可持续发展条件下林业法制建设若干问题的思考

JOURNALOFNORTHEASTFORESTRYUNIVERSITYVol.31No.2Mar.2003可持续发展条件下林业法制建设若干问题的思考1)

孔凡斌

(江西财经大学,南昌,330032)

　　摘　要　阐述了林业法制的含义,对中国林业可持续发展法制环境条件进行了分析,透析了我国林业立法、法律制度、执法以及法律监督过程中存在的问题,在此基础之上,系统提出未来10a内林业可持续发展条件下法制林业的标志,对林业立法原则、立法重点、执法资源的重组以及行政法律监督体系的构建措施等问题提出了具体的建议。

关键词　可持续发展;林业;法制建设;问题;思考分类号　DF463

ProbeonSomeQuestionofChineseForestryLegalSystemunderConditionofForestrySustainableDevelopment/KongFanbin(ResourceandEnvironmentManagementInstituteofJiangxiUniversityofFinanceandEconomy,Nanchang330032,P.R.China)//JournalofNortheastForestryUniversity.-2003,31(2).-41～45Afterexpatiatingonthemeaningsofforestrylegalsystem,legalsurroundingsunderconditionofforestrysustainabledevel2opmentandtheconflictbetweenforestrylegislation,lawenforcementandsupervision,theauthorpointsoutthesymbolofforestrylegalsystemforsustainableforestryinthenexttenyears.Meanwhile,putsforwardtheconcreteproposalsaboutforestrylegislativeprinciples,emphasis,recomposeofenforcingresourcesandadministrativelawsupervision.

Keywords　Sustainabledevelopment;Forestry;Legalsystembuilding;Problem;Probe

　　国无法而不治,民无法而不立。长期的历史经验证明:林制更偏重于林业法律的形式化方面,强调“依法治林”的制度、

业的健康发展同样需要严密的法制作为保障。脱离法律的监程序及其运行机制本身,所关注的是林业法律的有效性和林督,林业事业就会步入歧途,森林资源将遭到破坏,国家受害,业秩序的稳定性。林业法制是“依法治林”的前提条件和基人民遭殃。人类进入新的纪元,中国将迎来一个充满公平和础。依法治林不仅强调林业法律形式上的意义,更注重实质

“法律至上”、“法律主治”、“权力约束”和正义的历史时代,这是国家的意志、人民的企盼、历史的趋势。意义上的法治,体现

的价值。至此,林业法制建设问题符合时代要求地摆在人们的面前。“保障权利”

“依法治林”作为我国林业法制建设的集中体现,面临如何由

2　可持续条件下的林业法制建设条件

抽象的概念转化为现实制度的艰巨任务。21世纪前10a是我国林业实现可持续发展的关键时期,如何构建现代林业法2.1　林业法制思想与政策背景的新变化制体系,为林业的跨越式发展保驾护航就成为新世纪之初林①森林环境理念的出现　世界环境与发展委员会于业工作者的光荣义务。为此,笔者就我国林业法制建设中存1987年发表的《我们共同的未来》中首次提出了可持续发展在的问题进行了初步分析,并提出改革创新的建议,试图为我的概念和思想体系,强调将环境保护作为未来世界优先发展国林业法制体系的构建提供一些参考。的目标,从而确立了“生物优先”和“环境优先”的世界发展新

模式。森林是重要的环境资源,森林资源的可持续利用对实

1　林业法制的一般意义与要求

现社会经济可持续发展致关重要,正如联合国环境和发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》中一开始就指出“:森林1.1　林业法制的含义

从法制一般定义出发,林业法制是指我国林业法律制度对于所有的环境与发展问题和机会有关,包括在可持续基础

上的社会经济发展的权利”,同时还强调“森林对于经济发展的总和,它包括林业立法、执法、司法、守法、法律监督的合法

[2][1]

