养老服务体系建设调研报告

养老服务体系建设调研报告

国际上通常把 60 岁以上的人口占总人口比例达到 10％，或 65岁以上人口占 总人口的比重达到 7％作为国家或地区进入老龄化社会的标准。根据《 xx 市 2014 年第六次全国人口普查主要数据公报》，全市常住人口中， 65 岁及以上人口为 xx 人，占 9.27%。同 2014年第五次全国人口普查相比， 65 岁及以上人口的比重上升 1.99 个百分点。按照国际标准，我市早已迈入老龄化社会，进入快速老龄化阶段， 养老服务体系建设的任务日益繁重。

一、 xx、xx 养老服务体系建设的做法

xx 、 xx 积极应对人口老龄化、高龄化、空巢化，按照机构养老创品牌、居家 养老创特色、社区养老辟新径、社会养老促发展的思路，逐步探索出一条具有本地 区特色、适合本地区市情的养老服务体系建设的新路子。

（一）政府推动、细化规划 市政府成立全市养老服务体系建设工作领导小组，建立健全“政府推动、部门 联动、政策促动、典型带动”的四轮驱动工作机制；将养老服务业发展放在社会建 设和社会管理的视野中谋篇部局，纳入全市经济社会发展规划和民生工程项目，相 继出台了促进老龄事业发展及养老服务业发展的政策措施和“十二五规划”，在政 策、资金等方面加大支持力度。

（二）项目运作、完善体系 坚持“公办”、“民办”两手抓，强力推进各类养老机构建设，多层次、全方 位发展养老机构，养老服务网络不断健全，构建适度普惠的养老服务体系。一是强 化“兜底”保障功能，全面推进公办养老机构建设。加大财政投入力度，着力推进 福利院、敬老院、光荣院“三院”建设，新建和改（扩）建相结合，扩大床位规模， 并向社会开放多余床位。二是满足多层次需求，大力发展民办养老机构。坚持市场 化运作，采取公办民营、民办公助、合资全作等多种形式，多渠道兴办养老服务业。 通过招商引资，建成高标准的养老场所，满足不同层次的养老服务需求。三是提升 规范化水平，积极打造示范养老机构。提升软硬件条件，强化示范养老机构辐射延 伸功能，推进养老机构规范化。

（三）资源整合、建设载体 积极整合资源，加强载体建设中，着重发展居家养老。一是探索居家养老新模 式。坚持组织领导、机构设置、人员配备、硬件设施、资金保障“五到位”，全面 推进居家养老服务，建立了居家养老组织协调机构和生活服务平台。二是打造居家 养老服务载体。建立养老服务信息系统，整合公安、劳动、民政等部门信息资源， 逐步完善老年人电子健康档案。与通讯服务商合作，建立专业化的居家养老呼叫服 务网络，提高居家老人的应急保障和服务能力。

（四）创新引领、解危救难

整合各项政策资源，打好救助、福利、慈善等各项民生政策组合拳，切实保障 社会困难特殊群体的基本权益。一是完善社会救助体系。实施分类保障，加强政策 衔接。二是提高保障待遇。提高五保供养标准，发放高龄老人生活津贴，建立健全 边缘困难群众的长效帮扶机制。

（五）培育队伍、强化服务 坚持“培养、选拔、使用、激励”并重原则，在养老服务领域建设一支专兼结 合、结构合理、素质优良，以专业人员为主体，慈善义工、社工和志愿者广泛参与 的人才队伍。大力开展老年文化娱乐活动、志愿者服务活动、老年法律援助，提升 老年群体的幸福指数。

二、我市养老服务机构建设的几点思考 随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长， 照料和护理问题日益突出，人民群众的养老服务需求日益增长，加快社会养老服务 体系建设已刻不容缓。学习先进地区经验，结合我市实际，就加快我市社会养老服 务体系建设提出以下思考：

（一）对我市养老服务体系建设进行中长期规划 我市积极推进养老服务体系建设，各项养老服务事业取得长足发放， 2014 年， 养老服务机构达 79 家，床位 7600 张。在取得成绩的同时，社会养老服务体系建设 仍然处于起步阶段，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题，主要表 现在：缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性；社区养老服务和养老机构标 准低，床位不足，设施简陋、功能单一；政府投入不足，民间投资规模有限；服务 队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲等。我市应当对全市养老服务体系建设进 行中长期规划，建立与经济社会发展相适应，与老龄化发展水平相协调，惠及全体 老年人口，服务水平较高的社会养老服务体系。

（二）建立居家养老服务网络平台和服务热线电话 我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部 分组成。社会养老服务体系建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。居家养 老是符合中国国情的养老方式，是养老服务体系建设的基础。居家养老相对投入较 入、覆盖人群广、社会影响好。建议建立养老服务网络平台和服务热线电话。网络 平台起到服务者和老人进行交流和沟通的作用，服务热线电话可提供便民服务和养 老服务，居民通过拨打服务热线即可联系卫生保洁、家政服务、电器维修、生活照 料、医疗保健、康复护理、精神慰藉等服务，在发生紧急情况时，可通过“一键式” 终端获得救援。

（三）加强专业养老服务机构示范点建设 加大财政投入，建设公办养老服务机构示范点，充分发挥公办养老服务机构的 示范、引领和辐射作用。鼓励和扶持社会力量兴办养老机构，通过政策扶持、市场 运作，鼓励社会资金建设一批标准、高要求、高起点的示范老

年公寓，解决各类层 次老年群体的养老需求。

（四）提升社区养老的支撑作用 建设一批社区居家养老服务站和社区日间照料中心，完善社区养老服务配套设 施，使之具备生活服务、文化娱乐、老年教育、保健康复等基本养老服务功能，提 升社区养老服务能力。

