购买服务的指导意见））和财政部 政府 教科文、行资等科室分工，全力做好政府 制定到最终承接主体的确定、服务结果 购买服务管理办法》文件精神，政府购买 服务只是公共服务供给方式和财政资金 使用方式的改进，因此，所需资金应当在 购买服务的指导性目录的制定、购买服 务项目的选择、预算的审核、绩效评价等 工作。 的考核评价，其监管将贯穿于购买的全 过程。 （８）不是应急之举，而是治本之策。政 府购买服务，不仅仅是形势要求，更是深 化改革之必然，是处理政府与市场、政府 与社会关系，推进国家治理体系和治理 能力现代化的重要举措；政府购买服务， 既有的财政预算安排中统筹考虑，而非 新增一块财政资金；其次，政府购买服务 的范围和水平需体现社会主义初级阶段 的发展特征，应当与经济社会发展水平相 适应，防止失之于宽、失之干高的倾向， 再次，实施政府购买服务前，需结合项目 的特点及人、财、物等支出情况，在科学 （４）不是大包大揽，而是要“费随事 转”。推进政府购买服务最根本的目的就 是要促进政府职能转变，解决政府提供 公共服务既养事又养人的问题。因此，政 府购买服务工作应当与部门职能转移、事 业单位分类改革等相衔接，推动事业单 位与主管部门理顺关系和去行政化，推 不仅仅是为了节约财政资金，而是通过整 合和优化各种资源，以不断满足公众Ｈ益 增长的公共服务需求，促进社会和谐的 合理测算成本的基础上进行分析比较， 进有条件的事业单位转为企业或社会组 坚实基础；政府购买服务，不仅仅可以促 只有在包括市场生产成本和政府管理成 织，逐步实现事业单位从“养 向“养 进服务市场的发展与完善，还能进一步 本的政府购买成本低于政府直接生产的 事”转变。事业单位承接政府购买服务 激发市场活力，是调整优化产业结构，促 情况下，才会付诸实施；最后，所有政府 的，应按照“费随事转”原则，相应调整 进就业、拉动经济增长的新引擎。因此各 购买服务项目，均需组织进行绩效评价。 财政预算保障方式，以防止出现既通过 地应切实抓实、抓细、抓早，绝不可就事 通过对项目实施质量、资金使用效益等进 财政拨款养人办事，同时又花钱购买服务 论事而敷衍应付、等闲视之。 行考核评价，不仅要确保“买得值”，更 的行为。 要在区分优劣后以总结经验教训，促进 （５）不是随意确定承接主体，而是要 二、困难因素分析 后续工作开展。 通过规范操作来选择。“严格程序，竞争 枣阳市政府购买服务工作始于２０１０ （２）不是眉毛胡子一把抓，而是要突 择优。积极引入竞争机制，按照公平、公 年８月的生育保险女职工专项体检项目， 出重点、稳妥推进。政府购买服务是政 正、公开的原则，坚持费随事转，通过‘公 经过几年来的探索与实践，政府购买服 府将公共服务提供与生产集于一身向公 开透明、竞争择优’的方式选择承接主 务工作经历了从无到有，从小到大、从购 共服务提供与生产相分离的一个重大转 体，确保符合条件的社会力量享有平等 买保障政府自身运转服务正逐步向关乎 变，加之每个项目的特性、要求的条件、 参与竞争的权利。”这是国办发９６号 关 民生的公共服务延伸的过程。成绩有目共 面临的困难与问题等均不相同，决定了政 于政府向社会力量购买服务的指导意 睹，但存在的困难也很多，一定程度上制 府购买服务是一个循序渐进的过程。必 见》文件明确的基本原则。同时还明确规 约了政府购买服务工作的开展。 须遵循先易后难、积极稳妥的原则，依据 定，购买服务应按照《政府采购法 的有 １．思想认识难到位。政府购买服务 当地公共服务市场化水平、事业单位改革 关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争 作为一项制度创新，必然会对政府部门 进程、社会服务组织发育程度等情况，重 性谈判、单一来源、询价等方式，依据一 及其工作人员的思维惯性、管理理念、体 点考虑、优先安排与改善民生密切相关、 定的程序与规则来确定承接主体。