和维持所有的生命形式都是必要的”。性原则、制度、程序和过程。林业法制建设的目标与任务应

②可持续发展战略的提出　进入20世纪70年代之后,当是:建立科学合理的立法体系、高效廉洁的执法队伍、全社

环境问题成为全球关注的焦点之一,人们开始对传统的“经济会自觉遵守的法律意识以及专门监督与社会监督有机统一的

优先”的发展模式进行深刻反思,提出了以可持续发展为指导监督机制,使林业法制的建设达到“有法可依、有法必依、执法

的现代林业发展模式,用以协调经济管理与森林生态环境管必严、违法必究”的基本要求。

理之间的矛盾,标志着林业的发展进入了一个崭新的阶段。1.2　依法治林与林业法制的区别

可持续的现代林业发展模式对各国传统林业立法提出了新的依法治林与林业法制在本质上是一致的,都是体现林业

挑战。在里约,于1992年联合国环境与发展大会通过的《21建设的社会主义性质和精神。但是两者是有区别的:林业法

世纪行动议程》中规定,各国立法的变革是实现可持续发展的

1)国家科技部科研院所公益性研究重点专题“社会林业创新工基本要求。

(2001DIA50043)的部分内容。程与创新体系的研究与实施”

③中国政府的承诺　1994年中国政府在批准的《中国21

第一作者简介:孔凡斌,男,1967年12月生,江西财经大学资源

世纪议程》中指出“:开展对现行政策和法律的全面评价,制定与环境管理学院,讲师。

可持续发展的法律政策体系,突出经济、社会和环境之间的联收稿日期:2002年9月11日。

责任编辑:李金荣。系与协调。通过法规约束、政策引导和调控,推进经济、环境

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森林资源的过分消耗,重点从生态补偿基金以及中央财政的

法律制度方面,解决“市场失灵”造成的利益倾斜问题,支持西部地区地方政府和人民转变林业生产方式,消除过分消耗森林资源的经济动因。③林业立法的社会参与程度过低,民主的广泛性不够,制约了林业立法的公平正义。通常情况下,林业论证与调研过程中所考察的社会层面多停留在政府及其行政管理部门,且征询对象主要局限于少数部门领导,而这些部门领导与行政权之间有直接的利害关系,理论逻辑上讲还不能完全代表林业生产主体的利益。因此,在林业法律规范中,涉及到政府及其行政管理部门的既得利益重新规范的问题时,往往故意规避或者规定过于笼统,且给予政府行政部门以较大的行政立法和规章权,部门利益依此得以合法的保障,林业法律成为行政管理部门方便行政的法律。而与林业息息相关的个体和林农的意见很难得到重视,与林业生产主体利益紧密相关的敏感和急需解决的政策问题,如税费负担过重、林业基金使用不规范以及林业行政侵权等问题长期停留在学理的研究和争论阶段,难以上升为法律规范,林业生产主体的合法权益得不到法律的全面保障。④立法研究和咨询机制不健全。我们知道,在许多法制健全的国家,法律草案在起草和论证过程中需要征询各方面的意见,不仅行政管理部门的意见需要考虑,而且众多的法律研究机构、不同林业利益团体、组织以及林业产权所有者、林区居民等社会各方面的需求和意见都必须得到重视,并形成一种社会与立法机构以及政府与社会之间互相交流与反馈的机制和制度。因此,林业的法律规范与林业生产主体的利益结合得比较紧密,能够根据情势的变化做出及时有效的调整,法律的合理性以及科学性有了比较可靠的制度保障。这恰是我国林业立法应当加强的方面。⑤行政机构职能的局限性。长期以来,我国林业行政管理机构的立法调研职能一直非常薄弱,近年来,国家和省级林业行政管理部门才在内部设置了林业政策法规工作机构,其首要职能就是“组织对重大综合性林业问题进行调研,提出决策建议”,其功能主要还是定位在林业政策调研和具体的法规管理,其他林业行政部门的主要工作则是具体的行政事务性管理或具体的林业执法,工作人员的知识结构中行业专业性比例过大,法律等社会科学知识显得不够充实。可见,其立法研究和实际立法草案能力还是有限的。⑥专门研究机构缺乏。我国林业立法和法律研究机构的基础非常脆弱,目前只有在北京林业大学和国家林业局经济发展研究中心等少数高等院校和研究院所设立了教研室或研究处,从事林业政策和法规的应用研究,研究人员的专业背景绝大多数是林学或林业经济管理专业,要么就是单纯的法律专业,同时具备法学、社会学、林学等综合性素质的研究人才奇缺,研究机构的横向联系不多,林业法律研究的理论积累不足,具体研究成果分散而不成体系。⑦非政府机构发育不足,林业社会利益阶层尚未形成。我国民间非官方林业社会团体和组织发育非常滞后,现存的一些林业性质的行业协会组织绝大部分与政府行政机构有千丝万缕的联系,而作为群众自治组织的村民委员会,其主要受托行使政府的管理职能,如收费、摊派、计划生育、治安等等,实际成为基层政府的附属办事机构,具有明显的行政管理的性质,自治只停留在形式,实质意义并不大。由于利益代言人的虚缺以及沟通链条的断裂,林业生产社会主体的意见得不到及时有效和全面的反映,林业立法的民主化的社会基础受到约束。