（五）提高老年人生活保障能力 实施发放高龄老人生活津贴制度；采取政府购买服务，对城市“三无”老人发 放服务卷；在低保、医保及困难救助方面，对老年人给予倾斜。

重阳节是我国第一个法定的老年节，之所以设置这个节日是基于中国已转入老 龄化社会的现实，以及呼吁全社会关注老年人养老等问题。今年重阳节期间，我深 入街办辖区，就居家养老服务体系建设进行调研，充分听取各方面的意见，形成调 研报告如下：

一、街办在居家养老方面取得的成绩

自 2014 年以来，我街办积极推动居家养老服务工作，取得一定的成效，形成 良好的发展态势，初步呈现出以下三方面的特点：

1 、辖区情况基本摸清。成立了街办社会事务办公室，主抓居家养老工作，同 时街办还成立了居家养老服务工作领导小组，有我任组长，分管领导任组长，相关 职能部门负责人为成员，形成一级抓一级，层层抓落实的工作机制。对辖区内老年 人的家庭状况、身体状况、居住状况、

2 、基础设施初步建立。去年街办投入巨资，对破败的车库及附属设施进行改 造，建设了 xx 社区居家养老服务站，面积达 xxx 平方米。设有男、女休息室，阅 览室，诊疗，娱乐室，心理咨询室并配有教为健全的体育健身器材，居家养老服务 站集老年日托、配餐送餐、文体活动、休闲娱乐、康复保健于一体吸引老人从家中 走进社区，得到区有关领导的好评，并拟申报市级居家养老示范点。

3 、保障水平促步迈进。 xx 社区居家养老服务站因天宁路以北旧城改造而拆除， 街办不等不靠，而是想方设法在异地重建上做文章。建设居家养老服务中心的请示 经区政府 xxxx 第 xx 次常务会通过，区发改委在今年重阳节前夕印发了《关于 xx 区幸福街道便民服务中心立项的批复》。居家养老服务中心建筑面积为 xxxx 平方 米，比原地扩大 6 倍，现在用地已落实，相信不久的将来，这里将是我区乃全市居 家养老建设的示点。

二、存在的困难和问题。 从调研情况来看，我街办居家养老服务还存在一些不足和制约因素，主要有以 下四个方面：

1 、社会认知不到位。社会各方对加强居家养老服务工作的总体认识尚未提高 到一定高度，孝老敬老的意识日渐淡化，行政推动和宣传尚欠力度。调查发现，有 些老年人对居家养老服务的概念不甚了解，其中有的更对社区开展的居家养老服务 内容闻所未闻。老年人“花钱买服务”的生活理念不强，对政府提供的无偿服务接 受快，对有偿、低偿服务接受

慢，有时还存在质疑心理。一位基层工作人员向我道 出苦衷：“我们能做好无偿服务，难做好有偿、低偿服务。”一些人对养老服务工 作存在偏见，大多年纪轻和文化程度较高的人不愿意从事此项工作，认为伺候老人 的工作脏，收入低，地位不高。有的人员在参加家政培训后，宁愿当孩子保姆，不 愿从事居家养老服务。

2 、人员配备不能完全到位。 xx 居家养老服务中站的服务人员主要以下岗失业 人员、低龄老人为主，普遍老化，文化程度相对较低，基本没有居家养老服务方面 的专业技能，服务水平和质量打了折扣。服务人员只能应付一般的生活料理和家政 服务，居家养老服务档次不高，功能不全。居家养老服务中站存在专职管理人员少、 工作任务重的窘境。 3 、服务质量不能完全到位。 xx 社区居家养老服务站因场地、人员等因素制约， 设施相对匮乏，活动开展不经常，服务内容单一，接受服务的人群只有本社区居民， 其他几个社区缺乏服务用房，有的连居委会正常办公用房都非常紧缺，加上今年各 社区都接收了 2-3 名网格员，社区办公和服务用房更显得提襟见肘，这已经成为社 区进一步推进居家养老服务工作的普遍难题。一些新建小区对幼儿园、会所等均进 行了配套，但老年活动场所的建设和规划大多缺乏。有的即使预留了场地，在小区 建成后便改为他用。政府购买服务的对象仅为“三无”、 80 岁以上、重点优抚人 员，许多处于边缘的老人还不能享受此项服务。

4 、运作机制不到位。目前，我区设立居家养老服务站的只有我街办一家，别 的镇街都没有涉足，其他社会力量没有涉及这个领域，因为采取的不是市场化运作 模式，导致资金投入主体单一、数量不足。 xx 社区居家养老服务站仅仅在吃、医、 娱等基本生活方面提供服务，缺乏更高层次的消费项目，老年人很难从市场上买到 满意的服务品种。同时因为采用的不是市场化运作的模式，所以很难维持它的长久 性。

三、今后努力的方向。

据有关部门统计，截止 2014年底，我国 60 岁及以上老年人口已达 1.49 亿， 占总人口的 14.3%。目前我国各级养老机构的床位仅 400 万个，近 2 亿老龄人口 “抢” 400 万张床位，平均每 50个老人才能“摊”到一个床位。据调查，有 90%的 老年人在养老方式上首选居家养老模式。在高度发达的美国有

95%的老人过着居家

养老生活，英国只有占 2%的老人住在养老院里。居家养老，逐渐替代传统家庭养 老而成为主流养老方式。在居家养老服务事业上，政府、社会、社区、家庭均应释 放最大的诚意和人情温暖，要让老人们生活得更有意义、更有尊严。我觉到在居家 养老服务工作应该在以下六个方面予以加强。