这大 制机制乃至既得利益的调整带来较大的 有利于转变政府职能的领域和项目，力 大压缩了“暗箱操作”的空间，并为社会 影响和冲击。因认识不到位而出现对政 避急躁冒进。 组织参与公开竞争提供了保障。 府购买服务工作不重视、不理解、不支 （３）不是财政单兵突进，而是要多部 （６）不是甩包袱，而是要提高公共服 持、不配合的“杂音”也就在所难免。 门配合、整体联动。政府购买服务是一项 务的质量和效率。实施政府购买服务的 综合分析，主要存有“四怕”：或怕 重大制度创新，也是一项涉及面广’内容 项目，是适合采取市场化方式提供且社会 原本承担服务的下属单位“没事干”，而 复杂、推行难度大的系统工程，不仅涉及 力量能够承担的公共服务。同时通过引入 找寻借口不愿搞；或怕“外界干预多、矛 多个预算主体和行业行政管理部门，也 公平合理的竞争机制，鼓励符合条件的 盾难化解”而顾虑重重不敢搞；或怕大权 涉及财政工作的方方面面。要保证此项 潜在承按主体参与竞争，必然使服务能力 旁落或既得利益受损而有选择性地搞； 工作健康有序开展，必须建立“政府统 强、内部管理严、员工素质高的单位脱颖 或怕“买不好”，出现问题被追责而等待 一领导，财政部门牵头，民政、工商管理 而出。而在这一过程中，政府也并非置身 观望不想搞。由于政府领导与相关部门 以及行业主管部门协同，职能部门履职， 事外，依然要为公共服务的提供承担最 之间在认识上有差距，导致行动上不合 监督部门保障”的工作机制，形成各司其 终责任，这无疑有利于构建多层次、多方 拍，以致干政府购买服务在一些地方还 职、各负其责、齐抓共管的工作格局。一 式的公共服务供给体系，促进更加方便 处于“喊起来重要、干起来不要”的状 方面要明确各部门的工作职责。财政部 快捷、优质高效的服务目标的实现。 态，不仅实施项目数量少、资金规模小， 门要切实发挥牵头作用，建立工作协调 （７）不是一买了之，而是要跟踪监管。 而且购买领域狭窄，政府购买服务的氛 机制，明确部门责任、分解工作任务、确 政府向社会力量购买服务，政府的职能由 围尚未形成。 定工作目标、强化部门配合，形成“千斤 “办服务为主”变为“管服务为主”，其 ２．采购文件难起草。其一是采购项 重担众人挑”的工作合力；另一方面要明 角色也从服务的生产者变为服务的监督 目需求难描述。清晰明确的采购需求是 确财政部门内部政府采购、预算、社保、 者。从服务项目预算的编制、采购需求的 实施招标采购的前提条件。相对于货物 ３Ｏ中国政府采购 ０¨１÷ｌｉ：０ Ｐ ｂｎ０ Ｓｅｌ ， ｉｃｅ｝耍｝ ００ ！ ０ｌ ｊ０ｌ ｔ 而言，服务类项目提供的产品具有无形、 定，从而影响到评审工作的顺利开展。 就需对相关法规制度予以修订和改进， 以保障工作开展。 难以用指标量化的特点，导致形成的采 购需求多存在内容不够详细、描述不够 准确、要求不够具体等问题；其二是对承 接主体的资质门槛难设置。处于既怕设 以本市为例，２０１５年年初，政府采购 中心在组织“新农合外伤保险承保服务 项目”的评审时，因本市政府采购专家库 中熟悉保险业务的专家不多，不得不从襄 阳市政采专家库中抽取２位专家来本市评 三、促进工作开展的对策措施 政府购买服务实施过程中出现的一 些困难与问题，只是作为新生事物在其成 置高了、使满足条件的太少而缺乏充分竞 争，又怕设置低了、难以保证服务质量的 审。而“国土局宅基地使用权和集体用地 使用权确权登记项目”，更是在本市招投 长历程中必须经历的考验与磨砺，绝不 可因噎废食、无所作为，而应采取有针对 性的配套措施积极应对，有效解决。 １．夯实基础，积极营造良好条件。要 加强法规制度建设。积极借鉴发达国家 经验，在细致调查研究的基础上，紧跟政 府购买服务发展趋势，抓紧制发与之相 两难境地；其三是评审标准、评分办法 难制定。对于服务类项目的评审，除需求 标中心开完标后，将资料运到襄阳招投 标中心，并全部由襄阳专家实施评审。 ６．违规操作难禁止。或对纳入政府 比较单一且国家或行业内有统一标准的 项目可采用最低评标价法外，其余的项目 大多采用综合评分法，但对评审内容的 确定、评分标准的量化、评分分值的设置 购买服务指导性目录、本应通过招标采 购程序确定承接主体的项目，以变通手 法违规实行定向委托，规避政府采购；或 很难做到科学合理、切合实际；其四是需 求内容难复制。服务类项目类别、数量众 多，不同项目的需求各不相同，难以形成 适应的法律法规和政策，并对承接主体 的准入条件、评审办法等法规内容及时 修订完善。同时包括县（市）在内的各级 政府应结合实际，出台实施细则、配套措 施及指导意见，使政府购买服务有法可 依、有章可循、操作有序。 要注重宣传引导。要大力宣传政府购 买服务工作的目的意义、目标任务和相关 不按照规定的方式和程序发布采购信息 公告，搞“暗箱操作”；或有意设置不合 理的门槛或有倾向性的条件，对潜在承 接主体实行差别化歧视待遇；或利用参 与评审的机会，钻评审办法中主观评审因 素多、分值大的“漏洞”，有意抬高下属 社会组织或其他利益关联者的分数，力 标准化的文件模版，从而增大了采购前 期投入并降低了采购效率。 ３．采购预算难核定。政府购买服务项 目的预算，须结合项目的具体特点，综合市 场、物价、工资、税费等因素予以准确测算 和科学编制。但在实际工作中，由于服务的 成本因项目各异而难寻规律，加之测算工 保其中标。上述种种不规范做法，导致政 府采购“三公”原则难以体现，也使政府 购买服务走偏和变样。 要求，并辅之于正反典型引导，以澄清模糊 认识，扭转观念误区，有效统—思想，形成 作量过大，就出现了或参照原提供服务的 事业单位的经费支出预算填报，或经市场 调查获取，或根据过去的经验和财政预算 盘子下浮一定比例确定等不规范做法。而 同一项目因参照依据不同，随意性较大，必 改革共识，激发社会各方面参与热情；要 不断加强学习。不仅政府相关部门要搞好 政府购买服务相关业务知识的学习普及， ７．绩效评价难实施。一方面指标不 完善。过多地关注财务状况、节资效果 等，而对服务对象满意度方面的指标关 注不多；另一方面组织不科学。以政府主 而且各潜在承接主体、采购监管机构、采 购组织机构的工作人员以及评审专家等相 关当事人同样也需如此，以提高专业素质， 为能更好地参与、服务此项工作搞好知识 储备，要推进服务类专家库和供应商库建 设。有效缓解供给不足的矛盾，最大限度 地满足政府购买服务工作需要。 然导致测算的结果也大相径庭。 ４．承接主体难担当。长期以来，公共 服务多由政府所属的事业单位提供，导 致服务市场发育不足，相关社会组织不 管部门组织为主，较少引入第三方组织 进行专业评估。而这些部门作为服务采 购的组织者和服务过程的监督者，很难 客观公正地出具评价意见。同时运用不 仅数量偏少，规模较小，管理水平低，而 且种类也不齐全，承接服务的能力薄弱。 有时即使有能力承接，也多集中在培训、 会议、￣１］ｌｉｌｌｌ等方面，其他绝大多数项目受 资金、人员、专业素质、管理水平等因素 影响无力承接。出于对项目实施效果的 担忧，相关政府部门多仍选择由其下属 理想。依据绩效评价情况而对承接主体 进行奖优罚劣的制度未能及时建立并得 到有效落实。 ８．法规制度难支撑。一方面相关法 规制度待出台。政府购买服务可在 政 府采购法 制度框架下进行，但由于公 ２．抓好源头，认真确定购买目录。（（政 府购买服务管理办法》明确规定，除法律 法规另有规定外，基本公共服务、社会管理 性服务、行业管理与协调性服务等六大类 服务项目“应当纳入政府购买服务指导性 目录”。县（市）级在据此制定本级购买目 录工作上，应切实把握好以下４点： 一共服务与货物有很大差别，加之政府购 买服务的种类多、专业性强、内容新，而 的单位承担，不得不又重新走上“既养人 又养事”的老路。