的协调发展”。众所周知,我国林业的发展长期依赖政策调整,真正意义上的林业法制建设起步于20世纪80年代,起步较晚,基础较薄弱,林业的立法、司法、执法以及林业的法律监督机制尚处于发展和完善的过程当中,林业法制建设中仍然存在较多的问题,并且随着改革开放的深入,林业形势和任务发生了深刻的变化,将传统林业法制体系与现代林业发展的法制需求进行对比研究,对于建立可持续发展的现代林业法制体系有重要的现实意义。2.2　林业法制的理想与现实的冲突2.2.1　立法的冲突

传统林业立法与现代林业发展之间相互矛盾。所谓传统林业是指建立在社会主义计划经济条件下,以国家社会行政管理和其他社会主体被动参与为主要形式,以追求森林资源的经济效益持续产出为主要目标,以政府的资金和管理投入为前提条件的林业发展模式。与之相适应,传统林业的立法就是为了体现和保障传统林业发展的目标,就林业立法的原则、目标以及具体的法律制度进行规范的活动。所谓现代林[3]

业是指建立在社会主义市场经济条件下,以国家政府引导和社会主体积极主动参与,以追求森林资源的生态、经济和社会效益协调统一,以实现林业经济、环境保护和社会共同进步为目标,以社会主体积极性为主要前提的林业发展模式。2.2.2　传统立法的局限性

传统林业与现代林业在经济体制、参与主体的作用、建设目标以及实现途径等方面都存在比较大的区别,这种区别反映在林业立法上,则表现在立法的原则、目标以及具体的法律制度等方面与现代林业发展实际法制需要不完全一致。具体表现在:①森林立法存在原则性的缺陷,森林作为环境建设主体作用的法律地位不明确。自1979年《森林法试行法案》通过至今,虽然几经修改,立法原则发生了重大变化,森林水土保持、涵养水源等生态功能的法律地位得到巩固,但是森林作为环境建设的主体地位始终没有得到法律的认可。众所周知,森林是维持全球生态平衡的重要自然因素,在整个环境构成因子中有不可替代的地位。现代社会出现的许多环境问题,如泥石流、洪水、旱灾、沙尘暴、江河断流、土地退化等等都与森林资源的破坏有着直接或间接的关系。在我国,森林问题已经与国家生态安全问题紧密联系在一起,并且森林生态系统的重建从理论研究上升为国家西部生态建设政策的重要内容,退耕还林还草工程以及天然林保护工程的实施,充分说明了这一点。因此,树立森林资源的生态环境保护与建设的第一位置,有着客观现实的重大意义。②林业立法的科学性尚存在欠缺,森林立法没有突出地区差异的特点,采取了一刀切的统一立法原则。我国是一个自然条件复杂、社会经济发展不平衡的多民族国家,森林在不同地区所承担的经济、生态任务差别较大。一般来讲,我国南方多数地区森林资源丰富,资源的再生能力强,森林的经济价值功能比重大,对当地的经济发展作用显著,森林资源永续利用和保持持续的经济产出是林业发展的重要任务,林业立法的重点应当是保障林业产业经济发展的持久动力,从资金投入与管理机制、税收减免等方面规范政府的林业经济管理行为,避免因“政府失灵”导致的林业资源和经济的无序紊乱状况的出现,为林业产业化发展创造稳定的法律环境。而在西部干旱半干旱地区,森林资源总量不足,森林资源再生和扩大的难度大于南方地区,生态环境对森林资源的要求很高,森林作为产业发展的生态风险极大,国家林业立法的重点应当是控制林业的经济行为,避免

