行政执法监督

一、行政执法监督概述

（一）行政执法监督的概念和特征1、行政执法监督的概念

行政执法监督，通俗说就是监督行政执法，就是行政执法监督主体依照职权检查纠正行政执法主体违法或者不当行政执法行为的活动。

（1）广义的行政执法监督

广义的行政执法监督包括党的监督、监督、政协监督、司法监督、新闻媒体和人民群众的监督，还有专门机关的监察和审计监督以及行政系统内部的层级监督、职能监督等。

（2）狭义的行政执法监督

狭义的行政执法监督，特指行政机关系统内部的层级监督。即各级对其所属部门和下级、上级行政部门对其下级行政部门的行政执法活动进行的监督，包括各级及其部门对其所属法定授权执法组织和委托执法组织的行政执法活动所进行的监督。

我们将重点介绍的是狭义的行政执法监督。

2、行政执法监督的特征（1）自我约束性

（2）内部行政行为性（3）相对性（4）特殊性

拥有最直接、最权威、最有效和最不可替代的属性。

（二）行政执法监督的意义

1、行政执法监督是落实依法治国基本方略，实现依法行政，建设法治的重要措施

2、行政执法监督是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要手段3、行政执法监督是推进法制工作的重要内容

法制工作，是依法行政的主要工作，它包括立法、执法和监督三项内容。1993年，下发了《关于加强法制工作的决定》；1999年，下发了《关于全面推进依法行政的决定》；2004年，下发了《全面推进依法行政实施纲要》；2008年，又下发了《关于加强市县依法行政的决定》，2010年还下发了《关于加强法治建设的意见》。多年来的法制工作实践表明，地方省级和市级，立法、执法和监督三者并重；县、乡两级，主要是执法和监督。执法的优劣，取决于监督。行政执法监督作为法制的一项重要工作，日益在行政执法实践中显示出它的重要地位。因此，行政执法监督是法制特别是地方法制工作的重要内容。做好行政执法监督工作，对推进法制建设，促进依法行政，具有重要意义。

二、行政执法监督现状

（一）近年来取得的主要成效

1、行政执法主体和职权比较明确。2、行政执法人员整体素质得到了一定改善。

3、行政执法程序进一步规范。4、行政执法改革深入推进。5、行政执法监督制度逐步建立。6、行政执法水平有所提高。

（二）当前行政执法监督存在的主要问题

1、依据不足。没有专门的行政执法监督法律法规，有关内容散见于其他的法律法规当中，且都比较笼统。

2、手段不硬。

3、力量不够。

三、行政执法监督依据

（一）依据

《》第10规定：“县级以上的地方各级领导所属各工作部门和下级的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级的不适当的决定。”

（二）法律依据

1、《地方各级人民代表大会和地方各级组织法》第59条规定“县级以上的地方各级行使下列职权：……（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级的不适当的决定、命令。”2、《行政处罚法》第54条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上应当加强对行政处罚的监督检查。”

3、《行政许可法》第10条规定：“县级以上应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。”

4、《行政复议法》

行政复议可以归属为准司法行为范畴；从监督角度看，是具体行政行为发生后的事后监督。

（三）法规、规章依据

1、《湖南省行政执法条例》

我省1996年9月28日出台的地方性法规《湖南省行政执法条例》，以专章规定了行政执法监督。

2、《湖南省行政许可监督检查规定》第四条明确规定法制部门负责行政许可的监督工作。

3、《湖南省行政程序规定》、《湖南省服务规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》均以专章规定了行政监督的内容。

4、《湖南省行政执法证和行政执法监督证管理办法》

我省1996年3月12日出台了《湖南省行政执法证和行政执法监督证管理办法》，从而解决了行政执法人员身份要件确认问题。行政执法人员执法时必须持有和出示有效行政执法证件，否则执法行为无效。监督首先是对主体及主体人员身份的监督，身份有效是保证行为有效的前提。

（四）规范性文件依据

1、《全面推进依法行政实施纲要》

《纲要》是我国社会主义现代法制建设史上的纲领性文献，内涵外延博大精深。《纲要》第32条明确指出：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。”《纲要》第3条第1款第6项明确提出依法行政层级监督所要实现的目标：“行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能明显提高。”