1 、强化宣传，推进服务意识自觉化。要在扩大宣传的广度、增强宣传的深度 上下功夫，尽快形成“政府热心、部门齐心、群众关心”的居家养老服务工作新格 局。一是完善宣

传网络。居家养老服务的宣传不仅仅是街办的独角戏，要建立健全 民政、老龄委等涉老部门单位共同参与配合的宣传体系，完善市、区、街道、社区 四级宣传网络，做到集中宣传和经常性宣传相结合，切实提高社会各界的关注和参 与率，尽快形成有利于居家养老服务发展的社会环境。二是塑造先进典型。要开展 居家养老服务先进镇街评比活动，大力宣传各地居家养老服务中涌现出来的先进典 型和先进经验，在典型选取、典型塑造、典型宣传上下功夫。每年“五一”表彰大 会、各级劳模评选等要增加一批居家养老服务工作者的身影，扎实推动城镇居家养 老服务工作深入开展。三是创新宣传手段。我国自汉代以后就有了“举孝廉”的做 法，孝顺父母的人经推荐可直接入朝为官。现阶段，要加强《老年人权益保障法》 的宣传，从法律层面启发人们增强养老、助老的自觉性。要积极引导老年人树立新 的养老消费观念，扩大居家养老服务需求，为发展居家养老服务市场创造条件。在 五好家庭和优秀共产党员的评比中，要把敬老养老助老列为考核内容，各级部门务 必把好入围关口。

2 、打造队伍，推进服务人才专业化。造就一支职业化、专业化的队伍，是居 家养老服务成败的关键。一是打造专业化的居家养老护理员队伍。这支队伍应具备 家政服务、康复服务等专业知识，能满足老人多方面的服务需求。可以由卫校学生、 社区下岗待业人员、居家养老服务机构的护工等组成，由政府为他们提供公益性岗 位，并适当给予基本养老、医疗保险等补贴。对这支队伍要定期进行专业培训，采 取持证上岗的办法，保证为老服务的质量。二是打造社区专职的管理人员队伍。通 过公开招考、招聘和定向培养，吸收一批学历较高、年轻优秀的人才充实到居家养 老服务的队伍中来。要逐步提高居家养老服务机构的工作人员工资标准，建议采用 2014年我区招聘镇敬老院院长、会计的做法，提高其待遇。只有这样，才能吸引 更多的人才愿意从事居家养老服务事业。三是打造社区志愿者队伍。对社区党员， 可将其纳入党员志愿者活动，作为社区党员必须完成的活动内容并列入入党积极分 子、预备党员转正的“必修课“。对在校学生，可采取将为居家养老服务纳入学生 社会实践和德育教育的重要内容，明确规定一定的时间量。对社区低龄老人，可采 用“时间银行”的办法，进行“劳务储蓄”，通过对社区高龄和困难老人服务以换 取将来别人为自己的服务。

3 、细化政策，推进服务支撑长期化。一是保证建设用地。根据老年人口数量， 在城市建设规划中，要予以优先规划居家养老服务设施点，预留居家养老服务设施 的面积。新建小区应将居家养老服务用房统一纳入社区公共服务设施配套内容。鼓 励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的企业、学校、小旅馆、小招待所等 设施资源改造用于居家养老服务。二是实行收费优惠。政府主办和特许经营的供水、 供电、供气、通信、有线电视等经营单位，对居家养老服务站一律按居民收费标准 执行，电话、网络、电视安装实行半

价优惠。公办居家养老服务站的收费标准要按 补偿成本原则确定，报同级发改、财政、民政部门核准。三是适当减免税费。对新 设立的以居家养老服务为主要内容的社会服务结构，应参照发展现代服务业、社会 福利事业、老龄事业和就业再就业等有关税费扶持政策执行。要按规定减免征收福 利性、非营利性城镇居家养老服务站的营业税，符合条件的免征企业所得税。要通 过税收优惠，发展龙头服务企业，促进开展连锁经营，提高居家养老服务产业化水 平。

4 、加大投入，推进服务资金多元化。应以财政投入为主，辅以社会资助和民 间资本投入，加大对城镇居家养老服务建设的资金投入和扶持力度。一是增加财力 投入。各级政府要根据经济发展和老年人口增长的实际情况，安排适当的老龄工作 经费，并将其列入财政预算予以保证。要明确将财政收入增长的一定比例，用于持 续加大城镇居家养老服务设施的投入。二是推动社会共建。建议通过发展民间资本， 吸引各商家加盟等办法，鼓励社会各类资本多形式、多渠道地参与城镇居家养老服 务，不断满足老人多层次的服务需求。按照互惠互利的原则，通过建立准入制度、 项目管理制度，以“购买服务”、“合同外包”、“委托”等多种形式进行鼓励和 支持。加强同国内知名城镇居家养老服务机构联盟，投资设施、提供的奖项可以冠 名，充分利用其资源开展居家养老服务工作。对社会组织兴办或者运营的，要通过 政府购买服务或政府补贴等多种方式予以支持。三是挖掘慈善资源。积极宣传《公 益事业捐赠法》，制定具体、可操作的实施性意见，鼓励和发动有能力的团体和个 人居家养老服务进行捐资。每年都要从福利彩票公益金、体育彩票公益金中，安排 一定比例用于发展居家养老服务。

5 、整合资源，推进服务平台一体化。按照“政府主导、社会参与、多方协同” 的工作思路，致力使街办、社区单位以及个人等为老服务资源在社区各尽其能、优 势互补、合理配置。一是优化政府敬老资源。要建立完善的街道、社区运作平台和 支持系统，多渠道、多形式、多方位开展居家养老服务。尽快整合基层民政、劳动、 卫生以及教育、体育、文化等公共服务资源，对社区老人实行免费开放，最大程度 地发挥现有设施的功效。二是整合社会服务资源。要完善部门结对帮扶制度，鼓励 辖区内的学校、医院、企事业单位结对共建，提供适当的资金、场地、设施等，并 定期开展法律咨询和援助、保健知识讲座、健康体检等活动。积极挖掘社区为老服 务资源，开展项目化签约承诺制服务，向资质高、信誉好的社会服务机构购买老人 日常必需的送餐、理发、洗浴等服务，拓宽居家养老服务的供给面。构建信息服务 平台，将签约单位的各类服务信息在平台上公开，架设起社区老人与服务单位的需 求对接平台，为社区老人提供适需服务。