不仅固化了服务提供主 目前中央和地方大多出台的是原则性、 指导性文件，尚缺乏针对性和操作性强 的办法，另一方面相关法规内容需改 进。如未达到公开招标数额的项目应采 用竞争性谈判或询价方式实施政府购买 服务，由于上述两种方式的成交原则均 要把握原则。政府只能在下列两 体，而且对事业单位改革的动力也渐失。 ５．评审专家难满足。突出表现在：县 种情况下，才可向社会购买服务。即：一 是政府本身无法提供的，二是政府本身 能够提供，但向社会购买更能保证质量 和提高效率；二要把好节奏。财政及相关 职能部门要密切配合、周密论证、统筹安 排，既不能操之过急，又不能过于保守。 （市）级具备相关文凭职称、取得相应资 格证书、符合专业技术要求的评审专家 数量不足、能力不强。即便如此，其中的 不少专家或多多少少地与参与投标的供 应商有工作上的联系，为保证评审的公正 性，需要申请回避；或多属购买主体单位 人员，抽取此类评委相关法规有限制规 是低价中标，而低价中标，既缺乏参与 招标采购的吸引力，又难于保证选择的 中标人最优。显然对大多数采购项目而 言，采用综合评分法将是合理选择。这 应本着“先易后难、重点突破”的指导思 想，把适合采取市场化方式提供、社会力 量能够承担、各方面条件成熟、涉及民生 ２０１ ５／７・总第１ ７０期３１ 的服务项目重点考虑，优先列入采购目 录，确保积极稳妥、有序推进；三要把好 范围。要综合考虑经济社会发展变化、政 府职能转变、社会服务机构发育程度及公 众需求等情况，适时进行动态调整，定期 特点和经费预算安排，组织对预算进行 审核把关。对情况复杂、影响重大、额 助做好定标、签订合同环节的工作，遏制无 故拖延、再次协商谈判、有意叼难承接主体 等做法；积极做好质疑事项的办理工作，遏 度较高的项目，可委托专业评估机构审 核，并出具相关意见。以提高财政资金 使用效率。 ５．突出重点，规范采购需求编制。首 先，购买主体和集采机构对有行业标准 的服务项目，可借鉴行业服务标准来编 制；其次，暂无行业标准的服务项目，特 别是以人为对象的服务项目，参考曾在 互联网上风靡一时的 菲佣的岗位说明 制损害供应商权益及以虚假资料谋取中标 等做法；认真配合参与履约验收工作，遏制 服务缩水、质量低劣等做法。通过严谨细 更新目录内容；四要把住底线。纳入指导 性目录的服务事项，应当依照法定的购买 致的态度、科学规范的操作、严肃认真的 检查，确保购买服务机制尽快建立、竞争择 优工作有序开展、服务水平和质量显著提 方式及程序，实施政府购买服务，堵塞规 避采购的漏洞，确保实现“应采尽采”。 ３．多措并举，培育发展承接主体。承 接政府购买服务的主体，包括在登记管 高等目标的落实。 ７．讲求方法，扎实开展绩效评价。对 理部门登记或经国务院批准免予登记的 书》相关内容进行编制，将是一个不错 政府购买服务的项目，都应实施绩效评 社会组织、按事业单位分类改革应划入 的选择。 价。而要扎实开展绩效评价，应着重抓好 公益二类或转为企业的事业单位，依法在 上述两类项目的采购需求确定后，可 以下５点： 工商管理或行业主管部门登记成立的企 在政府采购指定媒体上发布，广泛征求 绩效评价的对象要明确。主要包括承 业、机构等社会力量。要解决当前承接主 潜在承接主体和社会各界的意见，并可抽 接主体服务绩效和财政资金使用绩效两个 体较少、能力薄弱的问题。 取专家对修订后的内容进行论证，以完善 方面；绩效评价的指标要量化。坚持定量 一是要大刀阔斧推进事业单位分类改 采购需求；再次对需求难明确的项目，可 分析为主、定性分析为辅的原则，尽可能对 制，变“以钱养 为“以钱养事”。县（市） 采用两阶段招标方式处理。第一阶段征 质量、价格、效率等指标进行细化、量化考 级政府要以壮士断腕的勇气与魄力，推进 集采购需求方案，以形成最终方案。第二 核；绩效评价的组织要多元。除财政部门、 政事分开和政社分开，放开公开服务市场 阶段征集并确定承接主体。 