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2.2.3　《森林法》法律制度存在的缺陷

相对与市场经济条件下林业产业发展的迫切需要,我国《森林法》中的许多法律制度的规定是沿用计划经济条件下的一些做法,主要表现在:①商品林的木材生产计划的法律制度。自《森林法》颁布以来,我国一直实行森林资源消耗限额控制制度,这一制度的实行对于遏止森林资源乱砍乱伐,扭转资源危机,增加和保持资源总量起到了积极作用。进入20世纪90年代以后,南方地区林业资源和社会经济发展的形势发生了巨大变化,中国社会主义市场经济制度的确立,为林业市场经济的发展奠定了政治基础,与此同时,南方许多省区相继完成了消灭宜林荒山的任务,林业的发展模式发生了转变,过去单纯追求扩大森林面积的外延式扩大再生产的发展模式已经不能适应林业形势的需要,而通过调整林业生产力布局、优化林种树种结构,实现经济效益最大化的内涵式扩大再生产成为提升林业经济能力的首要任务,由此,林业的发展由资源规模扩张阶段向效益扩张的阶段迈进。显然,那种管得过宽、过死的木材产品计划管理制度已经不能适应林业市场经济发展的本质要求。实践证明,依靠抑制木材消费的保守政策来达到扩大森林资源效益的积极目标是不现实的,这种做法反而严重抑制了林业市场经济的发展,限制了社会力量投入林业的积极性,伤及林业发展的社会基础。有鉴于此,商品林业的发展迫切需要一种相对灵活、能够及时反映市场供求变化规律的木材管理机制,这种机制既要充分尊重市场经济规律,以市场为导向,以经济效益为目标,以激发林业的社会主体积极性为根本出发点,合理配置林业生产技术要素,尤其重要的是要给林业生产主体以充分的产品生产决策权。不仅如此,新的资源管理制度还要充分考虑森林资源的生态自然特性,将资源的消耗和恢复的总体平衡作为重要的管理目标,重点是规范商品林采伐迹地的面积更新与恢复的监督机制,改变传统的商品林资源蓄积量管理方法,取而代之以迹地面积控制管理的法律制度,这样可以将商品林资源管理与一般生态公益林资源管理区别开来。②过分依赖国有主体推动林业产业化的作用,对非政府力量参与林业的作用没有给予充分的重视,传统的“重官轻民”的立法思想仍然比较严重。改革开放20多年来,中国林业建设的主体结构发生较大的变化,过去国家单一主体的格局被打破,个体林业、非公有公司、企业林业、外商投资企业林业以及其他各种形式的非政府力量在商品林业经济发展中的作用日益凸现出来。除此之外,我国南方地区蓬勃的集体林业股份合作制、个体承包经营以及合作经营等新的林业生产经营形式的出现,为我国南方集体林区的发展创造了许多积极的成功经验。但是,长期以来,我国林业立法对此并没有给予应有的重视和支持,首先表现在关于鼓励外商企业投资林业的法律规范不足,仅在1998年制定的《森林法实施条例》第五章第三十三条中规定了利用外资营造的用材林木材采伐指标单列的规定,而对外商企业营林致关重要的森林保护、林地使用权流转、林木产权流转、资源价值评估、森林资源管理(如资源调查、监督与统计)、林业权证管理、产业投资支持、林业基金的征收管理、融资信贷支持以及荒山租赁造林合同经营期满后的土地用途管理等等都没有具体规定,外资林业立法明显落后。其次是对南方广大地区的林业生产经营形式的改革成就没有从林业立法的高度予以总结和支持。南方集体林区在开展经营形式的改革中,面临许多急需要解决的难题,其中最主要的方面包括:资金短缺、组织形式不规范、管理制度不完善、合作者或股东的合法权益