农村养老保障体系建设问题调研报告 西门中学驻龙山村工作组 根据联合国科教文组织规定，一个国家、一个地区的 60 周岁以上老年人口超 过人口总数的 7％，即步入老年型社

会。我国 60 岁及以上老年人口规模庞大。按 国家统计局公布的数字，到 2014 年底为 1.49 亿人。其中城市老年人 3856 万人， 占26.3 ％，农村老年人 10801万人，占 73.7 ％。从 2014年到 2014年底，我国老 年人口从 1.26 亿人增长到 1.49 亿人，占总人口的比例也从 10.2 ％提高到 11.3 ％； 全社会的老年抚养系数从 15.7 ％增长到 16.4 ％； 80岁及以上的高龄人口从 1199 万人增长到 1619万人，增加了 35.0 ％，占老年总人口的比例从 9.2 ％增至 10.7 ％， 年龄结构的高龄化趋势越来越明显。据预测， 2014 年老年人口将达 2.48 亿人，占 总人口的 17.2 ％。由此可见，我国老年人口增长速度明显加快，老龄化特征日益 显著，这意味着我国所承受的来自老龄方面问题的社会压力将日益增大，面对着城 乡发展不平衡的现状，加上我国农村绝大部分地区尚未建立社会养老保险制度，农 民的养老缺乏必要的社会保障，老龄化对我国农村的影响更为显著，传统养老方式 让越来越多的人心有余而力不足，农村人口养老保障问题正日益突出，并逐渐从家 庭层面上升为社会问题，成为影响社会稳定、经济建设的重要因素。因此，如何改 变农村老年人养老保障的现状成为一个迫在眉睫的问题。

为了进一步调查了解农村养老保障情况，探索农村养老保障制度建设的发展方 向，并为完善农村养老保障制度提供有益的借鉴，在本次“万名干部进万村入万户” 活动中，西门中学驻川店镇龙山村工作组根据实际走访和问卷调查获得的信息，结 合我国农村老年人生活保障的现状对我区农村养老保障情况进行了专题调研。本文 拟通过对川店镇农村老年人养老保障现状的分析，提出几点不成熟的意见，希望以 此抛砖引玉。

一、当前农村养老现状 从川店镇龙山村获得的资料来看，龙山村现有农村人口 1103 人，其中老年人 达 176 人之多，和全国几乎所有农村地区一样，龙山村的养老方式仍然是以家庭养 老为主，多种养老方式并存。龙山村的养老现状如下：

1 ．家庭养老是农村最主要的养老方式。它也是中华民族传统美德之具体体现。 这是一种最完美的养老方式，它所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和 替代的。在现有经济水平条件下及传统文化模式下，家庭养老仍然是我国农村的主 流养老方式。 2 ．敬老院和其他公共养老为辅。通过公共养老的方式，因各种原因导致生活 特别困难的老人，可以得到政府的救助。公共养老的形式主要有五保制度和养老院 制度。 3 ．一部分老人尚能自食其力。一些农村老年人积极参与社会经济发展，发挥 余热，他们还在从事田间生产，被称为“闲不住”的人。由于绝大部分中青年离开 农业生产外出打工和搞经营活动。老人们在田间劳动中承担着“一分天下过其半” 的重担。家住龙山村一组的梁大昌老人，今年 63 岁，儿子在外地工作，他与老伴 两人在家仍然耕种着 16 亩地，年收入有 2 万余元，完全可以做到自给自足，这样 的情况在农村也很普遍。

但无经济、无劳动能力、无儿无女的“三无”仍占一定比例，其中，

60 周岁

以上的占其中的绝大多数。这部分老人的养老问题已逐渐成为影响构建和谐社会的 重要因素，越来越受到人们的关注。

二、农村养老存在的主要问题

1. 单一家庭养老模式存在缺欠 我国农村还普遍采取家庭养老的模式，系统的农村养老保障体系仍然没有完整 地建立。但是，近年来农村老年人口的增长速度逐年加快，危害老年人身体健康的 各种疾病日益增多，微薄的农村养老保障金满足不了农村老人生活的需要，从而不 得不依靠子女来维持生活。然而农村经济单一，农民增收难度大，使得单一家庭养 老矛盾突出，引发不少家庭矛盾和冲突。

2 ．“空巢老人”问题突出 随着我国城市化和工业化进程的不断加快，农村劳动力大量向城市转移，促使 农村“空巢老人”不断增多，使传统家庭养老失去了基础。“空巢老人”作为一个 群体已经成为社会问题。据第五次全国人口普查记录显示，我国有 65 岁及以上老 年空巢家庭 1561.64 万户，占 65 岁及以上有老年人家庭户的 22.83 ％；生活在空 巢家庭中的老年人 2339.73 万人，占 65 岁及以上老年人口的 26.51 ％。其中，农 村老年空巢

家庭户 1117.90 万户，占老年空巢家庭户总数的 71.58 ％，农村空巢家庭老人 1632.90 万人，占空巢老人的 69.79 ％。“出门一把锁，进门一盏灯”，有人用这 句话来形容空巢老人的独居生活。在现在这种竞争压力很大的社会环境下，好多人 都自顾不暇，更不用说抽出时间来照顾老人了，再有，老伴去世的话，剩下一个老 人独居生活，他们无论是在物质上还是精神上都不能得到满足，生活的难处是可想 而知的。即使是其中的少量“五保”老人，生活质量也是很低的。