购买主体、服务对象外，还要积极引进第三 准入，凡社会能办好的，尽可能交给社会力 在此基础上，集采机构要加强与购 方参与考评；绩效评价人员的责任要落实。 量承担，加快形成公共服务提供新机制；二 买主体的联系沟通，坚持理论与实践相 参与绩效评价的人员不仅业务素质要精、 是要运用优惠政策培育。对一些收益率较 结合，自身经验与参考外地做法兼顾，从 责任心要强，而且对其工作要求要严，确保 较低、投资回报期较长、市场竞争程度较弱 服务范围、服务内容、服务要求、服务标 做出的评价客观公正、实事求是；绩效评 的项目，可通过财政资金补助、税费减免照 准等，积极探索编制出一个采购需求标 价的结果要应用。承接主体的评价结果要 顾、银行贷款贴息等途径培育承接主体；三 准文本，保证内容全面、完整、准确且规 记入征信管理档案，上网公示；评价结果 是要降低门槛吸引。积极推动社会组织登 范，以优质高效服务项目的实施。 要作为资金拨付及以后选择作为承接主体 记制度改革、简化办事程序、适当放宽行业 ６．严格操作，规范采购运行程序。集 的重要参考；此外对存在问题在督促购买 准入条件等拓展社会组织发展空间；四是 中采购机构要突出关键环节，严格审核 主体加强管理、及时整改的同时，还要注重 要创新政府购买服务合作方式。对一些关 把关，规范项目实施。主要包括： 总结经验吸取教训，以有效提升后续政府 系国计民生、服务要求高或服务延续性强 审核项目的政府采购预算安排及计划 购买服务项目的质量。 的项目，可通过战略合作、特许经营等方式 审批情况，遏制无政府采购预算、计划擅 ８．强化监督，严格违纪问题查处。首 来壮大服务承接主体，不断增强对公共服 自采购或不按政府采购预算、计划采购的 先，监督的面要宽。既要监督购买主体、 务的承接能力。 问题；审核政府采购方式，坚持以公开招 承接主体以及采购组织机构、评审专家 ４．严审细核，科学测算服务成本。购买 标为主要方式，遏制规避公开招标以及其 等，又要监督招标采购程序、资金的拨 主体可通过以下四个途径来了解和掌握政 他“变通采购”的问题；审查采购文件，遏 付、使用情况及服务成效，确保无监管空 府购买服务项目的所需支出。一是在了解 制随意改变采购需求内容以及以不合理的 档和“死角”；其次，监督的力量要强。不 过去同类项目资金安排、服务状况等基础 要求限制或排斥潜在承接主体的不公正做 仅有财政、审计、纪检监察、民政、工商及 数据基础上，综合物价、工资、税费等因素 法；细致做好采购信息公告发布，遏制在发 相关行业主管部门的监督，还要注重争 变动情况，进行合理测算；二是依托行业主 布公告的内容、时间、程序及方式上的不规 取人大、政协监督以及社会大众监督，形 管部门、行业组织、物价部门，发挥其情况 范做法；认真制定评标办法和评标标准， 成横到边、纵到底的监督网络；再次，处 掌握全面、贴近市场实际的优势，进行成本 对需求相对简单外的绝大部分服务项目， 罚的力度要大。对发现的问题，不搞不理 核定；三是委托专业咨询评估机构由其组 建议实行综合评分法，并科学制定评分细 不睬、不搞大事化小、不搞下不为例，切 织相关方面专家综合论证，提供专业化的 则，遏制低价恶意竞争质量难保及主观评 实做到既处理事，又处理人，既要追究经 咨询服务；四是借鉴外地同行实施的同类 审因素多、评委自由裁量权过大的问题；在 济的、行政的责任，又要追究相应的法律 购买服务项目的服务规模、资金支出等采 评标委员会的组成上，建议全部由专家库 责任，有效遏制政府购买服务工作中各种 购情况，为确定服务成本提供参考依据。 中抽取５人以上单数的专家，即采购人代表 违法违纪问题的产生。履 在购买主体确定并上报购买服务 由多抽取的１名评审专家来代替，解决其业 作者单位：湖北省枣阳市财政局 项目预算计划后，财政部门应结合项目 务不熟且易诱导干预评标等问题，积极协 责任编辑：陈昶或 ３２中国政府采购