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得不到保障、商品林木采伐权受限制以及林业税费征收中的

不规范等等问题,致使许多地方的林业改革陷入困境,制约了林业社会化的发展。这些问题最终解决有赖于林业法制的完善,而目前我国的林业立法(包括人大立法和行政立法)对这些问题的解决并没有具体的规范,形成了林业法制的空白。这种局面不适应时代发展对林业主体多元化的要求。随着中国进入WTO,林业全球化以及主体地位的待遇国民化的进程必将加快,客观上要求国家对这些非政府林业主体的林业法律地位、经济政策以及保护规则进行系统的规范。③《森林法》的委托性规范过多。林业育林基金制度以及林区木材经营管理与监督的法律规定长期停留在待定状态,没有可操作性的法律规范。《森林法》关于育林基金制度以及林区木材管理的规定一直非常原则,规定“具体办法由国务院规定”,其本意是委托国务院制定具体的行政法规,但是从1979年《森林法》正式通过到1998年《森林法》的第二次修改为止,国务院一直也没有制定相应的行政法规,致使林业基金和林区木材管理缺乏全国统一的规范,反映了我国林业行政立法体制以及林业立法素质存在的不足。2.2.4　林业法律规范与林业执法资源配置之间的冲突

改革开放20多年来,我国林业法律的文件体系不断得到完善,形成了以《森林法》为核心,由众多林业行政法规、林业规章组成的完整体系。应该说,从林业立法数量、质量和技术水平等方面来看,中国的林业立法的整体水平已经处于世界发展中国家的先进之列。不仅如此,在国内资源保护法律体系中,较之其他的资源保护专门法,如草原法、矿产法、水法等,林业法律法规以及规章的系统性、完整性以及可操作性等方面都有自己明显的优势。随着林业法律体系的建立和完善,林业的执法体系的建设也得到了较快的发展,林政、林业公安、木材检查、森林检疫等林业执法机构相继在全国范围内建立起来,对于贯彻立法精神、执行法律规范、维护法律尊严、打击林业违法犯罪以及促进林业发展都发挥着重要的作用。但是,随着改革开放的深入以及林业形势的发展,林业执法体系的建设和发展明显落后于实际的需要,法律规范的要求与林业实际执法能力所能达到的水平之间存在的距离逐步拉大,出现法律制度的进步与执法能力停滞之间的不均衡现象。造成这种不均衡的原因是多方面的,概括起来可以归结为以下几个方面:①林政执法力量总体薄弱。第五次全国资源清查结果表明,我国森林面积15894.1万hm2,而截止1998年为止,全国林政专门执法人数仅20万人,公安民警4.9万人[4],这些人员有相当部分分布在地区级林业行政机构,基层直接办案人员的数量不到60%,就全国平均水平而言,人均行政执法面积794.7hm2,基层行政执法面积将会超过1500hm2,执法人数严重短缺。②全国的林政管理形势不容乐观,林业执法任务异常繁重。据统计,1993年到1998年间,全国每年大约有56.2万hm2的林业用地面积被占用或被改变用途,变为非林业用地,盗伐和偷运木材数量达到1030万m3。另外,全国森林超限额采伐现象非常严重,1994年～1998年5a间,年平均超限额消耗森林资源8679.4万m3。③林业执法任务与林政执法资源的配置不协调。《森林法》规定的林政管理任务名目繁多,主要有林地管理、采伐限额管理、采伐迹地监督管理、木材流通管理以及林区治安等,但是没有就执法所需要的社会执法资源的合理配置进行规范,致使林业执法所需要的人力、才力等必要的物质条件始终没有法律保障。由于人力、财力的限制,许多林政管理只能采

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客观上决定了林业立法的特殊性。因此,在具体的立法过程

中还必须特别重视以下特殊原则的运用:

(1)尊重和体现生态规律的原则———林业立法充分地考虑森林生态系统的物质、能量运行规律,重视生态平衡理论以及生物多样性的发展规律,尊重自然和生态演替的规律;

(2)以可持续发展为导向的原则———林业立法应当充分地考虑实现人类社会、经济发展所必需的生态环境与森林资源条件,以及考虑地球环境与森林资源满足世代间人类发展所可提供的能力和基础,并以此作为指导立法以及确立法律规范的理论基础。可持续发展理论关于区域公平的理论,可以作为制定可持续的流域森林生态管理法律制度的理论基础;