3 ．农村老年人医疗保障乏力 由于社会保障体系在农村地区很不完善，使得那些劳动能力下降、收入水平普 遍很低的农村老年人的医疗费用往往只能由家庭承担。个别患有重病的老人只能根 据自己的财力和儿女们的经济收入量力而行，在这种情况下，老人“小病拖、大病 扛”，有病不去看的现象非常普遍。即使老人家庭有能力支付医药费用，往往也会 因为农村医药资源短缺导致的就医费用相对昂贵而又使得他们“因病致贫”、“因 病返贫”，陷入疾病与贫困的恶性循环之中。 2014 年以来，国家逐步扩大新型农 村合作医疗制度的试点，现在参加人数已达 8.15 亿人，基本实现了对农业人口的 全覆盖，但补贴水平尚低，农村医疗资源薄弱状况的改变将是个长期的过程。

三、农村人口养老难的原因

1 ．农村发展滞后，经济条件相对较差。改革开放以来，我县农村经济有了长 足发展，尤其是近两年，党和政府的农村政策好，农民人均纯收入增幅较大，生产、 生活水平有了一定提高，但与城镇居民生活水平相比，仍存在较大差距。特别是以 种植业为主的普通农民，几千元的种植收入，除去衣食住行等日常花销和子女入学 等必要支出，手中没有

多少剩余钱财留作养老，赡养老人缺乏必要的经济基础，使 得老年人的家庭养老保险系数逐渐减小。

2 ．人口的高龄化，老年人自我养老能力降低。我国农村老年人口受教育程度 比较低，大部分是体力劳动者，年龄对他们的自我养老能力影响很大。随着农村生 活水平的不断提高，老年人的寿命也在不断延长。随着年龄增长（特别是超过 75 岁之后），老年人口健康状况有所恶化，患病率、伤残率会上升，自理能力不断下 降，将更多地需要医疗护理、生活照料。这一切必将加重家庭负担，也必将导致年 轻人拒养老人消极情绪的增加。 3 ．农村医疗保障薄弱，加重家庭养老负担。在农村， 2014 年享受离退休金的 老 年人仅占农村老年人的 4.0 ％，绝大多数的老年人还是依靠家庭的经济供养。 农村的医疗保障总体还很薄弱，家庭在很大程度上负担了老年人的医药费。而最新 推行的新型农村合作医疗制度也并没有从根本上解决农民长期以来存在的“看病贵、 看病难”的问题。对部分老人的入户访谈和问卷调查中发现，新型农村合作医疗报 销的门槛高、程序复杂、就医费用“水涨船高”等是影响农民从中受益的主要问题。 其中不少村民反映新型农村合作医疗实施后，医疗费用的涨价在很大程度上抵消了 农民能够获得的实际好处。

4 ．生活观念改变，赡养意识淡化。随着现代化进程的加快，年轻一代的思想、 道德、养老观念都在发生悄然变化，以“自我为中心”的社会意识渐浓，不论是经 济上还是精神上都不愿优先满足老年人。农村青年人向往和追求城市生活，需要付 出更多的精力和财力来满足自身生活的需要，老人的晚年生活开始呈现边缘化倾向。

四、关于农村养老保障体系建设的建议

1 ．加快推进农村社会养老体系建设，着力解决当前农村老人的养老问题。一 是解决农村养老资金的。为农村老人提供养老保障，是政府对公民的权利和义务对 等的体现。可以通过整合用于农村的各类财政投入，加大对农村养老的财政补贴。 同时，还应深化农村土地制度和林权制度改革，充分发挥土地和林地的生产要素功 能和社会保障功能，使农村养老得以获取相对稳定的资金。此外，应设立农村养老 基金，政府承担一定比例的农村社会养老成本，通过“工业反哺农业、城市支持农 村”的方式，从公共财政中划拨一部分资金直接作为农村养老基金。

二是建立与经济发展相适应的分层次的农村社会养老保障体系。首先，要整合 敬老院资源，保障“五保老人”的晚年生活。一些敬老院因年久失修和养员的增加， 住房和基础设施急需完善。部分贫困地区的敬老院养员人数少、资金运转困难。因 此，应该结合地区的实际情况，精简乡镇敬老院，将条件差、养员少的敬老院合并 到条件好、供养能力强的敬老院，以利于综合管理、优化资源配置，实现资源的整 合。其次，进一步完善农村低保的保障功能。要逐步降低农村低保的限制条件，扩 大低保的覆盖面，适当提高农村低保的补

助金额，使农村养老困难的家庭得到必要 的保障。

2 ．分类建立和完善农村社会养老保险制度，尽早筹划未来农村老人的养老问 题。 一是完善被征地农民的养老保险制度。随着我国经济的发展和城市化地建设， 当地政府将有相当一部分近郊农民的土地被征占或征用，一次性补偿的数额虽然可 观，而一旦被补助人不善理财或遭遇突然变故，补偿金花光后，无地、无工作，老 年生活将得不到保障。因此，应加强被征地农民基本生活保障制度与城乡职工基本 养老保险制度的衔接，从实际出发，根据适度保障、分类处理的原则，解决好被征 地农民的养老保障问题，使他们逐步从农民身份向市民身份转换。

二是加快农民工纳入社会保障体系的进程，使他们在向非农产业的转移过程中， 逐步从土地保障转换到社会保障系统。在制度设计上，要适应农民工流动性大的特 点，使其社会保险权益可以方便地转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权 益不受侵害。

三是对于仍然固守在农村，以土地为主要生活的农民，则需要逐步完善农村养 老保险制度，提高保障能力。应拓宽资金筹集渠道，变“个人缴费为主、集体补助 为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，加大公共财政对农村养老保险的扶 持力度，国家财政应明确各自责任和投资分配比例。根据各地区各乡镇农民人均纯 收入情况逐步提高农村养老保险的筹资水平，并同步增加保险的享受标准。要科学 管理农村养老保险基金，提高基金的保值增值能力，使农村养老保险制度走向持续、 稳定的发展轨道。