《纲要》第1条强调全面推进依法行政的重要性和必要性时特别指出：“……各级及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，……”《纲要》在涉及对行政决策的监督时明确规定：“要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。”一部《纲要》，共计42条，明确涉及“监督”的就有14条，“监督”二字一共出现了48次，内容涉及监督的也有21条。由此可见，监督以及行政执法监督，在依法行政中处于何等重要的位置，它可以说是行政执法监督最为重要和最具效力的纲领性依据。

2、《关于加强市县依法行政的决定》《决定》是2008年5月12日才下发执行的规范性文件。为了进一步贯彻落实党的十七大精神和的《纲要》，专门针对加强市县依法行政作出了决定。《决定》通篇内容，除了重点强调工作人员必须依法行政外，大多强调了对依法行政和行政执法的监督。比如：领导干部和公务员法律知识考测制度、重大行政决策合法性审查和实施情况后评估及责任追究制度、规范性文件监督管理制度、严格行政执法制度、强化对行政行为的监督制度以及《决定》27条明确提出“省级要切实担负起加强市县依法行政的领导责任。各省（区、市）要把加强市县依法行政作为当前和今后一个时期建设法治的重点任务来抓，加强工作指导和督促检查。……”的要求等。

3、《关于加强法治建设的意见》

2010年10月10日，下发了《关于加强法治建设的意见》，其中第21条规定：“加强内部层级监督和专门监督。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。”

4、《湖南省依法行政考核办法》2010年湖南省发布

了《湖南省依法行政考核办法》是我省开展行政执法监督工作的具体依据。

六、行政执法监督对象

（一）行政执法监督的对象

行政执法监督的对象，回答的是监督谁，或者谁被监督的问题。行使行政职权的行政执法主体及其行政执法人员，无论是行政机关、法律法规授权组织、综合行政执法机构，还是委托执法组织，都是行政执法监督的对象。主要有：

1、对行政执法主体资格进行审查的监督

（1）设立行政执法主体必须有必须有法律、法规、规章和“三定方案”文件作为主体设立依据。

（2）行政执法主体必须具备基本执法条件（3）行政执法主体必须认真处理动态执法中发现的问题

①及时清理失效和废止的行政执法依据

②理顺执法关系，界定行政执法权限③公告确认

2、对行政执法人员资格进行审查的监督

取得行政执法资格必须具备两个条件：

（1）身份条件。符合以下条件之一者，即为符合身份条件：

第一，行政机关中具有行政执法职责的国家公务员；

第二，法律、法规授权组织中具有行政执法职责的工作人员；

第三，依照法律、法规、规章的规定，在行政机关委托执法的组织中具有行政执法任务的工作人员。（2）专业条件：经过岗位培训并且考试合格，即视为符合专业条件。

3、建立健全行政执法主体资格制度和实行行政执法人员资格制度

《纲要》第22条规定：“建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。”目前，湖南省已基本健全和完善了行政执法主体资格制度，省、市、县各级都严格按照规定实施该制度。行政执法人员资格制度也在进一步健全和完善中，今后，我们还将出台专门的行政执法人员资格管理办法，对行政执法人员资格制度进一步加以规范。