(3)突出生态利益与经济利益协调平衡的原则———在进行林业行为立法时,应当将森林生态环境损益分析方法和对法律规范的成本—效益分析方法分别运用到对森林开发行为的预测、评价、管理以及拟定(或既定)法律制度的设计与分析之中,作为指导法律以及确定法律规范的理论基础,以真正通过立法实现社会、经济、环境三方面效益的均衡和综合决[5]

策。其中,环境经济学关于经济外部性的理论对于制定森林生态补偿以及经济增长成本的“绿色帐户”法律制度具有现实的意义。

(4)运用立法社会学理论的原则———遵循林业社会参与的广泛性以及林业主体多样性的特征,在林业行政立法过程中,即重视林业建设的政府主导作用,同时发挥各种组织、机构和各种社会角色的作用,重视吸收公众的意见,尊重社会主体的立法参与权和知情权,在法律内容上尽可能考虑不同地区的经济、社会和自然条件的异质性,依法提高地方或区域林业立法权限和立法质量,调动地方立法的积极性和主动性。

(5)尊重林区人口生存与发展权的原则———现代森林生态立法不能以强调公众生态安全的原则为借口,而忽视或损害当地人,特别是林农的基本经济利益,不能以牺牲局部人群和地域的利益而求得全局生态利益的发展。因此,林业行政立法应当寻找各方利益的平衡点,通过制定利益保障法律制度,保护林区局部人口和地区的经济利益,而实现全局生态利益的可持续发展。3.2　明确林业行政立法的重点

1998年新修订的《森林法》在立法内容方面取得了重大创新,2000年颁布的《森林法实施条例》也做出了许多适应性调整。新的森林法律法规分别就林地管理、森林生态效益补偿、森林植被恢复费、保护林农和造林承包者的合法权益、减轻林农负担、林业科技地位、确定森林或林木及林地使用权流转、外商企业营林木材采伐管理等内容进行了法律规范。在未来10a内,我国林业建设的重点将围绕建立完备的林业生态体系和发达的林业产业体系两大目标全面展开,要在生态环境建设和林业产业化、现代化两个方向实现跨越式发展,需要现代林业法律法规制度保驾护航。林业行政立法重点应当服从和服务于林业跨越式发展的客观需要,通过完善法网,充实法条,既满足林业现实需要,又充分考虑林业长远目标。

完善林业生态体系建设法规体系。行政立法重点是制定和完善天然林保护、森林分类经营管理、森林生态效益补偿管理、森林公园管理、野生植物保护、防沙治沙法律实施以及退耕还林还草工程区域生态系统管理等行政法规或部门规章。

构建商品林业法规体系,规范行政管理行为,优化商品林业市场化环境。为此,林业行政立法工作的切入点的制定可

取形式审核而非实质审核批准的方式,难以作到现场调查与监督管理,如采伐迹地现场监督管理制度的虚设,客观上造成了采伐迹地管理的无序状态,这也是导致森林资源超限额采伐的原因之一。④林政执法力量建设的财政支持体系不完善。在我国大部分林区,地方财政紧张,许多地方林业行政执法维持经费没有固定的财政来源,林业部门依靠行政执法的罚没款维持人员开支,在一定程度上助长了“以罚代收”等不正当执法现象的发生。2.2.5　林业行政执法环境与执法质量令人担忧