3 ．发展农村“家政型”养老服务机构，构建特色的农村“居家养老”模式， 满足“空巢老人”的养老需求。

一是加强对发展农村养老社会化服务的组织引导和舆论宣传，逐渐在农村形成 浓厚的社会化养老氛围。相应制定对农村养老中介服务机构的扶持和优惠政策，给 予社会办养老机构一定的财政补贴以及在贷款和税收等方面的政策倾斜，提高政策 吸引力，以调动社会力量和民间资本参与农村养老事业的积极性。

二是要根据我国农村的环境和消费水平，完善农村社会化养老服务模式。在当 前，“家政型”的农村“居家养老”服务模式是一个既易于接受又经济可行的方式， 即由民间资本成立敬老院或“老年服务公司”，政府在政策和管理上给予优惠和帮 助，大多数农村老人仍然住在自己家中，由家政公司派专人每天（或定期）上门为 居家养老的老年人提供日常生活的衣、食、住、行等基本生活方面需要的家政服务， 有条件的

还可以为老年人提供健康咨询、健康检查及医疗护理等内容的医疗保健服务， 服务人员和服务项目由老年人自主选择。“居家养老”主要针对生活基本能够自理 的老人，可满足多数农村老年人在家安度晚年的心愿和需求，经济成本较低，有利 于实现农村养老的可持续发展。

三是建立家政服务队伍。家政服务人员应经过一定的培训，并由公安机关备案， 工资由家政公司统一发放。人员应尽可能在本区域选择，这些人容易被本地老年人 接受，还可降低成本。我国许多农民工在 45 岁以后由于身体不能适应繁重的体力 劳动，从城市返回农村，因此 45 岁至 55 岁的身体健康的中老年人可以成为农村 “居家养老”所需要的家政服务人员的生力军。应针对这一群体进行家政基本知识 培训，既满足了我国农村社会化养老服务的需求，又增加了农民的收入。

关于加强滨海新区社会养老服务体系 建设问题的探析

一、我国社会养老服务体系存在的问题 随着人们生活水平的普遍提高、平均寿命的延长、老年人口数量的日益增加， 我国已进入了人口老龄化的社会，解决老年人口养老保障问题已经是迫在眉睫。再 加上这些年计划生育政策的推行和家庭意识的变化 , 独生子女不断增多 , 家庭平均 人口数量逐渐下降 , 家庭构成呈现出小型化的趋势 , “独子养老”的时代已经悄悄 来临, 空巢老人陷入了养老的困境。

由于家庭和人口结构的变化，城市传统的养老模式家庭养老和机构养老已经很 难满足现代人养老的实际需要。在社会经济条件有限的情况下，社会化养老在相当 长的一段时间内也不可能完全取代家庭养老。因此，社区养老服务作为社会养老与 家庭养老的一种辅助方式开始应运而生并且迅速的发展起来。社区养老服务主要是 指老年人不脱离原来所生活的社区环境和社会环境，为了满足老年人这个特殊年龄 段人群的日常需要而提供的有关生活和精神方面的护理和照顾。涉及到老年人生活 的方方面面，比如日常照顾、精神抚慰等等。

目前，我国很多地区已经初步形成了社区养老服务运作体系。各地区的街道办 事处、居委会也在管理、服务方面具备了一套相对系统、规范的管理方法。各地正 在努力探索符合各地区养老实际的养老模式，已经积累了丰富的经验。但是在进步 中仍旧存在着一些缺点和不足。

（一）养老服务的法律法规不健全 许多城市社区养老服务缺乏相应的政策法规和完善的服务体系来支撑。比如社 区养老服务的非营利组织的社会地位尚未得到政府和社会各界的承认，受到了诸多 的限制。政府应当制定出相关优惠政策以吸引更多的民间资本投入到社区养老服务 中来。只有完善养老服务的法律法规，才能够更好的保障老年群体的合法权益。政 府在整个城市社区养老中没有发挥出应有的主导作用，各级政府和领导也没有将城 市社区养老服务列入到城市发展与社区建设总体规划中来，这些都导致了很多地区 城市社区养老发展的滞后，也就不能真正的满足老年群体的需要。

（二）社会各个方面对养老服务的认识缺位 很多地区有关老年群体的管理与服务并没

有受到应有的重视，除了资金以及物 质条件的制约外，管理部门以及全社会的老年意识比较薄弱是一个十分关键的因素。 在客观上，由于社区承担了过多的行政事物，使他们无暇为包括老年人在内的社区 成员提供优质的管理和服务，为老年人提供服务和帮助只是社区工作内容中很小的 一部分。在主观上，相关的管理部门对老年群体进行社会管理和提供全面优质服务 的重要意义和社会影响认识不到位。整个社会还没有充分的意识到，为作为社会弱 势群体的老年群体提供良好的管理和服务，本应该是社区“以人为本”的主要发展 目标，这对于维护社会的稳定、促进社区和谐发展、增强社区的凝聚力具有十分重 要的意义。

（三）社区养老管理混乱，缺乏资源整合 老年人口社会化养老的重要内容之一就是对老年群体的社区管理，但是 有的地区现在实际应用的社区管理体制其传统的行政色彩仍然比较浓厚。基本 上还是沿袭着计划经济时期体制下的条块分割等基层街道管理的格局和办法，这就 极大地制约了社区老年服务水平的提高。由于社区还不是相对独立的组织，其日常 工作内容多以被动地完成上级交办的任务为主，不可能从组织上、资金上、人力上 自主自发的为本社区居民特别是为老人提供各种社会化的服务，这也是制约社区老 年管理水平的一个重要因素。在实行社区管理时，为避免上述的问题和提高工作效 率，避免出现多头管理，必须要有效地利用社区现有的设施和资源，注重对社区资 源的整合和运用，充分发挥本社区的优势。

