织后意味着中国的对外开放进入了一个新的发展阶段，即全面开放阶段。中国的全面开放必须进一步加快做好两个重要方面的准备：其一，建立和完善社会主义市场经济体制，这是中国融入世界主流经济的前提条件；其二，进一步开放市场。中国承诺进一步降低关税，逐步放开包括金融、保险、通讯、会计、咨询、法律、旅游等国民经济中的重要产业。而目前为止我国加入世贸组织后的过渡期已经届满，从而使得我国的企业面临着空前加剧的竞争，经济结构面临猛烈的冲击。 （3）当代中国的文化环境基本特征

就我国当前的整体文化特征来看，既有传统文化的传承，又有现代西方文明的影响。具体变现为以下四个方面的基本特征。①中国传统文化的传承和影响。每个国家的文化都有相互渗透的现代文化和传统文化两部分。其中，传统文化是指在漫长的历史过程和特定环境中经过人们长期的实践活动而积累起来的各种思想观念、处世态度、理念追求、社会道德等的总和。中国素有礼仪之邦、文明古国之称，传统文化很丰富。而对现代影响最为深远的是儒家文化。儒家文化降调道德教化与对于伦理规范的遵守，这在封建统治下起到了维护封建专制统治和降低人们的反抗意识、维护社会秩序稳定的功能。就现在看来，以儒家文化为代表的传统文化仍在影响着现代社会人们的政治态度、价值判断乃至思想、生活、行为等诸方面。这些传统文化的影响具体分为两个方面：一是统治阶级为了维护其统治所需要的意识形态；二是流传在一般思想家的著作里并渗透于民族心理素质、价值观念、思维方式和风俗习惯等诸多方面的观念形态的恭喜。如当前随着改革开放以来对于物质财富的不断追求导致的社会失德现象，很多地区的公共管理者就不断倡导传统儒家道德文化的要求来提高社会公德。②传统文化与西方文化的交织与融合。随着改革开放的进行，西方各种文化如科学技术、管理经验、人文科学、思想观念等都传播进来，冲击着中国的文化环境，与人们多年来形成的陈旧的传统观念发生了冲突，导致中国传统文化与西方文化的交织融合。这些思想文化因素中最为典型的可谓民主思想的引入。我国两千多年的封建专制统治下，国民处于受压制、服从的被动地位，这与现代民主精神所强调的公平参与是格格不入的。就当前来看，随着我国公民社会的发育，公民的权利意识和自主意识不断得以提升，“民主”已经成为随处可见的词汇。但是民主的真正实现急需要国家正式制度的保障，又需要通过不断的公民教育促进民主精神的深入人心，因而是一个长期性的工程，难以一蹴而就。③教育科学文化发展不平衡。我国当前在某些尖端技术和科学文化的某些领域的发展有较高的水平，有的已经接近或超过了世界先进水平。但是在一些偏远低于仍然十分愚昧落后，各种迷信活动泛滥，从而导致我国的整个科学文化的发展水平不高。从实际状况看，可以说我国的教育科技文化是“底子薄、起点低”，有此表现出发展中的不平衡性。④道德水平具有较大的层次性。道德作为一种社会意识，并不是在人们的头脑中先天固有和主观自发的，而是一定社会物质生活条件的产物。道德思想是经济基础的反映，是在社会实践中产生和发展出来的，是受社会历史条件的制约的。超越社会历史条件的制约的道德是不可能被人们所广泛接受的，更不能成为一种凝聚力。即使在统一社会形态中，由于人们所处的社会层次不

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奥鹏远程教育中心助学服务部 http://www.open.com.cn 同，思想文化水平不同，其道德观念也有层次性的差异。因此我国当前的文化环境就表现出道德水平具有较大层次性的特点，而这种层次性又是与经济发展水平有一定的关系的。经济发展水平较高的地区其公民的道德素质一般也较高，而在经济发展落后地区，思想道德素质有待提高。

从总体上看，当前我国的社会环境构成十分复杂，对于公共管理的影响也是复杂的。既有有利于公共管理的要素，也有不利于公共管理的状况。因此对于当代我国的公共管理者而言，必去充分利用良性社会环境提供的资源和机会，不断提升公共管理能力和水平。同时注意改造恶性的社会环境，促成社会环境总体上的良性发展。

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