①法制思想淡薄:林业行业依法治林的思想意识淡薄,加大了林业执法的难度。②地方严重的行政干预:林业在地方经济和社会发展中的法律地位不高,林业执法所遭遇的社会阻力大,执法效果不尽如人意。尤其是执法中的行政干预、地方保护,常常使得林业执法力不从心。③林业执法机构结构不合理:林业内部执法机构过于分散,如木材检查站、森林公安、林政稽查大队等林业部门自管的机构,都依法或授权享有林业行政执法权,造成林业行政执法权的不适当分散,执法权限和范围界限不明,执法依据不统一,存在以罚代收,以罚代刑现象,在个别地方还非常严重,这样,不便于管理与监督,常常造成相互之间的推倭和扯皮,部门之间执法冲突比较严重,不利于案件的及时处理,也不利于执法工作的监督。④林业行政执法主体的缺陷:执法主体不适格现象严重,一些地方林政管理以及林业公安的行政执法人员编制属于事业单位性质,甚至是企业编制,行政执法主体不合法,加大了林业行政执法的难度。⑤林业公安管理体制障碍严重:林业公安的人员、经费、编制、职能等实际上没有纳入全国公安政法系统,造成人员混杂,工作面过窄,人员流动性差;林业公安人事管辖权集中在林业行政机关,人员调配非常封闭,公安专业院校毕业生分配不进来,林业公安人员素质一直难以提高。⑥林业行政执法主体的执法效率受到制约:林业行政执法机构的经费缺乏保障,基础设施相当薄弱,严重制约了执法效率。目前,全国大多数基层木材检查站、林业工作站以及林业公安派出所没有固定的财政预算资金来源,主要由林业行政机关解决,加大了林业行政机关的财政开支,从而抑制了林业行政机

(即无交通工关依法保护森林的积极性;在部分地区“三无”,

具、无办公地点、无通讯设施)站所依然存在,办案效率低下,手段落后,经费没有保障,促进了以罚代刑现象的发展。⑦行政执法监管工作有待加强:随着我国法制建设的不断发展,尤其是新《刑法》和新《森林法》的颁布实施,林业行政执法监督工作任务越来越重,肩负的责任越来越大。从过去的实践来看,主管部门内的执法机构在执法时,往往与执法监督机构的工作配合不好,使得执法监督机构缺乏更有效的手段开展工作,部门内的上下级林业行政主管部门之间是指导关系,使得层级监督更难以发挥有效的作用。

3　实现林业法制的标志与具体途径

3.1　立法原则的创新

20世纪90年代初期,中国林业开始走向可持续发展阶[3]

段,林业的任务不仅仅是为了满足国家和社会的经济需求,更重要的是要最大限度地满足国家和人民大众的生态安全需要。森林是最重要的陆地自然生态系统,是维护地球生态平衡不可或缺的要素,同时又具有重要的经济产业价值,森林以及森林产业对于改善环境、促进区域经济发展以及社会进步都有着重要的意义。森林和林业功能和价值的多重性特点,

第2期　　　　　　　　　　　孔凡斌:可持续发展条件下林业法制建设若干问题的思考　　　　　　　　以包括:商品林森林采伐更新管理、森林产权流转、林区木材经营管理、森林资源资产评估行政规章、鼓励私有林业发展、林业基金分配管理、鼓励外商企业投资营林、木本植物新品种保护、林业行政审批项目监督、林业工程项目管理、鼓励林业技术应用与推广等行政法规或部门规章。3.3　强化林业执法体系的建设,克服执法机体“软弱症”

林业行政执法是林业法制的关键环节。针对执法体系存在的问题,应当采取如下有力措施,恢复林业行政执法能力和秩序:

(1)加强林业行政管理机构的建设,把林业行政管理行政级别提高到适应林业生态和产业建设需要的水平上,恢复林业行政管理部门的政府组成地位。

(2)探索建立垂直的林业行政执法领导体系。结合国家重视林业、大力推进生态林业的有利时机,以森林分类经营管理改革的突破为前提,修改《森林法》及其《实施条例》,将生态公益林的林业行政执法职能独立出来,实行由国家林业局垂直领导的行政执法领导体系,如同税务、技术监督等行政执法部门一样,这样可以排除地方政府的行政干预,有利于推进依法治林的林业发展战略的实施。

(3)完善《森林法》关于林业公安管理体制的法律规定,改变林业公安林业行业领导为主的状态,而改纳入全国政法系列,或形成独立的体系,在管理体制上直接接受公安部统一领导。

(4)执法体系的运转经费纳入财政预算体系,或在林业系统内设立单项林业执法专项基金,或在林业工程项目中增列森林保护专项资金项目,专门满足林业行政执法的需要。

(5)严把林业行政执法人员进出关,按照《人民警察法》的规定,人员一律从森林公安学校中严格录用,排除林业行政管理机关随便进人的制度规定。

(6)清理和规范执法主体,法律授权的行政执法主体的执法人员全部列入国家公务员系列,行政主体委托授权行使行政执法权的行政执法人员实行严格的资格认证制度。

(7)简化行政执法机构,将木材检查、资源监督、林业工作站、野生动物保护等林业行政执法部门的职能合并,组建统一的林业行政执法机构,如组建林业执法局,实现林业业务以及一般行政事务与林业行政执法的彻底分离。