二、天津市滨海新区建设社会养老服务体系的对策 天津市是我国首个开展社 区服务的直辖市，有着二十余年的社区服务发展经验。滨海新区是推动天津市经济 实力发展的重要力量，是市政府旨在打造新型社区的试验点，一直以来得到政府在 政策上和经济上的大力支持。

（一）以政府为主导推进社区服务，健全养老服务的法律法规 政府在养老服务方面应该一直起到主导的作用，政府的主导作用主要体现在树 立风尚、制定和实施政策、监督和检查等方面。充分发挥政府的职能 , 积极扶持社 区养老的制度建设 , 是提高社区养老事业水平的关键所在。政府应调节资源的有效 配置、整合社区资源 , 使原本是闲置的资源或未充分利用的资源在老年服务事业中 得到充分的发挥和利用。

政府应该及时的了解情况，有针对性的进行指导。法律是一切制度的保障，完 善的社会养老体系最终是靠健全法律法规来支撑的。泰达应完善与老年人相关的各 项法律法规，加大对违反者的惩罚力度，把一些道德规范上升为法律规范。同时， 政府还要及时制定出相关的配套政策，以保证对社区养老服务的投入与其他社会保 障制度机制的协调配合。

（二）加强政府对社区养老服务事业的投入及监督管理力度 发展社区养老服务业应该是政府行为，各级政府都应高度重视这一事业的发展， 将社区养老问题纳入本地区经济和

社会发展的总体规划中来。泰达政府应进一步重 视加强对社区养老事业的领导，并保证每年给予政策上的支持、拨专款用于社区老 年服务事业的发展和相关方面的建设。

（三）引入市场竞争机制，加速对老年服务业专门人才的培养 改变传统认为养老主要是义务性服务和福利性服务的观念。将市场竞争机制带 入社区养老服务事业的发展，逐步建立起由政府宏观管理调控、社会中介组织经办 运作、社区养老服务机构自主经营的管理体制。只有形成按市场规律运作的新的发 展机制，社区养老服务业的发展才能具有更强的生机和活力。

社区养老服务是一项内容繁重的工作，应尽快建立一支专业人员与志愿者相结 合的队伍。具体做法来说，一是以泰达社会服务中心为依托，采用公开招聘的方式 在全社会范围内招聘专职人员，培训合格后进入养老服务管理队伍；二是设立社区 公益岗位，通过政府购买专业化服务的方式，解决社区困难老人养老的问题；三是 组织志愿者和义工队伍，为老年人提供多层次、个性化的义务服务。

同时，对现有养老服务机构的服务人员进行职业培训，加强对其职业道德、责 任感的培养和提高。有关职能部门要制定出老年服务职业资格标准，

加快养老服务事业高级专门人才的培养。泰达地区有条件的院校可设学位培养 老年学高级专门人才，以便为社区工作输送更多的专业人才。还要提高社区管理工 作的水平，制定老年服务业社区服务的具体标准，提高社区老年服务业服务质量和 服务水平的政策并认真加以实施，要求其全面的达到对老年人的生活、心理、经济、 日常起居等全方面的照顾。

（四）加强和完善社区养老信息化建设，按需求发展差异性服务 要加强社区信息化建设，按年龄段为老年人进行登记。 60 岁退休人员的基本 养老信息，实现区街共享； 60 岁以上退休人员，进行登记建档，对社会孤老、空 巢老人、 80 岁以上高龄老人、不能自理和半自理老人以及经济困难老人进行重点 登记。要完善社区内的电信电话设施，使居民小区内部遇急呼叫、购物求助、医疗 求助等通话更加的便捷。

探索和建设多层次的社区养老服务网络，首先 , 要建设多样化的社区养老服务 体系，社区养老服务要从老人的不同实际需求出发。其次 , 要探索新型的社区养老 方式。随着人口老龄化的日益加剧和老年人需求的日益多样性 , 需要我们不断探索 新的服务方式。

（五）城市社区的管理模式应该系统化、科学化 社区工作的有序开展离不开社区有效的管理运作。只有正视在社区中存在的问 题，才能够采取更加合理和科学的办法进行解决。老年人口社会化养老的重要内容 之一就是对老年群体的社区管理。由于城市社区组织还不是相对独立的组织，在为 本社区居民提供服务时就会带来诸多的问题，这是严重的制约社区老年人管理水平 的一个重要因素。在实行社区管理时，管理模式应该更加的科学合

理，根据本社区 具体的实际情况、因地制宜。为了提高工作效率和社区资源的有效整合，避免出现 多头管理，有效的利用社区现有的设施和资源，注重对社区资源的整合和运用，充 分发挥本社区的优势，真正的做到为本社区的居民特别是老年群体提供优质的社区 服务。

【背景链接】 党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中鲜明地提出了“优先发展社会养 老服务”的要求，要积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社 会养老服务，培育壮大老龄服 务事业和产业。

自 1999 年我国步入人口老龄化社会以来，老龄化加速发展，并日益呈现老年 人口基数大、增长快，高龄化、空巢化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人比 例高等态势。截止 2014 年底，我国 1.67 亿老年人中， 80周岁及以上的高龄老人 1899 万，占 11.4%，他们之中多数人逐步进入半自理或不能自理状态。我国有失能 老人 1036 万、半失能老人 2123万，共占老年人口总数的 18.9%，他们不同程度地 需要提供护理照料服务。城乡空巢家庭超过 50%，部分大中城市达到 70%；农村留 守老人约 4000 万，占农村老年人口的 37%，城乡家庭养老条件明显缺失。我国 65 岁以上老年抚养比已达到 11.6%，部分省区市达到 17.97%，家庭负担、社会负担越 来越沉重。由于我国老龄化是在“未富先老”、社会保障制度滞后、单位福利体制 解体、城乡和区域发展不平衡的形势下发生的，并伴有家庭逐渐小型化带来的家庭 养老功能弱化等问题，社会养老服务压力不断加重。加快发展社会养老服务事业， 有效应对人口老龄化问题，已成为各级党委政府关心、社