（二）内容

一是法律、法规、规章的宣传贯彻；1、法律、法规、规章的宣传贯彻；2、规范性文件的合法性；3、行政执法主体的合法性；

4、违法行为查处以及行政处罚、行政强制措施的合法性和适当性；

5、行政复议和行政赔偿；

6、行政执法机关法定职责的履行；

7、行政执法队伍建设和行政执法证件的管理使用；8、法律、法规、规章规定需要监督的其他事项。

五、行政执法监督主体

行政执法监督主体，回答的是谁监督的问题，通常是指依法拥有改变、撤销、命令和处分等权力的上级行政机关。

（一）监督主体类型1、监督主体

2、部门监督主体

（二）监督主体的监督机构1、监督主体的监督机构

我省各级法制机构是各级的具体监督机构。省法制办依法承担和履行省作为监督主体的具体监督职责。州、市、县、区法制机构，承担和履行本级作为监督主体的具体监督职责。

2、部门监督主体的监督机构

部门内设的法制机构，履行本部门作为监督主体的具体监督职责，部门法制机构是部门监督主体的具体监督机构。

（三）监督机构具体行使下列职权一是对涉嫌违法行政案件进行初审；二是对涉嫌违法行政案件进行立案；

三是对涉嫌违法行政案件依法进行移送；

四是对涉嫌违法行政案件依法进行调查和审理；五是对涉嫌违法行政案件代拟处理决定文书；六是对决定文书的执行进行监督。

一般来说，对撤销、变更等重大监督案件，必须以监督主体的名义进行；对撤销、变更等重大监督案件以外的监督案件，可以以监督机构的名义进行。

六、行政执法监督的主要方式

行政执法监督的方式，是指行政执法监督主体为实现监督目的，在对行政执法主体的行政执法活动实施监督纠正过程中所使用的方法、措施和手段。行政执法监督的方式有很多，从时间顺序上看，有事前监督、事中监督和事后监督等；从范围角度看，有宏观监督、微观监督和个案监督等；从其他角度看，有现场监督、随机监督和明察暗访监督等。

（一）主体资格管理制度1、行政执法主体资格管理2、行政执法人员资格管理

3、听证主持人和规范性文件管理人资格管理

（二）备案制度1、规范性文件备案制度2．重大具体行政行为备案制度

《娄底市行政执法监督办法》规定：行政执法机关自作出下列行政执法行为决定之日起15日内，将重大行政执法行为决定书、主要证据、材料的复制件报送同级法制部门和上一级主管部门备案：

（一）责令停产、停业、吊销许可证、营业执照的；（二）罚款或没收财物、加收滞纳金数额对个人在5000元以上，对法人或其他组织在5万元以上的；

（三）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证，可能影响社会稳定，或者涉及公共利益的重大行政许可事项；

（四）其他情节复杂或影响较大的具体行政行为。

除上述备案外，还有下列事项也需备案：

（1）新增、取消和调整的行政许可登记备案管理

（2）行政执法委托备案管理

（三）建立健全行政执法投诉举报制度

采用投诉举报的方式监督行政执法，无疑是一种行之有效的监督手段。因为投诉举报的人是不特定的人，他们既可以是案件的当事人，也可以不是案件的当事人；既可以是干部，也可以是群众。县级以上及其部门法制机构，都设立行政执法投诉举报电话、电子邮箱和邮址并向社会公布，让人民群众投诉有门，使行政执法投诉举报制度充分发挥作用。接受投诉主体接受投诉举报后，要严格按照投诉举报制度办理，该自己查处的自己及时立案查处，不该自己查处的及时转有权查处的机关查处。行政执法监督主体之间要多沟通、多支持、多配合，监督信息共享、资源共用，形成县与县、区与区、市与市相互之间，甚至是省际相互之间的互动关系，不断创新行政执法监督方式，不断完善和建立健全行政执法监督的投诉举报制度。

（四）案卷评查制度

行政执法案卷评查，系行政执法事后监督范畴。主要是采用对行政执法案卷评查的方式，实现对行政执法行为的有效监督。评查行政执法案卷，主要是对行政执法案卷是否建档归档、案卷是否整洁、卷宗是否完整、案卷事实是否清楚、采信证据是否确实充分、法律适用是否正确和程序是否合法等情况进行评查。

（五）年度考核制度

年度考评是各级对所属部门和下级的行政执法工作进行一年一次的总体评议考核。年度考评制度也是行政执法监督的又一有效监督方式。通过对下级行政机关的年度考评，督促行政机关依法行政。

（六）细化行政处罚裁量权制度

行政处罚对于惩治违法、保护合法、教育大众和维护社会秩序、构建和谐社会，发挥了重要作用。但是，也不容忽视，由于法律、法规和规章设定的行政处罚幅度太大，有的几倍、十几倍甚至数十倍的处罚幅度范围，使得行政执法机关拥有了相当大的自由裁量权，甚至具体执法人员在具体执法过程中，也掌控着几倍或者十几倍的自由裁量权，这必将带来行政执法的随意性，导致相同或者相近的案件，不同的机关或者不同的人员作出相差数倍的处罚，即使是相同的机关或者相同的人员，在不同的情绪支配下，也会作出反差很大的处罚。