(8)强化基层林业行政执法机构建设。解决基层林业执法人员的行政编制,人员支出纳入地方财政预算,改善执法设施,提高办案效率。

(9)充分行使执法监督的督查权力,按照《林业行政执法监督办法》的规定,参与大案、要案和恶性案件的督查、处理,并及时进行通报。

(10)迅速推行林业行政主管部门内部各类执法机构的集中归并,形成立法、执法和执法监督3块分设的格局。3.4　实现林业的“民主的法制化”和“法制的民主化”

重视基层林业工作者、群众组织意见,立法调研的重点对象定位在广泛的群众基础之上;逐步废除林业行政部门起草林业法律法规草案的传统作法,设立林业法律法规专门起草

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委员会,创造公平的立法环境;十分重视林业经济与法律研究专家的作用,建立林业立法人才储备库,引进林业经济管理、自然资源保护法律以及宏观战略研究人才进入储备库,提高林业立法人员的总体素质;加大自然资源与环境保护政策法律专业的人才培养,改造林业经济管理专业结构,重视培养具备林业、法律、社会学知识以及丰富的实践能力的复合性研究生队伍,并使之积极参与林业立法过程。建立林业立法草案的社会参与制度,让社会公众了解林业立法的过程与具体制度,吸收社会意见,体现林业的社会性,保障法律公平与正义;建立畅通的林业法律法规与行政规章社会反馈机制,为林业法的修订提供及时有效的信息源。3.5　国家林业行政机关执法权力监督和制约机制的形成及

良性循环

建立从下至上的林业行政执法社会监督体系,完善检举、举报“绿色通道”,保持法律的运行纳入社会普遍监督之下;强化国家立法、检察机关的法律监督,重视林业行政违法案件的司法诉讼解决,加大行政林业侵权案件的司法审判力度,遏止和预防行政机构针对林业和林农的乱收费等财产侵权行为;逐步建立林区的林业法律法规服务网络,成立林业法律服务中心,普及林业法律法规,为林区林业生产单位以及林农个人提供及时的法律咨询与服务,拓展法律援助对象和范围,将林区林农以及基层林业生产者纳入援助收益人,维护林区合法权利。3.6　林业“依法行政”和“依法司法”制度得到有效的保障

重视林业行政机关执法与管理人员的法律普及,特别重视林业行政机关领导人员的法律素质的日常培养;建立林业行政机关工作人员违法责任追究制度,预防职务违法个人责任免除权利的滥用,约束具体行政行为;建立行政规章以及其他执行性林业文件法律审查程序,预防违法违规林业文件或规定的出台,提高林业抽象行政行为能力,配套建立行政文书行政领导责任追究制度,规范林业行政机关领导者的行为;合理配置林业行政执法资源,保障资金、设备等投入的合理水平,为林业行政执法创造必要的物质条件。3.7　国家的林业法律秩序稳定,违法犯罪现象得到有效的控

制

严厉打击破坏森林资源、触犯刑法规定的违法犯罪行为;采取一般预防与集中严厉打击的方针,杜绝和消除林业犯罪的社会消极影响,重点严厉打击包庇、纵容破坏森林法律秩序的国家公职人员,特别是领导干部的违法犯罪行为。

致谢:本文是在中国工程院院士、全国人大常委会环境与资源保护委员会委员王涛研究员指导下完成,深表谢意!

参　考　文　献

1　孙国华,朱景文.法理学.北京:中国人民大学出版社,19992　张守功.森林可持续经营导论.北京:中国林业出版社,20013　江泽慧.中国现代林业.北京:中国林业出版社,20004　国家林业局.中国林业50年.北京:中国林业出版社,19995　金瑞林.中国环境与自然资源立法若干问题研究.北京:北京大学

出版社,1999