会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。 【标准表述】

[ 原因 ] 进入新世纪以来，我国综合国力不断增强，城乡居民收入持续增长，公共财政 更多投向保障与改善民生领域，养老服务政策法规逐步建立，多元化投入格局逐渐 形成，服务能力持续加强，惠及老年人范围不断扩大，奠定了社会养老服务体系的 良好基础。但是，与日益严峻的人口老龄化形势、不断增长的社会养老服务需求和 老年群众过上美好晚年生活的新期待相比，我国社会养老服务无论是供给总量、资 金投入、社会分布、服务水平，还是政策落实、监督管理等方面都明显滞后，迫切 需要加快推进社会养老服务体系建设，有效满足不断增长的社会养老服务需求。 [ 意义 ]

在加快转变经济发展方式中，在积极应对人口老龄化的举措中，把社会养老服 务事业摆在优先发展的位置上，是中央审时度势的正确决策。积极贯彻这一决策， 按照优先发展来制定政策、增加投入、改革体制、改善管理，将有利于增强应对人 口老龄化挑战的能力、提高广大老年人的生活质量和幸福指数，有利于拓展服务业 新领域、发展新业态、扩

大内需和促进就业，有利于弘扬中华民族敬老爱老优良传 统、促进代际和谐、培育社会公德，对于深入贯彻落实科学发展观、实现全面建设 小康社会的奋斗目 标，具有非常重要的意义。 [ 措施 ]

中公教育总结以下措施：

一方面，按优先发展方针推进社会养老服务体系建设经过多年的实践，我国社 会养老服务事业已经形成了较为明确的努力方向和基本途径，这就是立足基本国情， 着力构建与经济社会发展水平相符合、与人口老龄化进程相适应，以居家养老为基 础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿 和有偿服务相结合，政府主导、部门协同、

社会参与、公众互助的社会养老服务体系。

优先发展社会养老服务，就是要加快构建社会养老服务体系。要在城市全面推 行居家养老，在农村逐步发展居家养老。居家养老不同于传统的家庭养老，它立足 家庭，以社会服务进家庭为标志。居家养老是绝大多数老年人的意愿和实际选择， 也是世界各国通行的主要养老方式。发展居家养老服务，需要建立社会化的服务机 构和机制，培养专业化的养老服务员、家政服务员、病患护理员，配置必要的设备 和器具，制定统一的服务标准，明确补贴对象，进行定期评估。居家养老要以社区 服务为依托。养老服务是社区服务的重要组成部分，在社区建设中要注重社区养老 服务设施、老年人社会组织和信息平台建设，加快发展日托服务、餐饮服务、文体 活动服务和志愿服务、互助服务，为居家老

年人营造舒适、便利的生活环境和服务条件。

加快构建社会养老服务体系，要落实政策和完善政策。国发〔 2014〕19 号、 国办发〔 2014〕6 号等文件，对发展社会福利事业及养老服务机构，在土地供应、 资金投入、税费减免、财政补

助、社会融资、供水供电供热、免费服务等方面出台了一系列优惠政策和优待 老年人的政策，要继续采取有力措施抓好落实；随着形势的发展，要尽快制定政府 补贴、购买服务、高龄补助等新

政策，并把行之有效的政策及时上升为法规和规章。

加快构建社会养老服务体系，关键是要广泛动员、真抓实干。各级民政部门要 争取加大政府基建投入，积极扩大福彩公益金投入，努力吸引慈善资金投入，加快 兴建公办养老服务机构和社区养老服务设施。要大力支持社会力量投资建设养老服 务设施，兴办面向家庭和社区的非营利性社会养老服务机构，发展义务为老服务的 志愿者队伍。要抓紧扩大相关职业技术教育和岗位正规培训，培养大批合格的、持 证上岗的养老护理员，尽快适应广泛的养老服

务需求。在广泛进行社会动员中，要 弘扬孝亲敬老的传统

美德，巩固家庭养老的意识和行为。

另一方面，依靠科学管理提高社会养老服务水平 管理社会养老服务，一直是民政主管的社会福利事业的组成部分。在新一轮机 构改革中，国务院办公厅印发的《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》进一 步明确，民政部具有“指导老年人、孤儿和残疾人等特殊群体权益保障工作”的职 责。相应地，各级政府也规定了民政部门同样的职责。因此，在发展社会养老服务 事业中，各级民政部门都要认真履行职责，加强行业管

理，提高服务水平。

一是要加强组织协调，把加快构建社会养老服务体系当作民政工作的重要任务、 社会福利事业的首要工作，加强民政系统内部力量和资源整合，加强与相关部门的 沟通、协调，形成推动社

会养老服务体系建设的强大合力。

二是要统筹抓好社会养老服务的政策研究、规划编制、标准制定和信息化建设, 达到政策有促进力度，规划有前瞻和可行性，按标准建设和实施规范化管理，加快 建立综合信息平台，提高服

务效能。

三是指导、推动公办养老服务机构改革经营管理机制，实行经营者聘任、员工 聘用、公建民营、服务功能承包经营等新的体

制机制，增强内在活力和发展动力。

四是加强机构和服务监管，把所有社会养老类服务机构、社区服务、居家服务 都纳入监管范围，从本地实际出发，抓紧完善具体的监管办法、充实监管力量。要 依托社会组织，开展第三方

的养老服务评估工作和养老机构等级评定工作。 对我市养老服务体系建设的思考 社会养老服务体系建设 市养老服务体系建设规划 卫生服务体系建设情况调研报告 区行政服务体系建设调研报告