这样的状态，必将产生执法乱和乱执法的社会后果，使“四乱”中乱罚款的状态得以延续，严重影响了行政执法的权威性，损害的行政形象。为了从根本上解决上述问题，必须改变传统的行政处罚监督

方法，从源头加强对行政处罚自由裁量权的监管，采取细化行政处罚自由裁量权的方式，约束、和规范行政处罚自由裁量权。

除了细化行政处罚自由裁量权外，其他能够细化量化的行政执法行为，比如行政许可、行政给付等，有时间和数量等幅度的，也应当进行细化和量化。

（七）行政执法信息公开制度

信息公开，最重要的功能之一，就是将的行政权力运作置于有效监督和控制之下，让权力在阳光下运行，防止和遏制。行政执法无疑属于权力运行范畴，的行政执法活动的各种信息当然必须予以依法公开。行政执法信息公开，是行政执法监督的又一重要监督方式。行政执法主体、依据、内容和程序等，都必须依法向社会公开，特别是行政许可、行政处罚、行政征收等抽象或者具体行政行为的执法主体、依据、内容和程序等，必须向社会公布，否则将会导致行政执法行为无效。行政执法信息公开监督方式的使用，可以有效解决行政执法中的不公平公正执法、违法执法、徇私枉法等问题。

（八）完善行政执法情况统计制度

行政执法情况统计，主要是让我们从宏观上掌握行政执法状况，以便针对普遍存在的问题，找出解决问题的方法，从而达到监督行政执法的目的。我市曾下发过行政执法情况统计的通知，要求市直部门、制机构，每年要对所属行政执法机关和组织的行政执法情况，填报行政执法情况统计表。内容包括受理和办结案件总数、错案和纠错率、行政赔偿等情况，全面掌握全市行政执法状况。

（九）行政执法检查制度

行政执法检查是一种普遍的行政执法监督方式。多年实践证明，这是一种行之有效

的执法监督方式，每一部门或系统，通过全局性的执法检查，总会发现许多很好的执法经验或存在问题。共性的经验或问题都可以得到很好的推广和解决。

（十）行政执法其他监督方式

行政执法监督，除了上述几种一般监督方式外，还有另外几种特殊监督方式：

1、暗访监督2、现场监督3、随机监督4、发出督办令

5、发出整改通知书

6、发出行政执法协调决定书7、聘请行政执法特邀监督员8、行政执法责任制

9、推行行政执法改革（相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、综合行政执法）

七、行政执法监督的程序

一般来说，行政执法监督的基本程序有：立案、

审查、决定和执行等。决定有以下几种：

（一）不予处理

行政执法监督案件，虽经立案和审查，但审查结果表明，涉及抽象行政行为没有违反上位法等需要作

出撤销等处理的，则不予处理，并将不予处理结果告知相关人员；涉及具体行政行为事实清楚，证据确凿充分，程序合法的，也不予以处理，并将不予处理结果告知相关人员。

（二）处理

行政执法监督案件，经审查发现存在违法或者不当的，应当作出处理。处理要根据案件涉及内容、对象等分别作出。

1、对事的处理

无论是抽象行政行为还是具体行政行为，凡涉及违法或者不当的，该撤销的坚决予以撤销，应当变更的坚决予以变更，应当责令重做的坚决予以责令重做。

2、对人的处理

行政执法监督，不仅是对行政执法行为的监督，而且还涉及对行政执法主体及其行政执法人员的监督。因此在具体处理行政执法监督案件时，除了对事作出处理外，还要对人，也包括拟制人的行政执法主体，也要作出相应的处理。

对有违法或者不当行政执法行为的行政执法主体，可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评或者取消评比先进资格等处理。对有关行政执法人员，可以根据主观

方面是否存在故意或者重大过失情况，以及过错形式、危害大小、情节轻重等，给予诫勉谈话或者责令书面检讨、通报批评、暂扣行政执法证件、责令离岗培训、调离执法岗位和取消执法资格等处理。

行政执法责任构成行政处分的，移送行政监察机关追究行政责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

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